Dette notatet oppsummerer i grove trekk veien fram mot etableringen av kjernegrupper i departementsfellesskapet. Det finnes mye annen relevant og viktig kunnskap om tilnærmingsmåter og arbeidsformer som skal fremme samordning i departementene og forvaltningen både nasjonalt og internasjonalt, herunder forskning, rapporter fra Riksrevisjonen og andre offentlige rapporter. Hver enkelt kjernegruppe har også betydelig dokumentasjon på sine områder. Det er ikke gjort noe forsøk på å oppsummere dette her.

Notatet omhandler dermed kun den direkte bakgrunnen for arbeidet, herunder utrednings- og utviklingsarbeid i regi av tidligere Difi og DFØ og i departementsfellesskapet, som foranlediget kjernegruppeforsøket.

1. Innledning

Betegnelsen «kjernegruppe» stammer fra en arbeidsgruppe som ble satt ned i 2020 for å komme opp med et forslag til ny strategi for departementsfellesskapet (KMD 2020). ¹⁸ Forslaget dannet grunnlaget for strategien for departementsfellesskapet 2021-2025 «Gode hver for oss. Best sammen» (KMD 2021). Arbeidsgruppen foreslo blant annet kjernegrupper som en ny arbeidsform for bedre håndtering av gjenstridige problemer på tvers av departementene. Begrepet «gjenstridig problem» er en variant over begrepet «wicked problems» (Rittel og Webber 1973) som Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) valgte å bruke i en rapport om samordning i forvaltningen (Difi 2014). Se også kommentar til slutt i notatet.

2. Bakgrunn

Bevisstheten om og bekymringen for komplekse samfunnsutfordringer og hvordan disse kan møtes av forvaltningen, har økt de siste tiårene. Klimaendringer, men også generell demografiutvikling, konsekvenser av globalisering, teknologiutvikling og erfaringer med pandemi har vært blant drivkreftene. I rapporten «Hva skjer i departementene?», fant Difi at norske departementer fungerer godt (Difi 2011:11), men påpekte også at de må endre og utvikle seg, blant annet slik at saker som berører flere departementers ansvarsområder får en mer samlet saksbehandling.

Oppmerksomheten om behov for samfunnssikkerhet generelt og departementenes ansvar spesielt, økte markant etter terrorangrepet 22. juli 2011, et angrep som fikk dødelig utfall både på Utøya og i Regjeringskvartalet. I forlengelsen av rapporten fra 22. juli-kommisjonen (NOU 2012:14), ble det satt i gang forskjellige tiltak og innsatser for å gjenskape en balanse og rette opp mangler som kom til syne etter terrorangrepet, utover arbeidet med å gjenreise

regjeringskvartalet. Blant disse var et program for bedre styring og ledelse i staten i regi av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD 2018).¹⁹ Difi bidro inn mot programmet med kunnskapsgrunnlag og som utviklingsstøtte, og påpekte at sektororienterte strukturer kombinert med sterke sektorkulturer ikke bare gjorde det vanskelig å jobbe godt med de mest gjenstridige problemene i departementsfellesskapet, men også fikk ringvirkninger i direktoratene og for samhandling mellom forvaltningen og andre aktører (Difi 2014:7). Difi fulgte spesielt tett et program for oppfølging av utsatte barn og unge (0-24-samarbeidet), og foreslo blant annet tyngre forankring og fastere departementslederfora for å sikre en mer samordnet styring og ledelse fra toppen (Difi 2016).²⁰

I 2019 ble Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) involvert i et arbeid om hvordan 0-24-samarbeidet skulle føres videre etter at programperioden utløp.²¹ DFØs råd omfattet å legge opp til en mer definert departemental samarbeidsstruktur. Argumentet var at dette ville bidra til å matche direktoratenes organisering, og samtidig også gjøre departementene bedre i stand til å motta politiske signaler på en mer samlet måte (DFØ 2020). Se også direktoratenes egen felles rapport om anbefalinger til hvordan samarbeidet kunne sikres videre (0-24-samarbeidet 2020).

3. Forslag om ny strategi for departementsfellesskapet

Høsten 2019 startet arbeidet med utvikling av ny strategi for departementsfellesskapet. Av mandatet går det fram at den nye strategien skulle bidra til å fjerne hindringer for effektivt tverrgående samarbeid, i tillegg til å videreføre samarbeidet om administrative fellestjenester (KMD 2016).Arbeidsgruppen leverte sin rapport i mars 2020. I en artikkel i Stat og Styring presenteres kunnskapsgrunnlaget den baserte seg på (Hildrum 2020). Det ble lagt til grunn at departementene står i krysspress. De må i stadig større bidra til å støtte politisk ledelse i å være dagsaktuelle og relevante, samtidig som behovet for å også prioritere langsiktig og tverrgående arbeid øker. Derfor foreslo arbeidsgruppen mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk som et nytt, samlende mål for departementene som fellesskap. Artikkelen gjør også rede for de tiltakene gruppen mente kunne understøtte en slik utvikling. Kjernegrupper var et av disse forslagene. Utsatte barn og unge omtales som område der det kan være aktuelt å forsøke en slik arbeidsform.

Arbeidet med å utvikle forslaget til ny strategi, falt i tid sammen med at DFØ var involvert i å se på muligheter for videreføring av 0-24-samarbeidet. Forbindelsen til denne prosessen bidro til konkretisering av kjernegruppekonseptet. Kjernegruppa for utsatte barn og unge (KUBU) ble opprettet i februar 2021, det vil si etter at strategiforslaget forelå, men før den var endelig vedtatt. KUBU er innrettet på en måte som likner beskrivelsen i strategiforslaget. De øvrige kjernegruppene som er i gang, har i mer varierende grad likhetstrekk med eksempelet. Alle er forankret på departementsrådsnivet. Ellers varierer oppsett, organisering og nedslagsfelt ganske mye, og danner med det et grunnlag for å samle erfaringer om når departementene trenger å samordne seg for å løse felles utfordringer.

4. Strategien for departementsfellesskapet kommer på plass

Strategien for departementsfellesskapet ble fastsatt av Kommunal- og distriktsdepartementet (KMD) i mai 2021, noe forsinket som følge av pandemien. Alle departementene eier strategien sammen, mens KMD fikk ansvaret for å lede oppfølgingsarbeidet. Strategien følges opp gjennom et sett tiltak som også i stor grad har sitt utspring i strategiforslaget, herunder kjernegruppeforsøket. Strategien ligger tett inn mot forslaget, men inneholder en del endringer og justeringer i beskrivelser av utfordringsbildet, i målformuleringer og i tilnærmingen til tiltak. Overordnet mål er: «Vi legger til rette for at prioriterte samfunnsutfordringer kan løses.» Strategien definerer disse tre målområdene:

• Mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk
• Et sterkere departementsfellesskap
• Styrket faglighet og en mer attraktiv arbeidsplass med mange muligheter

Målområdet om mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk representerer som omtalt noe nytt, og kjernegrupper er så langt det mest sentrale nye tiltaket som følger opp dette målet.

5. Kjernegruppeforsøket

De første kjernegruppene (Kompetanse i staten og Utsatte barn og unge) kom i gang vinteren 2021, før endelig strategi ble ferdigstilt. Det var de samarbeidende departementsrådene selv som tok initiativet til dem, med strategiforslaget som utgangspunkt. Følgende seks kjernegrupper er i gang:

• Kjernegruppe for utsatte barn og unge (oppstart februar 2021)
• Kjernegruppe for kompetanse i staten og departementene (oppstart februar 2021)
• Kjernegruppe for kunnskap i kriser (oppstart august 2021)
• Kjernegruppe for klima og omstilling (oppstart oktober 2021)
• Kjernegruppe for vann og avløp (oppstart september 2022)
• Kjernegruppe for sikker IKT (oppstart april 2024)

En ny kjernegruppe om stramt arbeidsmarked er i ferd med å starte opp.

KMD utarbeidet våren 2021 en systematikk i å følge opp kjernegruppene i form av veiledende retningslinjer. Disse har siden blitt noe justert etter hvert basert på erfaringer og har nå følgende ordlyd:

1. Kjernegrupper opprettes der de kan gi merverdi på sammensatte og komplekse områder med behov for vedvarende og bred samordning
2. Kjernegrupper utvikler og vedlikeholder en felles kunnskapsbase som grunnlag for integrert og sammenhengende utforming og gjennomføring av politikk
3. Kjernegrupper ledes på departementsrådsnivået og forankres hos berørte departementsråder i de samarbeidende departementene
4. Kjernegruppenes virksomhet tilpasses de områdene det skal jobbes med på en fleksibel måte, innenfor gjeldende regelverk og strukturer
5. Kjernegrupper skal ikke dublere andre strukturer og ordninger
6. Kun få kjernegrupper skal være virksomme samtidig
7. DFD konsulteres ved vurdering av om kjernegrupper skal startes eller legges ned.

Kjernegruppeforsøket ble fra sommeren 2021 ble forankret gjennom KMDs styrings- og beslutningsmodell for fellestjenester og tiltaksporteføljen som følger opp strategien. Departementet deltok fra start som observatør i kjernegruppeledernes (departementsrådenes) møter. Før følgeevalueringen kom på plass, sammenstilte departementet med bistand fra DFØ, erfaringer fra tidlig fase (KDD 2022). Fra 2022 fikk DFØ i oppdrag av departementet evaluere forsøket. Følgeevalueringen, erfaringsmøter for ledere og sekretariatsledere og retningslinjene er foruten kjernegruppene selv de sentrale elementene i forsøket. Oppsettet henter inspirasjon fra Difis prosjekt for oppfølging av 0-24-samarbeidet som også besto av støttende aktiviteter i form av dokumentasjon, observasjon og erfaringsmøter.

På oppdrag av departementet, utarbeidet DFØ i 2022 en midtveisevaluering som skulle fange opp hvor godt strategien var kjent, oppslutning om den og hvordan arbeidet med tiltakene forløp. Rapporten ble publisert i november 2023 og kjernegruppeforsøket omtales som godt i rute (DFØ 2023). DFØ har også blitt bedt om å foreslå hvordan en sluttevaluering av departementsstrategien kan gjennomføres, herunder vurdering av kjernegruppeforsøket. Kjernegruppeforsøket løper som strategien generelt, i utgangspunktet ut 2025. I den forbindelse vil det gjøres opp status for om og hvordan kjernegrupper skal tas videre i departementsfellesskapet.

6. En kommentar til begrepet gjenstridig problemer

Rittel og Webber introduserte begrepet Wicked problems i 1973. Direkte oversatt betyr «wicked» «farlig» eller «ond». Rittel og Webber setter begrepet opp som motsetning til «tame problems». På de tamme problemene kan man finne logiske og klare løsninger, mens de farlige problemene i sin natur er mer uavklarte, og kan som hovedregel ikke løses, bare møtes mer eller mindre godt. Begrepet er mye brukt i norsk og internasjonal forskning.

Difi valgte å bruke merkelappen «gjenstridig problem» (2014:7), et begrep som også har bredt noe om seg. Den direkte oversettelsen er imidlertid ikke «wicked», men «stubborn», det vil si «sta», «forstokket» eller «ubøyelig». Difi forsøkte å si noe om hva som fremmet og hemmet departementenes samordning med utgangspunkt i at spesielt farlige problemer (klassiske wicked problems) i hvert fall må håndteres godt. Difis begrepsvalg peker samtidig i retning av at andre forhold enn problemets karakter får betydning for hvor godt det tverrdepartementale samarbeidet fungerer, det handler også om at enkelte typer saker og problemer tilsynelatende «preller av» på sektoriserte forvaltningsstrukturer og kulturer. Gjenstridigheten blir dermed et til dels innebygget trekk ved forvaltningens kulturer og strukturer som kan evanskeliggjøre god håndtering av problemstillinger med visse kjennetegn.

Betyr nyanseforskjellen mellom «wicked» og «gjenstridig» noe for departementenes tilnærming til og håndtering av ulike saker og problemstillinger? En mulighet er at alle «wicked problems» er gjenstridige, mens ikke alle gjenstridige problemer er «wicked». Dette kan i så fall bidra til å begrunne at høyt forankret tverrdepartementalt samarbeid i enkelte tilfeller prioriteres på områder som kanskje er mer gjenstridige i ordets egentlige forstand enn «wicked». Forutsetningen må være at problemene er viktige nok og konsekvensene av å ikke lykkes, er alvorlige på mellomlang og lengre sikt.

Litteraturoversikt til vedlegg 4

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (2024). Veiledende retningslinjer for kjernegruppeforsøket

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) (2011). Hva skjer i departementene? Difi-rapport 2011:11

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) (2014). Mot alle odds? Om samordning i norsk forvaltning. Difi-rapport 2014:7

Direktoratet for forvaltning og økonomi (DFØ) (2020). Fra program til varig struktur. DFØ-notat 2020:3

Finansdepartementet (2021). Statsbudsjettet 2022 - Direktoratet for forvaltning og økonomistyring - tildelingsbrev

Finansdepartementet (2022). Statsbudsjettet 2023 - Direktoratet for forvaltning og økonomistyring - tildelingsbrev

Finansdepartementet (2023). Statsbudsjettet 2024 - Direktoratet for forvaltning og økonomistyring – tildelingsbrev

Hildrum, Astri (2020). Gode hver for oss, men best sammen. Stat og Styring Vol. 30. Utg 2. 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016). Helhet, kvalitet og effektivitet. Strategi for bedre og mer effektive administrative tjenester i departementsfellesskapet (2016–2020)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2018). Program for bedre styring og ledelse 2014-2017. Erfaringsrapport

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020). Gode hver for oss. Best sammen. Strategi for utvikling av departementsfellesskapet 2021−2025. Arbeidsgruppens forslag 13.3.2020 med underlagsnotater

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2021). Gode hver for oss. Best sammen. Overordnet strategi for departementsfellesskapet 2021–2025

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Erfaringsoppsummering– opprettelse av kjernegrupper i departementsfellesskapet. Notat

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Styrings- og beslutningsmodell for departementene fastsatt 280322

NOU 2012:14. Rapport fra 22. juli-kommisjonen (2012)

0–24-samarbeidet. (2020). Varige strukturer: Tverrsektoriell samordning på statlig nivå. Et forslag til hvordan et mer varig samordningsarbeid om utsatte barn og unge og deres familier kan innrettes, etter 0-24-programmet avslutning. Anbefalinger fra 0-24- programmet den 15. desember 2020.

Rittel, H. W. J and M. M. Webber (1973): Dilemmas in a General Theory of Planning, Policy Sciences, Vol. 4, No. 2, June 1973, pp. 155–69

Fotnoter

¹⁸Arbeidsgruppen besto av seks ekspedisjonssjefer fra ulike departementer og ble ledet av ekspedisjonssjef Torgeir Strøm fra Klima- og miljødepartementet («Strømgruppen»)

¹⁹Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) endret fra januar 2022 navn til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Fra januar 2024 ble departementet delt. Strategien for departementsfellesskapet og kjernegruppeforsøket følges nå opp av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD). Disse forkortelsene (KMD, KDD og DFD) er benyttet i resten av notatet.

²⁰0-24 samarbeidet var organisert i form av et femårig program der fem direktorater deltok under Utdanningsdirektoratets ledelse. Formålet var å bidra til at alle barn og unge får den støtten og hjelpen de behøver for å mestre eget liv.

²¹Difis forvaltningsanalysemiljø ble fra 2020 lagt inn i DFØ