DFØ fikk i oppdrag å gjennomføre en kartlegging av budsjettarbeidet i 2023, og rapporten fra dette arbeidet ble publisert i 2024.² Kartleggingen viste at interessenter i hovedsak syns budsjettprosessen funger godt, men de opplever at den primært er innrettet mot satsingsforslag og kutt. Prosessen oppleves ikke å legge til rette for de helhetlige og strategiske diskusjonene om hvilke politiske mål som er høyest prioritert og hvordan vi best kan benytte samfunnets ressurser over tid.

1.1 Bakgrunn og formål

På bakgrunn av utfordringene og forbedringspunktene som kom fram i kartleggingen i 2023, satte Finansdepartementet i gang et arbeid med endringer av budsjettprosessen. I Gul bok om 2025-budsjettet omtales følgende målsetninger for dette arbeidet:³

• Tilrettelegge for forutsigbar styring og budsjettkontroll gjennom god forståelse for
  • Strukturelle utfordringer i økonomien
  • Bærekraften i offentlige finanser
  • Langsiktige konsekvenser av enkeltbeslutninger
• Bedre grunnlag for å vurdere samlet ressursbruk og virkemidler som går på tvers av budsjettområder
• Grunnlag for politikkutvikling over flere år
• Bedre informasjon om resultater

For å bidra til disse målene, fikk DFØ i januar 2025 i oppdrag å gjennomføre en kartlegging av hvordan utvalgte land og kommuner har innrettet sine budsjettprosesser for å understøtte strategiske beslutninger, samt bidra til at resultatinformasjon på viktige områder brukes i budsjettprosessen over tid. I den spissede kartleggingen var hensikten å framheve praksis fra andre land som kan være av interesse i forbedringen av regjeringens budsjettprosess og presentasjonen av budsjettet utad i Norge.⁴

Landene som ble framhevet å være av interesse for kartleggingen var New Zealand, Storbritannia, Finland, Sverige, Danmark, Island, Canada, og i tillegg Oslo kommune og Århus kommune i Danmark. Vi har også sett på anbefalinger og føringer fra OECD og EU.

Kartleggingen ble avsluttet i mars 2025.  Formålet med dette notatet er å dokumentere funnene fra kartleggingen, slik at flere med interesse for statsbudsjettprosesser kan få tilgang på denne kunnskapen og at den eventuelt kan tas i bruk i andre prosjekter.

1.2 Funn fra kartleggingen i 2023

Selv om kartleggingen fra 2023 viste at budsjettprosessen i hovedsak funger godt, kom det fram at mange informanter ser et behov for forbedringer av den norske budsjettprosessen. Det ble trukket fram at det er ønskelig med større oppmerksomhet om helheten, ikke bare endringene. Det brukes mye tid på relativt sett små endringer og lite tid på store, eksisterende utgiftsposter. Flere av informantene fra kartleggingen etterlyser arenaer som legger til rette for å drøfte saker som angår flere og/eller en mer helhetlig tilnærming til sentrale utfordringer. Dagens system er innrettet mot å tenke sektorvis og både politikere og embetsverk er opptatt av å få mest mulig til sin sektor. Det ble foreslått at man i starten av en regjeringsperiode kunne hatt en større runde der regjeringsplattformen blir brukt som et grunnlag for en slik diskusjon, eller at perspektivmeldingen kunne blitt utviklet til å spille en større rolle. 

Toppledere i fagdepartementene ønsker å trekkes tidligere inn i prosessen og vil være med i de strategiske diskusjonene. De trekker også fram at de mener at Finansdepartementet kunne «latt flere få være med å tenke på budsjett». På den måten kan det oppnås økt forståelse for hverandres ståsted for Finansdepartementet og fagdepartementene. Videre var det flere som trakk fram at rollen til Statsministerens kontor i budsjettprosessen framstår noe uklar.

En rapport fra DFØ om departmentsrollen, utgitt i 2025, bekrefter langt på vei funnene i kartleggingsrapporten fra 2023.⁵ I rapporten vises det til at flere informanter mener at statsbudsjettprosessen ikke gir et godt nok grunnlag for samordning på tvers av departementsområder, fordi systemet er laget slik at hver statsråd kun har ansvar for sitt ansvarsområde. Videre er det ingen mekanismer i systemet som gir insentiver til samarbeid mellom statsråder når det gjelder budsjettsaker og satsinger. Tvert imot pekes det i rapporten på at en statsråd bare belønnes for å få penger til satsinger innenfor egen sektor.

Hva gjør andre land?

I forbindelse med kartleggingen av den norske budsjettprosessen, gjennomførte DFØ også en overordnet utenlandskartlegging. Da hadde vi samtaler med OECD og gjennomgang av dokumenter om andre lands budsjettprosesser m.m. Slik fikk vi belyst noen trender og trekk ved OECD-lands budsjettprosesser. 

OECD gjør bl.a. undersøkelser av medlemslands prosesser knyttet til deres utarbeidelse av statsbudsjetter. I samtaler med OECD framgår det at statsbudsjettets rolle i det politiske landskapet er i ferd med å endres. Flere OECD-land bruker i økende grad budsjettene som et politisk endringsverktøy utover den primære politiske prioriteringsfunksjonen et statsbudsjett har. Eksempler på dette er grønn budsjettering og likestillingsbudsjettering (se kapittel 2.2.3).

I følge OECD er det  en økende avstand i virkelighetsforståelse mellom de som jobber med budsjett, særlig i finansdepartementene i medlemsland, og de som forholder seg til budsjettene, som politikere og offentligheten.⁶ OECD-landene vil, i likhet med Norge, oppleve at den økonomiske situasjonen endrer seg det neste tiåret .⁷ OECD mener derfor det er viktig å gjøre budsjettarbeidet mer åpnet og transparent for å bidra til økt forståelse og legitimitet for endringene i offentlige finanser som vil komme. Demografiske endringer, klimaendringer og økte helseutgifter vil medføre store endringer i det offentlige tjenestetilbudet. Ifølge OECD er det viktig å skape forståelse for hvorfor disse endringene er nødvendige, for å ivareta tilliten og legitimiteten til både budsjettprosessen og politikerne som skal gjøre prioriteringene.

Statsbudsjettprosessen framstår som kompleks og fremmed for mange. Ifølge OECD er det derfor et poeng å popularisere, forklare og skape engasjement rundt budsjettet. Dette gjelder ut mot media og innbyggere, men også politikere som kan ha utfordringer med å forstå både prosessen og implikasjonene av de varslede endringene i statsfinansene. Mange OECD-land har tatt grep for å åpne opp og forklare arbeidet, både rettet mot skoler og utdanningsinstitusjoner og mot offentligheten. I Irland har man blant annet institusjonalisert en borgerdialog, der innbyggere kan komme med forslag til neste års budsjett.⁷ Dette er tenkt å bidra til både økt forståelse og eierskap hos befolkningen. Transparens trekkes fram som helt sentralt i denne sammenheng. Transparens trekkes fram som helt sentralt i denne sammenheng. Det er viktig for at allmennheten skal kunne forstå, og ha tillit til, de beslutningene som fattes gjennom statsbudsjettarbeidet.⁸ Dette er tenkt å bidra til både økt forståelse og eierskap hos befolkningen. Transparens trekkes fram som helt sentralt i denne sammenheng. Det er viktig for at allmennheten skal kunne forstå, og ha tillit til, de beslutningene som fattes gjennom statsbudsjettarbeidet.⁹

1.3 Oppdragsløsning, avgrensinger og metode 

Norge trekkes fram som et land med god budsjettprosess. Likevel er det rom for forbedringer og at prosessen kan bli mer strategisk. Med strategiske prosesser, mener vi både hvor strategisk ulike arbeidsprosesser, prosedyrer, systemer eller møtearenaer i eller omkring budsjettprosessen er innrettet, og hvordan strategiske dokumenter brukes inn i budsjettarbeidet.

Siden dette notatet bygger på et tidligere oppdrag for finansdepartementet, har vi også her fokusert mest på Danmark, Sverige og Finland. I tillegg har vi trukket fram noen eksempler fra andre land og kommuner, samt Best Practice fra OECD og EU. Ikke alle temaer er beskrevet for alle land eller kommuner, og vi har heller ikke vurdert om andre lands praksis er egnet for Norge. Hensikten har først og fremst vært å finne fram til eksempler i andre land. Innenfor dette prosjektets rammer, har vi ikke hatt mulighet til å gå i dybden på hvert av eksemplene eller gjøre grundige vurderinger av konteksten rundt eksemplene.

Ingen land eller kommuner har et ideelt budsjettsystem, og det er styrker og svakheter med ulike modeller. Likevel kan det være noe å lære, og inspirasjon å hente av hverandre.

Metode

I dette arbeidet har vi i hovedsak benyttet dokumentgjennomgang av åpen informasjon som ligger på ulike lands nettsider (primært regjeringenes nettsider i de ulike landene). I tillegg har vi brukt OECD-rapporter, samt noen rapporter fra Verdensbanken og EU (se litteraturliste bakerst i notatet). Børmer-utvalgets rapport har også vært en viktig kilde, da denne har utfyllende beskrivelser av den norske og andre lands budsjettprosesser, samt andre tema om statlig budsjettarbeid.¹⁰

I tillegg til å gå gjennom informasjon fra nettsider og rapporter har vi gjennomført samtaler med ansatte i finansdepartementene i Danmark, Sverige og Finland. Dette for å få noe mer forståelse for budsjettprosessene i de ulike landene, uten å gå dypt ned i detaljene. Det har vært nyttig å høre hva de selv trekker fram av prosesser og mekanismer som gir deres budsjettprosesser en strategisk innretning. I tillegg har vi gjennomført en samtale med representanter fra OECD, for å få informasjon om hvilke strategiske mekanismer og prosesser andre land har gode erfaringer med.

Det kan være nyanser vi kan ha feiltolket, og vi har heller ikke gått grundig inn i hvordan prinsipper og mekanismer faktisk fungerer i praksis. Fokus har vært på å hente fram gode eksempler og inspirasjon, og ikke å gjennomføre en fullstendig kartlegging av andre lands budsjettprosesser. I tillegg samler notatet et stort antall kildehenvisninger for de som ønsker å fordype seg videre innenfor et tema eller et land.

1.4 Oppbygging av notatet

Strukturen i dette notatet er i hovedsak bygget opp etter spørsmålene i oppdragsbrevet.¹¹ Vi trekker fram eksempler fra ulike land, der de har mekanismer og prosesser som skiller seg fra det vi gjør i Norge. Kapitlene er følgelig ikke en utfyllende beskrivelse av et tema, men er ment å være til inspirasjon og å vise til kilder til videre fordypning. Kapitlene er også ment å kunne leses noe uavhengig av hverandre.

I kapittel 2 beskriver vi hva en budsjettprosess er, og gir en kort beskrivelse av den norske budsjettprosessen. Vi sier også kort noe om hva en budsjettprosess er ment å bidra til – utover å fordele penger til ulike formål. I tillegg trekker vi fram anbefalt beste praksis fra OECD og Verdensbanken, som for eksempel flerårige budsjettrammeverk, programbudsjettering og strategiske budsjettinitiativer. I tillegg beskriver vi noen føringer som gjelder for statsbudsjettprosessen i EU-land (EUs finanspolitiske rammeverk).

I kapittel 3 ser vi på hvordan arbeidet med statsbudsjettet er organisert i ulike land, det vil si hvilke sentrale aktører som er involvert og hvordan arbeidsfordelingen mellom de ulike aktørene er. Selv om det i de fleste land er de samme aktørene som har en rolle i arbeidet med statsbudsjettet, varierer det noe mellom landene hvilke oppgaver og myndighet ulike aktører har.

I kapittel 4 trekker vi fram prosesser og mekanismer i andre lands arbeid med statsbudsjettet som kan bidra til at regjeringen har en strategisk tilnærming til budsjettet. I noen land framstår deler av den ordinære budsjettprosessen som strategisk innrettet, fordi det er innført mekanismer som flerårige utgiftstak, mellomlangsiktige budsjetter, programbudsjettering og områdegjennomganger koblet direkte til budsjettprosessen.

Det foregår mye strategisk arbeid også utenom den ordinære budsjettprosessen. I flere av landene vi har sett på er det en tydelig og eksplisitt kobling mellom regjeringens målsetninger og langtidsplaner, og det som prioriteres i statsbudsjettet. I kapittel 5 trekker vi fram eksempler på noen strategier i andre land og hvordan de ser ut til å være koblet til budsjettdokumentene og setter retning for regjeringens prioriteringer i budsjettet.

I kapittel 6 beskriver vi hvem som utformer sentrale mål i de ulike landene, og hvordan mål påvirker budsjettene og prioriteringene. Vi har også sett på i hvilken grad og eventuelt hvordan resultatinformasjon brukes for å informere budsjettprosessen i ulike land.

Land har ulik tilnærming til hvordan de presenterer budsjettforslaget og hvilke resultater som er oppnådd med tidligere bevilgninger, samt hvor kortfattet og forståelig informasjonen er. I kapittel 7 presenterer vi et utvalg av eksempler på hvordan ulike land presenterer budsjett- og resultatinformasjon på åpne nettsider.

Kapittel 8 gir noen oppsummerende betraktninger og framhever inspirasjon fra andre land som kan være aktuell å vurdere i en norsk kontekst. I dette arbeidet har vi ikke vurdert om andre lands praksis er egnet for Norge. Vi tenker imidlertid at flere av mekanismene og prosessene er egnet for videre utforsking, for å se om en tilpasset variant er relevant å vurdere også i den norske budsjettprosessen.

Fotnoter

²Evaluering av statsbudsjettprosessen | DFØ

³Prop. 1 S (2024–2025) For budsjettåret 2025 – Statsbudsjettet (Gul bok). Prop. 1 S (2024–2025) - regjeringen.no

⁴Oppdragsbrevet for kartlegging av tilrettelegging for strategisk arbeid i budsjettarbeid.

⁵DFØ (2025). Departementene i en brytningstid. En analyse av utviklingen av departementsrollen. dfo-rapport-2025-2-departementene-i-en-brytningstid.pdf

⁶DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen | DFØ s. 31

⁷Perspektivmeldingen 2024:  Meld. St. 31 (2023–2024) - regjeringen.no

⁸Se OECD (2024). Empowering Public Understanding: Citizen Dialogue in Budgeting. https://one.oecd.org/document/GOV/SBO(2024)17/en/pdf s. 7, og OECD (2016) OECD Journal on Budgeting. Volume 2016 Issue 1. https://doi.org/10.1787/budget-v16-1-en.

⁹DFØ-rapport 2024:5 Evaluering av statsbudsjettprosessen | DFØ s. 31

¹⁰NOU 2015: 14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. NOU 2015: 14

¹¹Finansdepartementet (2025). Oppdragsbrevet for kartlegging av tilrettelegging for strategisk arbeid i budsjettarbeid.