Beskrivelsen av kjernegruppene er basert på den overordnete forklaringsmodellen i figur 3, samordningstrappen (figur 1) og i lys av retningslinjene for kjernegruppene (vedlegg 3). Analysene gjøres med utgangspunkt i dette og modellen om gjenstridige problemer (figur 2). Omtalene av kjernegruppene og bruk analysemodellene varierer noe fra gruppe til gruppe. Kjernegruppe for utsatte barn og unge har for eksempel fått noe mer plass enn de øvrige gruppene fordi de har etablert et samarbeid på direktoratsnivå som er inkludert i vår datainnsamling. Vi har ikke omtalt alle resultater, tiltak og aktiviteter fra kjernegruppene, men beskrevet noen eksempler.

3.1 Utsatte barn og unge

Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU) startet opp i februar 2021 og ledes av departementsråden i Barne- og familiedepartementet. De andre departementene som deltar er Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kulturdepartementet og Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Gruppen er forankret i regjeringen og er godt etablert, arbeider effektivt og kan vise til resultater på alle nivåer i samordningstrappen. Kjernegruppen har også gått sammen om å etablere et samarbeid med 13 underliggende etater.

3.1.1 Hva kjennetegner problemet

Hvor gjenstridig er dette problemet?

Utsatte barn og unge representerer et svært sammensatt problem hvor løsninger og problemforståelse kan være til dels svært uklare og hvor en rekke interessenter er berørt både i og utenfor forvaltningen. De som arbeider med utsatte barn og unge har gjerne sammenfallende interesser om hvilke problemer som bør løses. Løsningene kan imidlertid være kompliserte å komme fram til fordi det er mange interessenter med ulike faglige tilnærminger og forståelse. Oppgaver og tjenester som kreves for å løse utfordringene, vil også ofte være både sektorovergripende og på flere forvaltningsnivåer.

Det vil typisk være til dels stor spredning i kunnskap på området i og med at det berører så mange ulike faggrupper og sektorer. Forståelse av problemet og hvilke type løsninger som fremstår som viktigst å få fram, vil variere mellom ulike sektorer og ulike faggrupper. Samtidig oppfatter vi ikke dette som spesielt politisert utover at den enkelte statsråd kan ha behov for å framheve sin sektors løsninger framfor andre.

Vi har derfor plassert dette samfunnsproblemet nok så midt i figur 4. Problemet er kjent, men hvordan det best kan løses er mindre klart definert. Dagens oppsett med 13 involverte etater, involverte på tvers av styringsnivåer og mellom stat og samfunn (familie) er et uttrykk for en styrings- og organisasjonsmessig kompleksitet. Kunnskap på feltet er spredt mellom mange interessenter, men interessekonfliktene er ikke nødvendigvis overhengende. I tillegg vil flere av interessentene ha eierskap til problemet og være gjensidig avhengige av hverandre for å finne gode løsninger også på egne sektordefinerte problemer.

Kjennetegn ved de berørte departementene

De viktigste offentlige tjenestene rettet mot utsatte barn og unge er knyttet til utdanningssektoren, helse- og omsorgssektoren og barnevernssektoren som er fordelt på henholdsvis Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet. I tillegg er Justis- og beredskapsdepartementet involvert når det gjelder kriminalomsorg og kriminalitetsforebygging, Arbeids- og inkluderingsdepartementet når det gjelder sosiale tjenester og ytelser og Kulturdepartementet når det gjelder kultur- og fritidstilbud rettet mot barn og unge.

Det vil si at det er tre departementer hvor problemfeltet griper rett inn i kjerneoppgavene, mens det er tre departementer som er mindre, men likevel betydelig berørt.

Det betyr at vi kan se for oss tre departementer med stor grad av gjensidig avhengighet for egen måloppnåelse og som lett vil kunne utvikle felles eierskap til problemet.

Funn fra våre intervjuer viser at departementer som ikke har kjerneoppgaver knyttet til utsatte barn og unge, erkjenner at for å lykkes med sine egne kjerneoppgaver for eksempel bekjempelse av kriminalitet, langt på vei er avhengige av godt samarbeid med de andre departementene. Det kan for eksempel handle om forebyggende arbeid i barnehage, skole, fritidsaktiviteter, helsetilbud mv. Informantene gir også uttrykk for at kjernegruppene bidrar til det.

Tradisjon og historie for samordning og samarbeid

Ambisjonen om å få til mer helhetlige og tverrsektorielle løsninger for utsatte barn og unge er ikke ny. 0-24 samarbeidet ble avsluttet i 2021 etter å ha vart i fem år. Formålet var å legge til rette for at barn og unge får den støtten og hjelpen de trenger for å mestre eget liv. Arbeidet resulterte i en rekke prosjekter for å få mer samarbeid og bedre løsninger for å hindre at barn og unge faller utenfor. Dette samarbeidet pågikk i stor grad på virksomhetsnivå. Erfaringer fra arbeidet var at det var behov for å forankre samarbeidet i større grad på departementsnivå og sikre at det ble etablert varige strukturer for samarbeidet (DFØ-notat 2020:3).

Kjernegruppen for utsatte barn og unge bygger på erfaringer og kunnskap fra 0-24 arbeidet, og drar god nytte av etablerte strukturer for samarbeid og opparbeidet kunnskap og kompetanse. Kjernegruppen ses langt på vei som en forlengelse av 0-24-arbeidet, og der forankringen hos departementenes toppledere også bidrar til mer kraft og driv til prosesser og tiltak som iverksettes av kjernegruppen.

I Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023-2032 (LTP), ble det lansert en ny satsning om ungt utenforskap kalt målrettet samfunnsoppdrag. Satsingen har en del likhetstrekk med 0-24 og kjernegruppen for utsatte barn og unge både i innhold og deltakelse⁶. Arbeidet er imidlertid helt i startgropen. Intervjuene våre viser at flere er oppmerksomme på at det kan oppstå duplisering mellom det målrettete samfunnsoppdraget og kjernegruppen, men også på hvordan de kan unngå nettopp det og heller utfylle hverandre.

7. mars 2024 mottok regjeringen et forslag til mål og arbeidsform for samfunnsoppdraget.  DFØ har vært sparringspartner i arbeidet. Sammenhengen mellom de ulike pågående aktivitetene knyttet til barn og unge har også vært tema i noen av intervjuene med deltakere i KUBU-samarbeidet.

3.1.2 Organisering

Oppsett

Siden 2021 har det ikke skjedd vesentlige organisatoriske endringer i selve kjernegruppen bortsett fra at enkelte departementsråder har byttet departement. Det har resultert i at det er kommet en ny leder for denne kjernegruppen. Kjernegruppen er regjeringsforankret. Kjernegruppe for utsatte barn og unge består av departementsråder og ekspedisjonssjefer fra Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og ekspedisjonssjefer fra Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet. I tillegg stiller Kommunal- og distriktsdepartementet og Kulturdepartementet. Fra juni 2024 deltar også departementsråden fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. De møtes hver sjette uke.

Kjernegruppearbeidet har ekspandert siden 2021. Direktoratsnivået er koblet på gjennom Etatssamarbeidet som ble etablert i 2022, og kan sies å være en revitalisering av
0-24-arbeidet. Se nærmere beskrivelse nedenfor.

Sekretariatet

Kjernegruppens sekretariat har siden oppstart bestått av en representant fra hvert deltakende departement under ledelse av Barne- og familiedepartementet. De har faste ukentlige møter og forbereder og følger opp møter i kjernegruppen. De jobber f.eks. med informasjonsutveksling, samordning, koordinering og prioritering av aktuelle saker til kjernegruppen. Sekretariatet bidrar også til å fordele saker som kan tas i linjene i departementene og saker som bør tas videre i kjernegruppen. Kjennetegn ved deltakerne i sekretariatet, er at de gjerne har lang erfaring med tverrgående samordning og/eller har deltatt i 0-24-arbeidet. Lederen av sekretariatet har dessuten erfaring fra politisk nivå i et departement i tillegg til erfaring fra embetsnivå.

Det er et prinsipp at sakene som tas opp i kjernegruppene skal gi en merverdi utover arbeidet i linjene, og det lages matriser over relevante saker. Oppgaver det prioriteres å arbeide med er:

• Årshjulsaker knyttet til samordning av styring i tildelingsbrev, etatsstyring og budsjettsaker.
• Systemutfordringer omtverrgående problemstillinger, som behov for et godt og tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, kompetanse- og praksisutvikling i kommunene, digitale løsninger og tjenester og samordning av lov, regelverk og normerende produkter.  
• Temasaker psykisk helse og barn og ungdomskriminalitet. Dette er saker som dreier seg om pågående prosesser og politiske produkter som krever tverrsektoriell innsats.

Våre observasjoner av kjernegruppemøtene viser at møtene er godt planlagt, strukturert, dokumentert, gjennomført og fulgt opp. Det er også oppfatningen blant deltakerne i kjernegruppen ifølge våre intervjuer.

Etatssamarbeidet

Etatssamarbeidet ble etablert i 2022, og består av alle de deltakende departementenes underliggende etater som har ansvar for eller oppgaver knyttet til utsatte barn og unge. Samarbeidet består per i dag av 13 ulike etater⁷. Bufdir har et overordnet ansvar for å lede og koordinere arbeidet. De tretten etatene har også ulike grader av interesser i samarbeidet ut fra hvor sentral målgruppen er for virksomhetens kjerneoppgaver. De virksomhetene som i størst grad har kjerneoppgaver for denne målgruppen har derfor fått et særskilt ansvar for arbeidet. Det gjelder Bufdir, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet.

Etatssamarbeidet har en del likhetstrekk med 0-24-arbeidet, men har en annen innretning, organisering og overbygning gjennom kjernegruppene.

Etatene har eget mandat og mottar felles oppdrag i tildelingsbrevene som samordnes av KUBU-sekretariatet. De har organisert arbeidet i ulike tre grupper:

• Direktørgruppe (direktørene i alle etatene)
• Tverrgående ledergruppe (divisjons-/avdelingsledere fra alle etatene)
• Sekretariat (saksbehandlere fra alle etatene).

Videre har de etablert et arbeidsutvalg for direktørgruppen som består av noen få direktorater (Bufdir, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet) og ett arbeidsutvalg for sekretariatet med representanter fra de samme direktoratene. I alle foraene har de faste møter.

Etatssamarbeidet har også utarbeidet en strategi (Strategi for etatssamarbeidet for utsatte barn og unge») med følgende overordnete mål:

«Det etablerte etatssamarbeidet skal bidra til at etatene samordner sine innsatser overfor kommuner og statlige tjenester der dette er nødvendig for å få til et mer brukerrettet, fleksibelt og samordnet tjenestetilbud til utsatte barn og unge. Arbeidet kan også omfatte helsefremmende og forebyggende innsatser og prosesser som er rettet mot hele barne- og ungdomsbefolkningen og deres familier.»

Strategien (s. 2) sier også etatssamarbeidet skal være en arena for:

• «informasjonsdeling og utvikling av felles forståelse
• å etablere felles mål, prioriteringer og strategier
• å koordinere, samordne og utvikle felles tiltak og innsatser
• å skape felles struktur for dialog med og involvering av relevante interessenter (barn og unge, KS/kommuner, statsforvaltere, Barneombudet m.fl.)
• å utvikle nye ideer, arbeidsformer, strukturer og løsninger
• å utvikle nødvendig kompetanse, praksis og strukturer for velfungerende samordning og samarbeid»

Mandatet for kjernegruppen

Det er ikke et krav at mandatet skal foreligge før en kjernegruppe starter, men i retningslinjene for kjernegruppene anbefales det at mandat utarbeides i en tidlig fase av arbeidet. Kjernegruppe for utsatte barn og unge fastsatte et mandat for arbeidet ca. et halvt år etter oppstart i 2021. Mandatet har et klart definert formål om at gruppen skal bidra til at sektorpolitiske mål, verdier og aktiviteter, virkemidler og ressurser blir sett i sammenheng og prioritert, avveid og tilpasset hverandre.

Gruppen skal bidra til bedre samhandling og koordinering mellom departementene når det gjelder utvikling av ny politikk og implementering av politikken.

Det går videre fram av mandatet at kjernegruppen skal være en permanent arena for interdepartementalt samarbeid om barn og unge. Det står også i mandatet hvilke departementer som skal delta og på hvilket nivå, og at alle deltakende departementer skal ha et medlem i sekretariatet.

Våre informanter synes alle å være godt innforstått med innholdet i mandatet og slutter seg til det. Det framstår også for oss at mandatet gir en klar retning for hva kjernegruppen skal være, hvordan de skal arbeide og hva som skal være ambisjonsnivået.

Flere av våre informanter har pekt på at det er behov for å oppdatere mandatet noe, og vi er kjent med at det planlegges å gjøre noen oppdateringer.

Prosess og kultur

Denne kjernegruppen har det mest omfattende rigget for sitt sekretariat og jobber kontinuerlig med å opprette nye og pleie eksisterende strukturer for tverrgående samordning. Dette ser vi både gjennom arbeidet som gjøres ukentlig i sekretariatet, men også gjennom etatssamarbeidet som langt på vei erstatter det tidligere
0-24-arbeidet. At både sekretariatet og etatssamarbeidet er så bredt sammensatt, bidrar til at alle involverte må delta aktivt.

Sekretariatet er sammensatt av representanter fra alle de deltakende departementene, mens etatssamarbeidet har aktører fra tre ulike nivåer i 13 underliggende etater. Gjennom intervjuene ser vi at det er høy bevissthet om hvordan arbeidsprosessene fungerer både i kjernegruppen, sekretariatet og i etatssamarbeidet. I intervjuer med ansatte i fagavdelingene, fremheves også verdien av å jobbe på denne måten.

Kjernegruppearbeidet bidrar ifølge våre informanter til felles forståelse for det samlete utfordringsbildet, kultur for samarbeid og eierskap til arbeidet. En av våre informanter fra en fagavdeling i et departement uttrykte det slik: «Det er en erkjennelse at vi ikke lykkes dersom vi ikke samarbeider både internt i departementet og ut mot de andre berørte departementene om dette. Når vi jobber med en problemstilling tar vi i større grad enn tidligere kontakt med andre departementer. Det gjelder både i mindre og større saker. Vi følger opp våre faglige områder gjennom å ivareta helheten. Derfor løftes også andres fagområder oftere inn i vårt arbeid».

En deltaker i kjernegruppen mente at «samarbeidslinjene har blitt kortere som resultat av kjernegruppen». Dette utsagnet oppsummerer et samlet inntrykk vi har fra våre intervjuer i kjernegruppen, sekretariatet og medarbeidere fra fagavdelinger i departementene.

3.1.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Kjernegruppen for barn og unge er den som så langt kan vise til flest konkrete aktiviteter på alle nivåer i samordningstrappen. Det er tydelig at 0-24-arbeidet har gitt avkastning for utviklingen av arbeidet i kjernegruppen. Kjernegruppen har «revitalisert» 0-24-arbeidet gjennom å etablere etatssamarbeidet. Samlet sett er det svært høy oppslutning om at det er behov for en kjernegruppe på dette området, og om at det kan gi en merverdi for arbeidet ut mot utsatte barn og unge. Som eksempel, uttrykte en av våre informanter fra en fagavdeling i et departement at «vi er helt avhengige av det tverrsektorielle for å lykkes», mens en som representerer etatssamarbeidet uttrykte at «vi må alltid ha et kritisk blikk for hvordan vi organiserer opp slike tverrgående prosjekter, og denne måten å jobbe på har kommet for å bli». Under gir vi noen eksempler på aktiviteter fra arbeidet i lys av samordningstrappen og retningslinjene for kjernegruppene.

Trinn 1: Dele informasjon

Ser vi på aktivitetene i lys av samordningstrappen, ser vi at det legges stor vekt på å dele informasjon (trinn 1) mellom departementsområdene om saker som griper inn i hverandres politikkområder, og på betydningen av å dele informasjon for å orientere og betjene politisk ledelse på en mer samordnet og helhetlig måte. Den gjensidige orienteringen som skjer i kjernegruppemøtene, har også en viktig «early warning»-funksjon og gir tilgang til et tverrfaglig nettverk. Selv om slik informasjonsutveksling er på nederste trinn av samordningstrappen, fremheves dette som vel så viktig som de andre trinnene og som en forutsetning for å komme videre i samordningstrappen. I våre observasjoner av kjernegruppemøtene ser vi også at dialog med og forankring i politisk ledelse både orienteres om og diskuteres jevnlig når det er aktuelt. Når større arbeider igangsettes er saken gjerne er innom kjernegruppen. Dette er også i tråd med retningslinjen om dette (3.6).

At fagansatte i departementene som jobber i linjen med utsatte barn og unge gis anledning til å observere møtene digitalt, har også en stor verdi for forankringen i linjen og ikke minst for den tverrdepartementale faglige utviklingen. Det kan våre intervjuer bekrefte. Opprettelsen av etatssamarbeidet med faste møter mellom sekretariatene og direktørene i de tre mest berørte direktoratene⁸, bidrar også til viktig informasjonsutveksling.

Trinn 2: Utvikle felles problemforståelse

Det andre trinnet i samordningstrappen som er å utvikle felles problemforståelse, ivaretas både gjennom sekretariatets forberedelser, presentasjoner (f.eks. FoU som er bestilt eller som presenteres fordi den er relevant), dokumentasjon i form av referater, oppfølging av saker og diskusjonene i kjernegruppemøtene. I tråd med retningslinje 3.2, utarbeider og vedlikeholder sekretariatet oversikter over relevante og tverrsektorielle områder og pågående prosesser det arbeides med i departementene (størrelsesorden 50 tiltak). Slik vi forstår det, er det ikke utviklet et felles «fagarkiv» eller liknende over kunnskap og forskning som er relevant for kjernegruppearbeidet. Det antydes imidlertid at det arbeides med dette.

Samordningen og arbeidet med konkrete tiltak som skjer gjennom kjernegruppearbeidet, kan i seg selv bidra til å utvikle felles problemforståelse. Problemforståelsen som fagpersoner i departementer får når de deltar som observatører på møtene, kan også bidra til å unngå duplisering i linjene. Dette er også i tråd med retningslinje 3.4 om at kjernegruppen ikke skal duplisere arbeid i linjene. I den grad det er noe duplisering, oppfattes det ikke som et problem. Et interessant resonnement var at kjernegruppen i starten var opptatt av å bruke gruppen til å sanere dublerende strukturer, men at man ikke har klart det helt. «På en annen side ser jeg at vi klarer å komme inn i blindsonene. Jeg tror også at verdien av det er større enn kostnaden».

Et annet eksempel på et svært sentralt tema som har vært oppe i kjernegruppen og som de også har vært pådrivere for, er hensynet til barn og unge i tilknytning til utredningsinstruksen. Som følge av arbeidet Barneombudet har gått i bresjen for, vil en oppdatert veileder til utredningsinstruksen understreke at konsekvenser av ulike tiltak for barn skal hensyntas. DFØ vil utgi den oppdaterte veilederen høsten 2024.

Etableringen av etatssamarbeidet er også et svært godt bidrag for å utvikle felles problemforståelse. Her er det definert en rekke områder som det skal prioriteres å arbeides med, i tillegg til å utvikle arbeidsformer for å løse tverrsektorielle samarbeidsutfordringer.

Trinn 3: Unngå å svekke hverandres måloppnåelse

Vi finner også mange eksempler på hvordan kjernegruppen arbeider med å unngå å svekke hverandres måloppnåelse som er det tredje trinnet i trappen. Det er godt innarbeidet å gi felles oppdrag i tildelingsbrevene til underliggende etater, og vi mener at kriteriet om at kjernegruppene skal bidra til bedre samordning i styringen av underliggende virksomheter samtidig som de ikke endrer de ordinære styringslinjene (5.1) er godt ivaretatt. Sekretariatet er gjerne de som koordinerer slik samordning, og flere peker på at da skjer også samordningen raskere. I enkelte intervjuer fra etatssamarbeidet pekes det imidlertid på at oppdragstekstene ikke alltid er helt likelydende, og at det derfor blir mer krevende å tolke oppdraget og dra i samme retning.

Andre bidrag for å unngå å svekke hverandres måloppnåelse, er at sekretariatet tilrettelegger informasjon til budsjettsaker slik at politikerne får mer helhetlig oversikt. I enkelte tilfeller samarbeider også kjernegruppene med å lage felles r-notat og satsningsforslag. En av retningslinjene for kjernegruppene er bl.a. å sørge for regjeringsforankring som f.eks. r-notat når det er aktuelt (3.2). Sekretariatet koordinerer generelt en rekke saker om utsatte barn og unge, gjør samlete vurderinger om hvilke saker som bør behandles i kjernegruppen og hvilke som kan håndteres på saksbehandlernivå i departementene. En informant forteller også at når statsråden skal sette i gang nye prosesser, er det nå innarbeidet en rutine for å vurdere om dette skal innlemmes i kjernegruppen. Det er i tråd med retningslinje 3.6 som krever at det gjøres nettopp slike vurderinger.

Et resultat av kjernegruppearbeidet som svært mange informanter peker på, er at det bidrar til kulturendring i måten det samarbeides på mellom departementene.

Den politiske dimensjonen kan imidlertid utfordre retningen som stakes ut av kjernegruppen. En av de departementsansatte uttrykte som eksempel at:

«Det koster oss mer å jobbe opp mot andre departementer og tenke bredt, men tror det blir bedre politikkutvikling av det. Det er imidlertid et ledd man ikke har kontroll på og som vil gjøre det vanskelig. Man kommer langt med samarbeid i embetsverket, men politisk nivå kan fort styre ting i andre retninger. Slik vil det alltid være.»

På en annen side kan også kjernegruppearbeidet bidra til å motvirke at det utvikles ensidige eller sektorvise tiltak som handlingsplaner eller strategier kan være eksempler på. Det gir også en helt annen tyngde når et samlet departementsrådskollegium anbefaler andre og mer helhetlige tiltak enn f.eks. en handlingsplan eller strategi.

At tiltak tar en annen retning når de behandles politisk, er imidlertid en del av hverdagen for embetsverket. Men kunnskapsgrunnlag skal uansett være så godt belyst som mulig og i tråd med utredningsinstruksen. Våre informanter er nokså enstemmig overens om at kjernegruppearbeidet i mange tilfeller bidrar til bedre belyste kunnskapsgrunnlag eller har potensiale for det, fordi flere og mer helhetlige perspektiver innarbeides når man samarbeider. En sier at «det er ikke tvil om at vi har fått til flere bedre og bredere belyste kunnskapsgrunnlag». Fra etatssamarbeidet pekes det på at de beste oppdragene om kunnskapsgrunnlag er når man får et vidt handlingsrom og en åpen tilnærming.

Trinn 4: Utvikle felles plan/tiltak

Det øverste trinnet i samordningstrappen (trinn 4) er å utvikle felles plan/tiltak. En kan si at flere av tiltakene som handler om felles styring og samordning av likelydende oppdrag i tildelingsbrevene er eksempel på det. Likeså samordning av arbeid knyttet til budsjettprosesser, felles r-notater og satsningsforslag. Det tiltaket som både er en nyvinning og dessuten historisk, er imidlertid at fem av departementene fra kjernegruppen har gått sammen om å skrive en stortingsmelding om sosial utjevning og mobilitet. Det er også første gang at flere departementer står som felles avsender av en stortingsmelding og som likeverdige parter.

Et annet eksempel som ligger i folden til kjernegruppen, er Programfinansiering. Tiltaket startet som en forsøksordning i 2020 i regi av 0-24-arbeidet, og handler om å samordne statlige tilskudd rettet om utsatte barn og unge mellom 0 og 24 år og deres familier⁹. Piloten ble evaluert av Oxford Research i 2023¹⁰, som konkluderte med at «(…) tilpasningene av piloten som ble gjort underveis, gir for få holdepunkter til å vurdere programfinansiering som finansielt virkemiddel». Evalueringen viser imidlertid at tiltaket stort sett ble godt mottatt blant de tolv kommunene i tre fylker som prøvet det ut. Det er noe uklart hva som er status for videreføringen av dette programmet nå.

Kjernegruppen har også gått sammen om å få gjennomført utredninger, som f.eks. utredningen «Tverrsektorielt samarbeid og deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging» som ble gitt i oppdrag til etatssamarbeidet. Dette er et eksempel på en tverrfaglig utredning som er gjennomført av Konfliktrådet, Bufdir og Helsedirektoratet, og som oppfattes å ha bragt ny og nyttig kunnskap på bordet av kjernegruppen.

Trinn 5: Utvikle varig samordningspraksis

Et interessant grep som har sitt utspring i etatssamarbeidet, er at de har lagt på et ekstra trinn på samordningstrappen som de har kalt utvikle varig samordningspraksis (trinn 5). Etatssamarbeidet er etablert nettopp med hensikt å få til dette i forlengelsen av kjernegruppen. De får felles oppdrag fra sine overordnete departementer, og forventes dessuten å etablere varige strukturer og arbeidsformer for å jobbe mer samordnet på dette feltet.

Det har vært noen oppstartsproblemer i etatssamarbeidet og har tatt tid å komme i gang, men slik vi ser det er det godt i gang nå. Å lage en god rigg for et samarbeid mellom
13 ulike etater og få til informasjonsflyt både mot kjernegruppene, egne linjer og helst mot kommunal forvaltning, er i seg selv svært krevende. Sett i lys av retningslinjen som handler om å sikre involvering av underliggende etater og tydelig rolleavklaring (6.1 og 6.2), kan initiativet om å etablere etatssamarbeidet sies å langt på vei ivareta det. Et par informanter peker imidlertid på at organiseringen av etatssamarbeidet er for omfattende, og at det vil være behov for å se på hvordan en kan gjøre dette mer effektivt framover. Enkelte etterlyser også en mer «mission-orientert» styring fra departementene og at de per nå styres litt for tradisjonelt. Det forventes også at etatene i større grad enn i dag spiller opp saker de identifiserer til kjernegruppen.

3.1.4 Vår vurdering

Kjernegruppen for utsatte barn og unge har vært en gruppe i godt driv og kontinuerlig utvikling fra start og til nå. Det mest slående er hvor samstemte informantene fra kjernegruppen og sekretariatet er om viktigheten av å ha en kjernegruppe for utsatte barn og unge. Det mener også departementsansatte og deltakere i etatssamarbeidet. Som vi redegjør for i 3.1.3, vises det til aktiviteter på alle trinnene i samordningstrappen, og stor nytteverdi av arbeidet. Særlig merker vi oss et felles eierskap for temaet hos Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet som er de med flest virkemidler på området.

Arbeidet med utsatte barn og unge skjer i stor grad i kommunene. Det er viktig at kjernegruppene er brukerorienterte i det arbeidet de gjør. Derfor må de også samordner seg best mulig for kommunene. Dette blir viktig framover. At etatssamarbeidet har opprettet et nytt trinn kalt utvikle varig samordningspraksis, er et godt grep som kan bidra til nettopp det. Samordnet praksis på dette området vil være en vedvarende utfordring. Involvering av kommunene vil være sentralt for at tiltakene som utvikles blir mest mulig målrettet med tanke på å løse brukernes behov der de bor.

Sekretariatet gir uttrykk for stor grad av gjensidighet og nytte i at departementene samarbeider tett. De viser også til kontinuitet og erfaringer fra det tidligere 0-24 arbeidet. I intervjuene trekkes det fram at sekretariatet er velfungerende og effektivt. Medarbeiderne som utgjør sekretariatet, er både erfarne og har den nødvendige kunnskapen og tilliten som skal til for å få til god balanse mellom arbeid i det enkelte departement og i kjernegruppen.

I etableringen av etatssamarbeidet, var det ikke helt smertefritt å få til tilsvarende godt samarbeid mellom etatene. Etatssamarbeidet omfatter 13 etater med ulike ansvarsområder og ulike primærmålgrupper. Derfor var det hensiktsmessig å peke ut de tre virksomhetene som i størst grad har utsatte barn og unge som sine kjerneoppgaver til å ha et særlig pådriveransvar. Det gjelder Bufdir, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet.

Vår vurdering er at denne kjernegruppener godt etablert, at den har potensial til å være en permanent struktur for samordning av problemet «utsatte barn og unge», og at en kjernegruppe vil gi en betydelig merverdi for å løse det.

3.2 Klima og omstilling

Gruppen startet opp i oktober 2021 og er ledet av Klima- og miljødepartementet. De andre deltakende departementene er Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Energidepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Gruppens arbeid er ikke forankret i regjeringen. Gruppen har så langt brukt mest tid på informasjonsutveksling og har også arbeidet med å utvikle felles problemforståelse (nivå 1 og 2 i samordningstrappen). Gruppen har i hele perioden arbeidet med en felles strategi.  «Strategi for departementenes arbeid med klima og omstilling» ble ferdigstilt i april 2024.

3.2.1 Hva kjennetegner problemet?

Det kan argumenteres for at klimaproblemet er mindre komplekst enn utsatte barn og unge fordi problemet og flere av løsningene er godt utredet av etatene og kjent på et overordnet nivå. Samtidig innebærer løsningene at svært mange departementer utarbeider beslutnings-grunnlag for politikk som til dels kan gi stor retningsendring og innebære målkonflikter med andre departementers mål.

Utredninger av virkemiddelbruk som innebærer å nå flere mål samtidig kan være tidkrevende, og prioriteres ikke alltid av embetsverket med mindre regjeringen har besluttet det. Det medfører at det fortsatt et betydelig utviklingsbehov når det kommer til å utrede virkemiddelbruk på tvers av ulike departementers ansvarsområder og på områder som for eksempel effektberegninger og fordelingsmodeller. 

Klimaproblemet er også gjenstand for interessemotsetninger og ulike politiske prioriteringer. En utfordring kan også være at løsninger som gir vesentlig effekt for klimaet, kan ha høye kostnader eller andre konsekvenser som bidrar til vanskelige politiske avveininger.  Dermed er det ikke gitt at løsninger som anbefales av eksperter resulterer i faktisk politikk. Samtidig er det også betydelige faglige uenigheter om hvilke typer tiltak som gir mest nytte og bør iverksettes. Konsekvenser av ulike klimatiltak er heller ikke alltid kjent. Dette gjør det både faglig og politisk komplisert. Vi har plassert dette problemet langt mot høyre langs x-aksen og litt rundt midten på y-aksen.

Kjennetegn ved de berørte departementene

Klima- og miljødepartementet har hovedansvaret for å ivareta helheten i regjeringens klima- og miljøpolitikk, og har ansvaret for sentrale sektorovergripende virkemidler som ENOVA og Forurensningsloven. Fagdepartementer som f.eks. Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Finansdepartementet og Energidepartementet har et selvstendig ansvar for å legge klimahensyn til grunn for aktivitetene sine og medvirke til å nå de nasjonale klimamålene, det såkalte sektoransvaret. Avgifter er også et sentralt sektorovergripende virkemiddel på klimaområdet. Det gjør Finansdepartementet til en sentral aktør.

Tradisjon og historie for samordning og samarbeid

Arbeidet med grønn omstilling og klima er et tverrsektorielt politikkområde og har vært gjenstand for samordning så lenge det har vært et definert politikkområde. Klima- og miljødepartementet har det administrative ansvaret for samordningen og politikkutformingen. Hos fagdepartementene må imidlertid hensyn til grønn omstilling og klima veies mot andre sektorhensyn.

Finansdepartementet vil veie hensyn til klima mot sin kjerneoppgave som er hensyn til det samlede statsbudsjettet og nasjonaløkonomien. Som et resultat kan Klima- og miljødepartementet lett bli sittende alene som pådriver når andre sentrale hensyn er i konflikt.

Prosess og kultur

Det har, slik vi har observert det, i hele perioden vært god stemning og åpne diskusjoner på møtene. Men arbeidet har særlig i den første fasen vært preget av en manglende felles forståelse av hva gruppen skal være og hva arbeidet skal lede til.

De fleste møtene har hatt innslag av kunnskapsdeling, noe det har vært god oppslutning om. Det har ifølge Klima- og miljødepartementet over tid blitt en bedre forståelse i kjernegruppen for klimapolitikken og at om departementene samlet har en forpliktelse til å levere et bredt og godt beslutningsgrunnlag på tvers av sektorene.

Gruppen har i en lengre periode behandlet utkast til strategi for arbeidet. «Strategi for departementenes arbeid med klima og omstilling» ble vedtatt i april 2024. Arbeidet med å sikre et godt felles kunnskapsgrunnlag for politiske beslutninger er kjernen i strategien. Strategien gir også retning for samarbeidet og legger til grunn at kjernegruppen videreføres. I arbeidet med strategien kom det fram at departementene stod ganske langt unna hverandre i oppfatningen av hva en slik strategi skal inneholde. Særlig har forholdet mellom politikk og fag blitt diskutert. Mye tyder på at strategiarbeidet ville vært tjent med at prosessen hadde vært bedre forankret i de deltakende departementene i forkant.

3.2.2 Organisering

Oppsett

Alle departementene deltar nå med departementsråder. Finansdepartementet deltok frem til høsten 2023 med sin klimakoordinator. Fra 2024 har Finansdepartementet også deltatt på departementsrådsnivå i møtene. Dette er viktig for gruppens arbeid, siden Finansdepartementet har en viktig rolle i klimaarbeidet.

Sekretariatet består av tre saksbehandlere i Klima- og miljødepartementet. Sekretariatet har fagkontakter i de deltakende departementene, men er ikke et bredt sammensatt sekretariat på samme måte som f.eks. kjernegruppe Utsatte barn og unge. Det vurderes imidlertid å gjøre noen justeringer i sekretariatet for å sikre mer deltakelse og involvering fra de andre departementene. Et eksempel sekretariatet selv nevner, er å ha møter i kontaktgruppen før møtene i kjernegruppen for å diskutere agenda mv.

Mandat

Kjernegruppen utformet et mandat helt i starten av arbeidet. Her defineres klima- og omstillingspolitikken som summen av svært mange beslutninger på mange departementers ansvarsområder.

Av mandatet fremgår det at klimaarbeidet kan gjøres mer samordnet og effektivt. Det er behov for en kjernegruppe som kan bidra til bedre samordning, bedre faglig grunnlag for politikken, bedre prioritering og kunnskap og bedre kommunikasjon.

Gruppens hovedoppgave defineres som å finne løsninger på utfordringene gjennom å sikre bedre samordning, gode faglige grunnlag, gode prioriteringer og kommunikasjon. Løsningene skal presenteres i en strategi, og den enkelte departementsråd vil ha ansvaret for å implementere strategien i sitt departement.

Blant våre informanter fremstår ikke mandatet som tydelig. Det synes å være en relativt svak felles forståelse av hva gruppen skal være og bidra til.

Vår vurdering av mandatet er at det fremstår som mer løst og mindre klart enn mandatet for flere av de andre kjernegruppene, som f.eks. Utsatte barn og unge og Kunnskap i kriser.

3.2.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Gruppen har brukt mye tid på å finne sin form og på de to første trinnene i samordningstrappen, både for å dele informasjon (trinn 1) og for å utvikle en felles problemforståelse (trinn 2). På et såpass komplekst felt som til dels preges av målkonflikter, ble dette vurdert å være helt nødvendig. I første fase i 2022 ble det lagt vekt på at departementsrådene skulle lage en strategi for hvordan embetsverkene i departementene kunne jobbe bedre sammen for å legge til rette for at regjeringen kan ta beslutninger for å nå de vedtatte politiske klimamålene for 2030. I 2023 ble oppmerksomheten i større grad dreid inn mot kunnskapsdeling og utvikling av en felles problemforståelse. Dette har ifølge Klima- og miljødepartementet vært nyttig bl.a. for å øke forståelsen for de ulike elementene i strategien. I 2024 har gruppen igjen lagt vekt på informasjonsdeling og det å enes om en felles strategi. Etter drøye to års arbeid, ble strategien vedtatt i april 2024. 

Gruppen påvirkes av pågående politiske prosesser. Det synes å være et mål at departementene skal være mer samkjørte i hvordan de forbereder regjeringen på de beslutninger som skal tas framover. Det er også i tråd med retningslinje 5.2 som sier at «departementsrådene har ansvaret for at det sikres god kontakt mot politisk nivå i de involverte departementene, mellom involverte ansatte på de ulike nivåene i egne departementer og på tvers av departementene og slik at styring og gjennomføring av politikk overfor underliggende virksomheter er tilstrekkelig samordnet.» Å få til gode prosesser som sikrer dette, er naturlig nok krevende på et felt med sterke sektorinteresser, målkonflikter og fragmentert ansvarsfordeling i flere sektorer. I slike tilfeller er behovet for god samordning og godt samarbeid på embetsnivå særlig viktig. Topplederforankringen kan derfor være nyttig.

Det legges samtidig vekt på betydningen av arbeidet med regjeringens klimastatus og plan (KSP) som legges fram for Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet. KSP ble første gang presentert i 2022. Til grunn for utviklingen av KSP er det også etablert et eget klimastyringssystem. Strategien kan bidra til at departementene er bedre rigget for å levere inn i de ulike prosessene etter klimastyringssystemet. Samlet er dette viktige grep for å unngå å svekke hverandres måloppnåelse og utvikle en felles plan, som er det tredje og fjerde trinnet i samordningstrappen.

Hvorvidt gruppen lykkes med å få til mer helhetlige og samordnede beslutningsgrunnlag og større grad av felles eierskap, gjenstår å se. Resultatet av de politiske prosessene er til syvende og sist avgjørende for den endelige klimapolitikken.

3.2.4 Vår vurdering

Klimautfordringene er et særdeles gjenstridig problem.  Det er et område som preges av sterke sektorinteresser, målkonflikter mellom departementene og høyt politisk og samfunnsmessig engasjement. I motsetning til utsatte barn- og unge har klima imidlertid et eget definert samordningsdepartement, og er dermed mindre organisatorisk komplekst.

En samordningsutfordring er også at mange departementer må endre kursen innen eget ansvarsområde for at klimamål oppnås. De andre sektordepartementene har andre mål som må nås, sammen med klimamålene. Dermed prioriteres ikke alltid brede beslutnings-grunnlag som viser hvordan både sektormål og klimamål kan nås samtidig og over tid.

Blant våre informanter er det ganske stor spredning i hvordan de vurderer potensialet for at denne gruppen skal gi merverdi. Dette gjelder både i selve kjernegruppen og blant saksbehandlere i de deltakende departementene som har vært involvert i kjernegruppens arbeid.

Felles er en frustrasjon over at man ikke er kommet lenger i arbeidet. Det kan tyde på at det er vanskelig å prioritere dette arbeidet for Klima- og miljødepartementet. Årsaken kan også være at det er ekstra krevende å enes om en felles retning for alle departementene. Det er Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet som sitter på de viktigste sektorovergripende virkemidlene. Vi tror derfor en prosess hvor disse to departementene leder arbeidet sammen, vil gi et større potensial for å lykkes. For å lykkes med å forberede store og komplekse saker for regjeringen, må gruppen med Klima- og miljødepartementet og Finansdepartementet i spissen, enes om hvilke oppgaver som skal prioriteres. At finansråden nå selv deltar i kjernegruppemøtene, kan bidra positivt til denne utviklingen. At kjernegruppen nå har vedtatt en felles strategi vil kunne lette arbeidet.

Mer samarbeid på tvers i forberedelsen av sakene som skal opp i kjernegruppen er nødvendig framover. En slik måte å arbeide på vil bidra til større forankring av sakene i det enkelte departement, samt at departementsrådene trolig vil være bedre forberedt til sakene som skal opp i kjernegruppemøtene. Dette kan gjøres på ulike måter. Ifølge sekretariatet bør de i større grad benytte den etablerte kontaktgruppen på saksbehandlernivå. En mulighet de er inne på, er å formalisere møter i kontaktgruppen forut for møter i kjernegruppen for bl.a. å diskutere utkast til agenda for neste møte. Det er i tillegg avtalt at departementsrådene fremover kan ta med en saksbehandler inn i møtene som tilhører. Dette vil kunne koble kontaktpunktene bedre inn i arbeidet og lette forberedelsen i sektordepartementene.

Oppsummert er dette den kjernegruppen som har de mest komplekse og gjenstridige utfordringene. Nettopp av den grunn bør den gis mer tid og videreføres. Et av handlingspunktene i den nylig vedtatte strategien er også å videreføre arbeidet i kjernegruppen. Da bør det også vurderes å ta noen nye grep som å se gjennom mandatet, organiseringen av sekretariatet og styrke involvering av de andre departementene.

Kjernegruppens «Strategi for departementenes arbeid med klima og omstilling» er et godt eksempel på hvordan flere departementer kan enes om strategier for å samordne politikkutvikling på utvalgte områder.

Strategien og samarbeidet i kjernegruppen kan gi viktig drahjelp for Klima- og miljødepartementet innenfor det handlingsrommet de har for å samordne klimapolitikken. Strategien vil også kunne bidra til å få departementene til å arbeide helhetlig med kunnskapsgrunnlag for alle departementene. Det forutsetter også at strategien gjøres kjent i departementsfellesskapet.

3.3 Et bedre kunnskapssystem for håndtering av kriser

Kjernegruppen for Kunnskap i kriser startet opp i august 2021 og er regjeringsforankret. Kjernegruppen er et ledd i å formalisere og styrke arbeidet med et bedre kunnskapssystem for mest mulig effektiv håndtering av fremtidige kriser.

3.3.1 Hva kjennetegner problemet?

Hvor gjenstridig er problemet?

Kjernegruppen er satt i gang i lys av erfaringer fra koronakrisen som tilsier behov for en mer effektiv og sikker infrastruktur for tilgang til og deling og bruk (sammenkobling) av relevant statistikk og data i kriser. Det er også avdekket behov for å se på mulighetene for å forenkle regelverket og praktiseringen av det, og eventuelle muligheter til å effektivisere saksbehandling og innhente data raskt.

Problemet er komplisert og berører mange sektorer, men det er nødvendigvis ikke gjenstridig. Problemet er i hovedsak kjent, selv om løsningene ikke er på plass ennå. Problemet berører mange interessenter med ulike interesser og hensyn, men disse er nødvendigvis ikke i konflikt. Vi har plassert utfordringen litt under midten både på x-aksen og på y-aksen. Dette er et problem som det er mulig å finne løsninger på gjennom endringer i dagens regler og eventuelt opprettelsen av nye. Personvern og mange aktører og nivåer gjør dette allikevel komplisert og tidkrevende. Utfordringen med å ivareta nødvendig åpenhet ved å dele data og samtidig sørge for god informasjonssikkerhet i takt med en rask teknologiutvikling, bidrar til økt kompleksitet.

Kjennetegn ved de berørte departementene

Gode kunnskapsgrunnlag, tilgang til statistikk og deling av data griper inn i flere sektorer. Kunnskapsdepartementet leder kjernegruppen. Justisdepartementet og Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har oppgaver knyttet til datadeling, men arbeidet griper også inn i ansvarsområdene til Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå, Helse- og omsorgsdepartementet og Folkehelseinstituttet og Barne- og familiedepartementet.

Tradisjon og historie for samordning

Deling av data og oppdaterte kunnskapsgrunnlag har vært en kjent utfordring også før pandemien, men utfordringene ble synliggjort og satt på dagsordenen under krisen.

Selv om utfordringene har vært kjent lenge, har man ikke klart å finne løsninger. Flere av våre informanter trekker derfor frem at det er behov for en kjernegruppe eller en annen toppforankret gruppe på tvers av departmentsfellesskapet for å finne løsninger på utfordringene knyttet til gode kunnskapsgrunnlag, tilgang til statistikk og deling av data.

Som en informant utrykte det «Det er jo noen hindringer som gjør at vi trenger en kjernegruppe. Ellers hadde det vært løst tidligere».

3.2.2 Organisering

Oppsett

Kjernegruppen er et samarbeid mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Utenriksdepartementet har deltatt på noen møter. Departementene bringer inn sine underordnede etater etter ønske, og direktørene for Folkehelseinstituttet, Statistisk sentralbyrå, Forskningsrådet, Direktoratet for e-helse og Datatilsynet har deltatt på møtene.  

Gruppen ledes av departementsråden i Kunnskapsdepartementet.

Gruppen skiller seg fra de andre gruppene ved at de er eneste gruppen som har direktorater representert i selve kjernegruppen. Alle deltakerne i kjernegruppen utrykker at dette har vært en god løsning. Retningslinje 6.2 som bl.a. sier at «Virksomhetsledelsen i underliggende etater involveres på en hensiktsmessig måte», er dermed oppfylt.

En informant uttrykker at: «Jeg opplever organiseringen og det at vi er med som veldig positivt. Det er bedre at vi er med og kan gå mer inn i det spesifikke. Slik er vi tettere på problemstillingene.»

Sekretariatet består av representanter fra de samme departementene og ledes av Kunnskapsdepartementet. Direktoratene er ikke representert i sekretariatet. Sekretariatet bidrar med saksunderlag til kjernegruppen løpende.

Det ble også satt ned to ekspertgrupper i perioden: én som jobbet med juridiske og etiske problemstillinger og én som jobbet med effektiv og sikker infrastruktur. De hadde egne mandater som ble utarbeidet av sekretariatet. Ekspertgruppene Markussen og Rege rapporterte til kjernegruppen og leverte rapporter med anbefalinger om videre arbeid i juni 2022.¹¹ Dette er i tråd med punkt 3.3 i retningslinjene der det framgår at kjernegrupper ved behov kan utpeke ekspertgrupper eller initiere andre tiltak av relevans for formålet.

Mandat

Det er utarbeidet et mandat som tydeliggjør kjernegruppens virkeområde. Ifølge mandatet skal kjernegruppen: «bidra til at norske myndigheter har mest mulig og raskest mulig pålitelig kunnskap til støtte for beslutninger i fremtidige kriser. Hovedprinsipper for beredskap i Norge om ansvar, likhet, nærhet og samvirke skal ligge til grunn for kjernegruppens arbeid».

Det står videre at: «Kunnskapen som skal understøtte beslutninger i kriser må ha høy kvalitet, være relevant og kunne fremskaffes raskt. Statusbeskrivelser, fortløpende analyse, sanntidsforskning og gode effektstudier krever produksjon og innhenting av nye data og statistikk, rask tilgang til og bruk av eksisterende data, mulighet for deling og kobling av data, samarbeid om analyser på tvers av enheter og sektorer, tilstrekkelig nett- og beregningskapasitet og tilstrekkelig kapasitet til å oppsummere og formidle relevant innsikt.  

Dette er langt på vei krav som også bør stilles når beslutningssystemet ikke er utsatt for kriser».

Prosess og kultur

Vi har inntrykk av at det har vært arbeidet godt i kjernegruppen og at gruppen er i ferd med å realisere målet som er å bidra til å fremskaffe pålitelig kunnskap effektivt, ved fremtidige kriser. En av informantene fra et direktorat uttrykte det slik: «Jeg synes man har klart å koke dette ned til noe en må jobbe med og løse. Men det er store juridiske og komplekse ting som må løses og lovprosesser som tar tid. Kjernegruppen har klart å identifisere flaskehalsene vi må finne ut av. Det handler både om tekniske, juridiske og politiske spørsmål. Men mener at kunnskapsgrunnlaget har vært godt.»

Kjernegruppen har imidlertid vært avhengige av at sekretariatet fungerer etter hensikten, og vi har registrert at Kunnskapsdepartementet har tatt store deler av arbeidsbyrden selv. Sekretariatet har imidlertid også fått god hjelp fra andre departementer ved behov, men de andre deltakerne har ikke hatt ansvar på lik linje med Kunnskapsdepartementet. Dette kan gjøre sekretariatet sårbart. Denne utfordringen har kommet tydelig fram i sekretariatets arbeid med justeringen av mandatet og utarbeiding av og fordelingen av arbeidspakker for oppfølging av anbefalingene i rapportene til ekspertgruppene. De har likevel lyktes med å få fram gode saksgrunnlag til kjernegruppemøtene og sikret framdrift i arbeidet. De har også fått til en fordeling av ansvaret for ulike arbeidspakker som er en oppfølging av anbefalingene i ekspertrapportene til Markussen og Rege.

3.3.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Denne kjernegruppen skiller seg noe fra de andre ved at de i stor grad har innhentet ekspertise på noen utvalgte områder. Dette har vært styrende for både planlegging og oppfølging av arbeidet i denne gruppen. Retningslinje 3.3 sier også at «kjernegrupper kan ved behov utpeke ekspertgrupper eller initiere andre tiltak av relevans for formålet, forankring skjer også da gjennom ordinære prosesser.»

To ekspertgrupper ledet av hhv. Markussen og Rege leverte sine rapporter i juni 2022. De konkluderer blant annet med at vi må få raskere tilgang til oppdaterte data, folk må ha rett kompetanse og regelverk må endres. I tillegg bør innhenting av kunnskap og deling av data være en del av beredskapsplanene til alle sektorer. Begge ekspertgruppene presiserer at et godt fungerende kunnskapssystem må bygges når vi ikke er i krise. De fremmer en rekke forslag til tiltak, blant annet:

• «klargjøre dagens regler og vurdere en egen lov om deling og bruk av data når vi ikke er i en krise, slik at vi er bedre forberedt
• legge til rette for at det offentlige tester tiltak på en mindre gruppe først, før de eventuelt skaleres opp. Det er behov for klarere rammer for denne måten å jobbe på
•  sørge for at innhenting av kunnskap og deling og bruk (ev. behandling) av data er en del av beredskapsplanene i alle sektorer
• styrke mulighetene til å etablere og bruke beredskapsregistre i kriser. Slike registre gir mulighet til å samle inn og sammenstille store mengder data raskt
•  gi raskere tilgang til sanntidsdata og rådata både i normaltid og i krise og investere i infrastruktur for mottak og prosessering av store datamengder
•  utvikle fellesløsninger for å gjøre deling av data mellom kommunene og sentrale myndigheter enklere, og gi enklere tilgang til data fra offentlige registre.»

En informant som representerer et av de deltakende direktoratene, trekker fram at de to ekspertrapportene har vært veldig nyttige og gir økt forståelse for hva dette dreier seg om. Vedkommende fremhever også at læringen ved å tenke på tvers av sektorene er et resultat i seg selv, men at testen vil bli om man får til lovendringer.

Å benytte ekspertgrupper er en tilnærming som ifølge våre informanter har fungert godt for denne kjernegruppen. Det har også bidratt til å få på plass et system for oppfølging gjennom ordinære prosesser (jf. retningslinje 3.3).

Basert på forslagene i rapportene, er det etablert fire arbeidsområder med ulike arbeidspakker hvor ansvaret for oppfølging er fordelt på ulike departementer. Arbeidsområdene kommer frem i mandatet til kjernegruppen. Slik det ser ut nå vil arbeidet for de enkelte arbeidspakkene overføres til linjen i det «ansvarlige» departement. Det ser også ut til at kjernegruppen vil avvikles i løpet av 2024, gitt at arbeidsområdene blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte resten av året.

• «(i) Kunnskapsberedskap må få en tydeligere plass i norsk beredskapsarbeid
  Arbeid med statistikk og analyser i en krisesituasjon krever kvalifisert personell og egnet infrastruktur. Ansvaret for beredskap ligger hos hver enkelt aktør, jf. prinsippene for beredskapsarbeid i Norge. For departementene er dette spesifisert i instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet. Eventuelle krav til departementenes beredskap når det gjelder kunnskapsproduksjon og -formidling skal vurderes i forbindelse med revisjon av instruksen. Et mulig rammeverk for hvordan analysekapasitet (folk) og infrastruktur raskt kan oppskaleres i kriser skal utredes.»
  Det er etablert to arbeidspakker for å følge opp denne anbefalingen. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Kunnskapsdepartementet (KD) har ansvaret.
  
• «(ii) Departementene bør stimulere til bedre evalueringer, inkludert bedre tilrettelegging for randomiserte forsøk og andre kvasieksperimentelle design Utredningsinstruksen og økonomiregelverket gir retningslinjer for hvordan tiltak skal analyseres, både før de vedtas og etter at de er iverksatt. Evne og kapasitet til å evaluere tiltak kan vanskelig bygges opp på kort varsel under en krise. Status i relevante deler av statlig forvaltning når det gjelder kunnskap om forskjellige metoders styrker og svakheter og forsøk som verktøy skal kartlegges og det vil bli sett på hjemmelsgrunnlagene for å få gjennomført ulike former for forsøk.»
  Også her er det etablert to arbeidspakker for å følge opp. Pådriveransvaret er fordelt på fem departementer.
  
• «(iii) Rask tilgang til data og forsvarlig videre bruk av data
  I kriser trengs det rask tilgang til oppdaterte og ferske data (sanntidsdata) og rådata. Bruken av sanntidsdata er særlig viktig for å kunne følge med på utviklingen av en krise. Det kan også være behov for å bruke data til andre formål enn de ble samlet inn for og for å kople data fra ulike kilder. Gjeldende krav om «orden i eget hus» og i «retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data» skal tydeliggjøres og krav om etterlevelse innskjerpes. Behov for eventuelle nye hjemler skal utredes. Behov for bedre og mer samordnet veiledning og regelverk når det gjelder datadeling skal utredes.»
  Tre arbeidspakker fordelt på fire departementer følger opp anbefalingen.
  
• «(iv) Dataflyten mellom forvaltningsnivåene og kommunene imellom bør bedres
  I en krisesituasjon er det behov for rask tilgang til og deling av data i og mellom kommunale fagsystemer. Bedre dataflyt mellom forvaltningsnivåene vil bidra til at data, og dermed analyser, er relevante og kan fremskaffes raskt, slik at de kan utgjøre beslutningsstøtte for alle departementene. Det samme vil gjelde for kommuner og fylkeskommuner, og andre som trenger beslutningsstøtte. Det skal etableres en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere hvordan det kan arbeides videre med å bedre dataflyten mellom forvaltningsnivåene. Dette er et langsiktig arbeid som krever samarbeid på tvers av sektorer og innsats på mange ulike områder.»
  Det er etablert en arbeidspakke fordelt på tre departementer for å følge opp denne anbefalingen.

Kjernegruppen har også gitt likelydende oppdrag til underliggende etater. Det er et eksempel på at de i tillegg til å involvere underliggende etater i arbeidet, også sikrer at de samordner styringen av dem slik retningslinje 6.1 også er inne på. Det ble gitt et likelydende oppdrag til seks underliggende organer om å bidra til rapport om bruk av randomiserte forsøk og andre kvasieksperimentelle design i forvaltningen. Folkehelseinstituttet ledet arbeidet og rapporten ble presentert og diskutert på en konferanse som kjernegruppen arrangerte i samarbeid med Partnerforum i mars 2023. Forskningsrådet fikk i oppdrag å utrede et mulig rammeverk for rask oppskalering av analysekapasitet (folk) og infrastruktur i kriser. Rapporten ble levert i desember 2023.

Enkelte peker også at møtene i kjernegruppen gir rom for å jobbe mer strategisk og langsiktig rundt denne problematikken, sammenlignet med hva som er mulig å få til dersom man står i en midt i en krise.

3.3.4 Vår vurdering

Problemet denne kjernegruppen skal arbeide med, er komplisert, men i mindre grad gjenstridig. Det er heller ikke i seg selv et permanent problem eller tema med store politiske motsetninger, men den underliggende dimensjonen om å kunne dele data i lys av behov for personvern og ikt-sikkerhet bidrar til kompleksitet. Det er imidlertid komplekst i den forstand at problemstillingene handler om å finne løsninger på tvers av departementsområder og forvaltningsnivåer, som f.eks. å legge til rette for bedre dataflyt mellom forvaltningsnivåer i krisesituasjoner.

Kjernegruppen har lyktes med konkrete tiltak og aktiviteter. En viktig forklaring er at gruppen var tidlig ute med å bestille de to ekspertrapportene. Gruppen fikk på plass gode faglige anbefalinger tidlig, og identifiserte områder som burde prioriteres. En av våre informanter fra en fagavdeling i et departement, oppsummerer dette godt: «Jeg er veldig fan av kjernegruppen og tenker det er veldig nyttig at departementene sitter sammen – både departementsrådene og arbeidsgruppen - for å diskutere spørsmålene. Det mest sentrale er at de som sitter i gruppene er engasjerte og interesserte, legger sin innsats i det og forstår problemstillingene. At man «snakker seg sammen» har også en stor verdi. Det at vi har opprettet flere arbeidsspor der departementene som har hatt ansvaret kommer tilbake med resultater, har vært et godt grep. At Finansdepartementet er med, er også veldig viktig.»

Vår vurdering er at gruppen har fått på plass gode faglige grunnlag og tatt fornuftige grep for å fordele ansvaret for arbeidspakker. Samtidig har det vært en sårbarhet i at en sentral medarbeider i Kunnskapsdepartementet i stor grad har drevet sekretariatsarbeidet fram alene. Dette er altså ikke en kjernegruppe hvor sekretariatet har fungert like godt som en felles gruppe som forbereder sine departementsråder godt før kjernegruppemøtene. Det har også vært et godt grep for denne gruppen å ha med aktuelle underliggende virksomheter.

Det gode samarbeidet mellom sekretariatsleder og leder av kjernegruppen er også en forklaring på hvorfor gruppen har lykkes med konkrete tiltak og aktiviteter. Gjennom godt byråkratisk håndverk har gruppen lyktes med å bevege seg til trinn fire i samordningstrappen og utvikle en felles plan for videre oppfølging av arbeidspakkene. Kjernegruppen kunnskap i kriser har vært annerledes ved at det har vært behov for ekspertvurderinger for å utvikle forslag til løsninger. Etter å ha avklart hva som er mulige løsninger på et definert problem, har kjernegruppen blitt enige om arbeidspakker som beskriver gjennomføring og implementering i de ansvarlige departementene og etatene. Det er ikke behov for en permanent kjernegruppe på området etter at det er etablert og fordelt arbeidspakker som de ulike departementene har ansvar for å følge opp. Men hvis det allikevel er behov for å opprettholde en koordinerende toppforankret gruppe, kan en mulighet være å legge til rette for at gruppen raskt kan «reaktiveres» dersom det oppstår en ny nasjonal eller internasjonal krise.

3.4 Vann og avløp

Det sektorpolitiske ansvaret for drikkevann og avløpsvann ligger hos henholdsvis Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Forvaltningsansvaret ligger hos kommunen som er inne på Kommunal- og distriktsdepartementets ansvarsområde, og tjenesten finansieres gjennom gebyrer betalt av brukerne.

Kjernegruppen for vann og avløp ble opprettet høsten 2022 og er med det den siste i rekken. Bakgrunnen for opprettelsen av gruppen var blant annet et regjeringsvedtak om at nasjonale mål for vann og helse skal revideres.

3.4.1 Hva kjennetegner problemet?

Utfordringene knyttet til å sikre en trygg drikkevannsforsyning på den ene siden og tilfredsstillende avløpshåndtering på den andre, har etter hvert blitt så store at gjeldende forvaltningsmodell ikke er kompatibel med å løse dem. Det er behov for større grad av samarbeid og en helhetlig tilnærming.

Det er en utfordring at kommunene ikke har tilstrekkelig tilgang til kompetanse og økonomiske ressurser for å kunne oppfylle gjeldende og fremtidige krav. Det er derfor ikke mulig å løse utfordringene utelukkende ved å revidere gjeldende lovkrav.

Det betyr at mens problemet er kjent, er løsning det ikke. Teknisk er dette problemer som lar seg løse. Men det kreves tilgang til fagkompetanse og finansiering. Kompleksiteten er slik sett knyttet til hvordan dette området forvaltes i dag, om det kreves en ny forvaltnings-modell eller andre typer tiltak som kan kompensere for manglene med dagens forvaltningsmodell. I tillegg handler det selvsagt om politisk prioritering til å sette av nok ressurser til å kunne løse utfordringene. Vi har derfor plassert vann og avløp omtrent midt i diagrammet ved «problemet er kjent, løsning er ikke» og «mange interessenter med spredt/ulik kunnskap». 

3.4.2 Organisering

Oppsett

Kjernegruppen ledes av departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet. I tillegg deltar departementsrådene i Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementet fast. Dette er de tre departementene som har flest «aksjer» i denne problematikken. Justis- og beredskapsdepartementet representert ved avdelingsdirektør i beredskapsseksjonen deltar på vegne av departementsråden og Energidepartementet med departementsråden.

Forløperen til denne kjernegruppen var et interdepartementalt samarbeidsforum om vann og avløp, og som det etter hvert var enighet om å endre navn til kjernegruppe. Kjernegruppen opprettet tidlig en arbeidsgruppe på departementsnivå og i forbindelse med konkrete oppdrag også en direktoratgruppe. Disse har begge fått oppdrag og levert rapporter til kjernegruppen. I arbeidet med de nye målene ble det f.eks. opprettet en direktoratgruppe som leverte en rapport som ble videre bearbeidet i departementsgruppen og kjernegruppen, for så å bli regjeringsbehandlet. Det meste av arbeidet skjer i linjene i de aktuelle departementene.

Sekretariatet
En medarbeider i Helse- og omsorgsdepartementet koordinerer administrativt arbeidet til gruppen. Dialogen, forberedelser, oppfølging og dokumentasjon av saker og kunnskapsgrunnlag, foregår i stor grad via et felles SharePoint-område og utveksling på
e-post. Kjernegruppen vurderer selv at de har funnet en god form på samarbeidet omkring dette, og vektlegger at arbeidet de gjør alltid skal være forankret i linjen i respektive departementer.

Mandat

Gruppens formål er å «oppnå bedre robusthet, beredskap og sikkerhet i vannforsyningen ved å sikre helhetlig forvaltning der vann, avløp og annet som kan påvirke drikkevann eller er viktig for samfunnssikkerheten, ses i sammenheng. Forumet skal herunder bidra til å arbeide for at nødvendige tiltak blir iverksatt for å håndtere det voksende vedlikeholdsetterslepet som foreligger i sektoren. Dette ønskes oppnådd gjennom informasjonsutveksling, dialog og koordinering slik at statlige tiltak fremstår som del av en helhetlig plan overfor kommunene og andre aktører innen vann- og avløpsområdet.»

Mandatet gir også en klar retning for arbeidet, som helt konkret er å utarbeide en tverrsektoriell gjennomføringsplan for å oppnå regjeringens mål Nasjonale mål for vann og helse. At oppgavene er såpass tydelige og med mål som er forankret i regjeringen, gjør det antagelig enklere å få til gode løsninger for denne kjernegruppen sammenliknet med f.eks. Klima og omstilling.

Prosess og kultur

Kjernegruppen bygger på et allerede etablert interdepartementalt samarbeid og har et retningsgivende mandat. Det har nok bidratt til at arbeidet i denne gruppen er effektivt. Enkelte peker på at det å løfte disse problemstillingene til departementsrådsnivå ved å etablere en kjernegruppe, var en veldig styrke for arbeidet. Det bidrar til at man får en tyngre forankring og kommer raskere videre. Arbeid med vannforsyning og avløp er imidlertid et langsiktig arbeid i et komplekst landskap både forvaltningsmessig og rent fysisk, så desto viktigere er det at ressursene finner hverandre og samordnes. Kjernegruppen bidrar langt på vei til det gjennom den helt nødvendige topplederforankringen. Arbeidet omkring vann og avløp er også et område der kommuner og næringer har etterspurt en sterkere koordinering og et lederdepartement. Enkelte tar også til orde for at det bør etableres en fast direktoratgruppe for å sikre enda bedre koordinering.

3.4.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Som følge av at de nasjonale målene for vann og helse ble oppdatert i 2024 sammen med en gjennomføringsplan for sektormyndighetene, kan vi si at kjernegruppen har beveget seg til trinn 4 i samordningstrappen som handler om å utvikle felles plan/tiltak. Som omtalt i 3.5.2 var også direktoratene involvert i utviklingen av de nye målene. Det kan også sies å være i tråd med retningslinje 6.2 som sier at virksomhetsledelsen i underliggende etater involveres på en hensiktsmessig måte. Arbeidsprosessene fram til dette framstår også som gode. For å utvikle felles problemforståelse (trinn 2) er det i tillegg til å ha fått utarbeidet gjennomføringsplanen og tilhørende arbeider, også etablert et felles SharePoint-område med oversikt over innsiktsarbeid og kunnskapsgrunnlag som alle i gruppen har tilgang til. Kjernegruppen er i seg selv et bidrag til å unngå å svekke hverandres målområder (trinn 3), men en av våre informanter trekker fram et eksempel som viser hvordan arbeidsprosessene er endret gjennom samarbeidet og at det er gitt en felles oppdragsbeskrivelse/samstyring til deres underliggende etater:

«Oppgaven som skal gjøres er å lage de nye målene på en sånn måte at de får en effekt og med en gjennomføringsplan for å følge dem opp. Dette hadde vi ikke tidligere, da hadde hvert enkelt departement sine egne oppfølgingsregimer. Nå foregår det slik at direktoratene våre, Miljødirektoratet, Mattilsynet og FHI, har forberedt måldokument og gjennomføringsplan som departementene siden har diskutert. Det ble gitt et oppdrag til disse tre direktoratene om dette».

I likhet med de andre kjernegruppene, fremhever også denne kjernegruppen betydningen av å dele informasjon på et så høyt nivå mellom departementene som svært sentralt (trinn 1).

3.4.4 Vår vurdering

Kjernegruppen forvann og avløp har ikke fungert like lenge som de andre kjernegruppene, men har funnet en god form på arbeidet. Vi ser at den har mange likhetstrekk som Kunnskap i kriser i organisering av sekretariatet og oppgavetyper. Gruppen er etablert for å løse midlertidige, men komplekse og tverrsektorielle problemer som krever drahjelp for å kunne løses raskest mulig. En god dynamikk mellom å avgrense arbeidet til utvalgte problemstillinger, topplederengasjement og arbeidet som er utført i sekretariatet og linja i departementene har gitt resultater. At det jobbes godt i linja med dette kan også tilsi at det er fullt mulig å avvikle gruppen når oppdragene anses å være løst.  

Forvaltning av vann og avløp er imidlertid tidkrevende arbeid med mange involverte aktører. Det kan tilsi at det vil være behov for en kjernegruppe eller en «høynivågruppe» for dette også i lang tid framover. Det forutsetter at departementene enes om hva som skal være gruppens hovedfokus. I tillegg er dette et område som sjelden får stor politisk oppmerksomhet, en skjebne det deler med for eksempel Kunnskap i kriser. Det kan kanskje i seg selv være et argument for å beholde gruppen en stund til.

3.5 Kompetanse i staten og departementene

Kjernegruppen for kompetanse i staten og departementene startet opp i februar 2021. Gruppen ble opprettet for at arbeidet med kompetanse skal få en overordnet og bred forankring på departementsnivå, og for å ivareta sammenhengen mellom utviklingsarbeid i staten og departementene. Gruppen har så langt utviklet tiltak først og fremst for departementene. Gruppen ledes av Digitaliserings- og distriktsdepartementet og har deltakere fra Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Utenriksdepartementet. Gruppen er ikke regjeringsforankret.

3.5.1 Hva kjennetegner problemet?

Inntil de siste 4-5 årene har det vært hver enkelt statlig virksomhet sitt ansvar å sørge for kompetanseutvikling blant egne ansatte. Det gjelder også departementene. Det har imidlertid vært noe samarbeid mellom departementene om å bruke hverandres kompetansetilbud, og noen fellesdepartementale tiltak (introduksjonsprogram og byråkratprogrammet spesielt). Både DFØ og Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) har utviklet kurs og seminarer på oppdrag fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. På bakgrunn av en større kompetansesatsingfor noen år tilbake, På nett med læring, utviklet DFØ på bakgrunn av innmeldte behov fra virksomhetene, en rekke digitale kurs som ligger åpent tilgjengelig på Læringsplattformen. DFØ har tilbyr også virksomhetsplattformen hvor departementer og statlige virksomheter kan dele egenutviklede digitale kurs med øvrige brukere av plattformen.

Mye av bakteppet for kjernegruppene generelt og denne gruppen spesielt, er omtalt i forarbeidene til departementsstrategien «Gode hver for oss. Best sammen». I Strømgruppens rapport pekes det ¹² blant annet på at «departementsfellesskapet skal bli bedre i stand til å håndtere kompleksitet».¹³

Følgende tiltak ble foreslått:¹⁴

• «Etablere Departementsakademiet i regi av DFØ for felles og systematisk opplæring, leder- og medarbeiderutvikling.
• Innføre en felles traineeordning for nyutdannede på tvers av alle departementene i regi av DFØ.
• Bygge opp et kraftfullt og felles miljø for innovasjon og digitalisering for departementene i DSS.»

Dette bakteppet og vektleggingen av kompetanse i departementsfellesskapet spesielt, har hatt betydning på innretningen av arbeidet i kjernegruppen. Utgangspunktet var at kjernegruppen skulle favne kompetansearbeidet i hele staten og i departementsfellesskapet. Departementsperspektivet har imidlertid vært styrende i arbeidet så langt. At departementene legger opp til en mer samlet og helhetlig kompetanseutvikling, kan det imidlertid ha ringvirkninger for forvaltningen generelt.

Hvor gjenstridig er dette problemet?

Det finnes allerede kompetansetilbud i forvaltningen og akademia som kan tilpasses særskilte forvaltningshensyn og som kan brukes både av departementsansatte og øvrige ansatte i statsforvaltningen. Slik utfordringene og utviklingstrekkene er beskrevet i departementsstrategien, framstår det likevel som hensiktsmessig å tilpasse kompetansetilbudet slik at det treffer målgruppene i større grad og ikke minst ivaretar tverrgående perspektiver. Oppgavene ansatte i departementene og statlige virksomheter skal løse er svært varierte og må behandles innenfor et komplekst rammeverk av ulike regelverk. God forståelse og kunnskap om grensegangene mellom politikk og forvaltning må også ivaretas.

Kompetanse i staten og i departementene spesielt, er etter vårt skjønn likevel ikke å betegne som gjenstridige problemer. Det handler snarere om å påse at ansatte i statsforvaltningen har et godt fundament og kunnskapsgrunnlag for å forvalte oppgavene sine på en god måte.  Vi har derfor plassert denne kjernegruppen nede i venstre hjørne i figur 8 mellom «problemet er kjent, løsning er ikke» og «problemet er kjent og løsning er klar» på problem-aksen og ved «mange interessenter med spredt/ulik kunnskap» på interessent-aksen.

Kjennetegn ved de berørte departementene

Departementsråden i daværende Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) ledet kjernegruppen ettersom de hadde det sektorovergripende arbeidsgiveransvaret i staten. Etter delingen av KDD 1.1.24, ligger dette ansvaret nå i Digitaliserings- og forvaltningsdepartement. Departementsråden i dette departementet leder kjernegruppen. Kunnskapsdepartementet som har ansvar for UH-sektor, er en sentral aktør og Utenriksdepartementet har allerede Utenrikstjenestens kompetansesenter (UKS) som det er relevant å trekke erfaringer fra. De har også hovedansvaret for EØS-arbeidet som er en viktig komponent i kompetanseutviklingen i departementene. Justisdepartementet har tilsvarende ansvar for beredskap og er en viktig aktør i kraft av det. Forsvarsdepartementet er også blitt med i kjernegruppen. De har et stort utdanningstilbud til forsvarssektoren og andre tilbud som åpner for bredere deltakelse, som sjefskurset ved Forsvarets høgskole og byråkratprogrammet. Klima- og miljødepartementet er med på grunn av sitt engasjement og erfaring med tverrdepartemental samordning og på grunn av nøkkelrollen departementet har hatt i utviklingen av departementsstrategien. Det er også et samordningsdepartement.

Tradisjon og historie for samordning og samarbeid

Det har vært samarbeid om kompetansetiltak over noe tid, blant annet gjennom ulike tilbud fra DFØ og DSS. Virksomhetsportalen som forvaltes av DFØ er en portal hvor ulike departementer og direktorater deler digitale kurs og hvor digitale kurs utviklet av DFØ kan brukes fritt. DSS har også utviklet flere generiske kompetansetilbud som departementene kan benytte, som f.eks. introduksjonsprogrammet. DFØ (og tidligere Difi) har over mange år hatt som mandat å tilby kompetanseutvikling i form av fysiske og digitale kurs, seminarer og programmer for ledere og medarbeidere i statsforvaltningen. Opplæringstilbudene er basert på analyser av behov i forvaltningen.

3.5.2 Organisering

Oppsett

Kjernegruppen
Kjernegruppe for kompetanse i staten ledes av departementsråden i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, og øvrige deltakere er departementsrådene i Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. De møtes om lag fire ganger per år. Kjernegruppen er også styringsgruppe for Departementsakademiet. Rektor for Departementsakademiet (som er et av tiltakene som kjernegruppen har etablert) og leder for Fagrådet møter i kjernegruppen etter behov.

Ifølge mandatet (april 2024) er deres roller og oppgaver at: «Kjernegruppen for kompetanse skal tilstrebe å ha et helhetlig blikk på ulike kompetansebehov og -satsinger i staten, og skal komme med innspill til løsninger og tilnærminger knyttet til sentrale kompetansespørsmål. Kjernegruppen for kompetanse i staten skal være styringsgruppe for departementsråden i DFD i utviklingen av Departementsakademiet innenfor områder som er sentrale i styringsdialogen mellom KDD og DSS. Det gjelder f.eks. strategisk utvikling av Departementsakademiet, mål og styringsparametere og ressurser og finansiering av Departementsakademiet, slik at ambisjoner og kapasitet er avveiet.»

Kjernegruppen har selv ganske nylig utvidet mandatet til å også favne forvaltningsutvikling. Det første møtet med utvidet nedslagsfelt ble avholdt våren 2024, og det jobbes med utvikling av et nytt mandat.

Kjernegruppen har ikke tatt i bruk egne ekspertgrupper. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har hovedansvar for Departementsakademiet (DA) som organisatorisk er lagt til DSS. Kjernegruppen har også hatt undergrupper som har jobbet med utvikling av ulike kompetansetiltak. Under ledelse av Kunnskapsdepartementet, med deltakelse fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og DFØ, ble det tatt initiativ til et tilbud om en modulbasert master.

Sekretariatet
Sekretariatet har frem til våren 2024 bestått av en leder og en medarbeider fra Arbeidsgiverpolitisk avdeling i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Som følge av utvidelsen av porteføljen til forvaltnings- og kompetanseutvikling, er sekretariatet utvidet til seks personer med to fra hver fagavdeling i Digitaliserings og forvaltningsdepartementet. Avdeling for IT- og forvaltningspolitikk overtar ledelsen av sekretariatet fra høsten 2024.

Sekretariatet har følgende oppgaver:

• vurdere og anbefale hvilke saker som skal diskuteres i kjernegruppen
• innhente nødvendig dokumentasjon/saksgrunnlag knyttet til de enkelte sakene i god tid før møtene i gruppen
• kalle inn til møter, sende ut dagsorden og saksgrunnlag samt utarbeide møtereferater i etterkant av møtene.

Fagråd for Departementsakademiet
Det er også etablert et fagråd som er et rådgivende organ for og gir innspill til innhold i Departementsakademiet. Fagrådets leder er en tidligere departementsråd fra Kunnskapsdepartementet. Rådet er bredt sammensatt med personer med spesiell relevant kompetanse fra en rekke departementer, og en representant fra DFØ. Gruppen ble etablert i 2022, og fortsetter å gi sine faglige råd i videreutviklingen av Departementsakademiet.

Mandat

Kjernegruppen for kompetanse fungerte i en periode uten mandat. I departementets notat (tidligere KDD) om tidlige erfaringer med kjernegrupper fra 2022 hvor DFØ også bidro, er vurderingen at «Dette er den kjernegruppen som foreløpig har det smaleste temaområdet, og den har så langt ikke utarbeidet et mandat. Det gir rom til å forsøke samarbeidsformen med liten risiko. Den har ikke hatt behov for utbygget system og struktur rundt arbeidet, noe som gjenspeiler seg i fravær av mandat og tverrgående sekretariat/arbeidsgruppe. Sekretariatet sier også at det i liten grad blir etterspurt til annet enn å utarbeide møtepapirer og referere fra møter.»¹⁵ Når kjernegruppene ble opprettet var det heller ikke et krav å lage et mandat for arbeidet, men en anbefaling at gruppen sammen tar stilling til om det er behov for det. I starten var det kjernegruppens vurdering at det ikke var behov for et mandat, men de har i senere tid laget et. Kjernegruppen jobber nå med å revidere mandatet til også å omfatte forvaltningsutvikling.

Prosess og kultur

Ut fra hvor langt gruppen er kommet med å etablere de to hovedtiltakene Departmentsakademiet og masterprogrammet, kan det tyde på at arbeidet har vært effektivt. Inntrykket fra observasjoner i kjernegruppemøter og samtaler med enkelte medlemmer i kjernegruppen og sekretariatet, er at arbeidet og kulturen i gruppen oppfattes å være konstruktiv. Inntrykket er også at deltakerne har felles forståelse for at det å gå sammen om å få utviklet kompetansetilbudet for departementsfellesskapet er både ressurseffektivt og nødvendig for å få en bedre tverrfaglig forståelse.

3.5.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Kjernegruppen har til nå jobbet med to hovedtiltak; Departementsakademiet som er at av tiltakene i departementsstrategien «Gode hver for oss. Best sammen». Det er dessuten utviklet et masterprogram for departementsansatte kalt Erfaringsbasert master i offentlig forvaltning. Her er det også mulig for ansatte i etater å delta. Masterprogrammet ble i utgangspunktet forankret i kjernegruppen etter forslag fra Kunnskapsdepartementet (som jobbet fram tiltaket i samarbeid med Direktoratet for høyere utdanning og DFØ), og ble deretter påkoplet utviklingen av akademiet. Departementsakademiet er overført til DSS og det er tilsatt en rektor som leder for DA. Universitet i Bergen i samarbeid med NHH Executive, tilbyr det modulbaserte masterprogrammet på oppdrag av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Et eksisterende introduksjonsprogram for nyansatte er et av tilbudene til DA. Nye tiltak omfatter en kursrekke i «klassiske byråkratferdigheter» som for eksempel utredningsarbeid, etatsstyring og skriving av gode regjeringsnotater. Det er også utviklet nye tilbud som gjelder kommunekompetanse, sikkerhet og beredskap og EU/EØS-kompetanse for departementsbyråkrater. Kjernegruppen har også diskutert muligheten for et felles lederutviklingsprogram for hele statsforvaltningen som også kan tilpasses departementene.

For å arbeide seg opp mot trinn fire i samordningstrappen, forutsettes at det er gjort et grundig forarbeid og god forankring i de tre første trinnene. Et eksempel på utvikling av felles problemforståelse (trinn 2) er at Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet i samråd med fagrådet utviklet et kompetanserammeverk som definerer hva som er departementskompetanse og som benyttes i utviklingen av tiltaksporteføljen for akademiet

For å unngå å svekke hverandres måloppnåelse (trinn 3), er det å gå sammen om å utvikle Departementsakademiet og masterprogrammet gode eksempler på at de har fått til det. Det er stor interesse for de nye tilbudene. Departementsakademiet melder om god oppslutning rundt alle tilbud, at tilbudene treffer oppgaveløsningen til departementsansatte og setter arbeidet i en større helhet og at kvaliteten på de ulike tilbudene er høy.

At DFØ og DSS også er trukket inn i arbeidet i ulike faser, bygger opp under retningslinjen om å samordne relevante sektordepartementer og tilhørende direktorater (6.1). Departementsakademiet utvikler kurs i tett dialog med andre departementer og sammen med andre statlige etater. Et eksempel er kurs i kommunekompetanse som ble gjennomført første gang høsten 2023. Kurset støtter retningslinjen 6.3 om at staten skal være tilstrekkelig samordnet overfor kommunene.

Både Departementsakademiet og masterprogrammet er konkrete eksempler på at det er utviklet felles plan og tiltak som er trinn 4 i samordningstrappen. Det gjelder også for det allerede igangsatte introduksjonskurset for nyansatte i departementene.

3.5.4 Vår vurdering

Siden 2021 har kjernegruppen hatt en viktig rolle i utviklingen av kompetanseutviklings-programmet Departementsakademiet som inkluderer et masterprogram som er skreddersydd for departementsansatte. Ut ifra samtaler og observasjoner av enkelte kjernegruppemøter, oppfatter vi at arbeidet er konstruktivt og samarbeidet godt. Deltakerne i kjernegruppen viser et høyt engasjement. Finansieringen av tiltakene ble opplevd som krevende i oppstartsfasen, men ble godt forankret i departementene.

Kjernegruppen ble opprettet fordi det var behov for å styrke det samlete kompetansetilbudet for departementsansatte, og fordi det var ressurs- og kostnadseffektivt å samle seg om dette. Hovedmålgruppen er departementene, men det modulbaserte masterprogrammet er også åpent for andre statsansatte.

Denne kjernegruppen skiller seg imidlertid fra de andre gruppene ved at fagfeltet etter vårt skjønn ikke tilfredsstiller premissene for å opprette en kjernegruppe. Kompetanse i staten og departementene er ikke et gjenstridig problem, er ikke spesielt komplekst og har ikke varige utfordringer som det er tverrpolitisk oppslutning om å løse.¹⁶ Flere av våre informanter både fra denne kjernegruppen og andre, har også pekt på det samme. Samtidig er det en oppfatning om at det ikke hadde vært mulig å etablere disse tiltakene uten departementsrådenes engasjement. De har langt på vei fungert som katalysatorer for resultatene fra denne gruppen. Det har tradisjonelt vært et virksomhetsanliggende å utvikle kompetanse.¹⁷ Når forventningene endres i retning av ønske om å se helhet, blir denne organiseringen mindre hensiktsmessig, og departementsfellesskapet trenger å jobbe fram forståelse for å sentralisere mer av jobben. Sånn sett kan kjernegrupper også være et effektivt virkemiddel for å få til viktige felles tiltak på et viktig område for departementsfellesskapet.

Slik vi ser det er det først og fremst som veiviser og forankringsaktør at kjernegruppen har en viktig rolle. Departementsrådene har dessuten i kraft av sin rolle god oversikt over hvilke kompetanseområder og ferdigheter det er viktig å dekke opp i et departement. Det handler spesielt om evne til tverrgående samordning. Det kan likevel argumenteres for at oppgavene denne kjernegruppen har, også kan ivaretas av ordinære styringsgrupper for vedtatte tiltak som Departementsakademiet. Kjernegruppen har fram til våren 2024 vært innrettet mot å styrke det samlete kompetansetilbudet for departementsansatte til å handle om forvaltnings- og kompetanseutvikling for hele staten. Det at kjernegruppen får utvikling av forvaltningen som nedslagsfelt, kan tilsi at kompleksiteten øker, gitt at forvaltningen står overfor en rekke utfordringer blant annet knyttet til omstilling og digitalisering. I så fall kommer kjernegruppen nærmere den opprinnelige intensjonen.

Oppsummert kan ikke denne kjernegruppen sies å oppfylle kriteriene for hva en kjernegruppe skal være. Samtidig har gruppen hatt en sentral rolle i etableringen av Departementsakademiet og en modulbasert master i offentlig forvaltning.

Utformingen av det nye utvidete mandatet vil vise om gruppen kan defineres som en kjernegruppe etter de gjeldende kriteriene. For kjernegruppe kompetanse har topplederforankring vært nødvendig for å få til resultater på relativt kort tid. Topplederforankring kan derfor også vurderes å være et selvstendig argument for å etablere en kjernegruppe eller en «høynivågruppe», om enn kanskje for en begrenset periode.

Fotnoter

⁶Norges forskningsråd er sekretariat for arbeidet. BFD, HOD, KD, AID og KUD deltar i arbeidet. Videre er det etablert en operativ gruppe på direktoratsnivå med representanter fra DOGA, Utdanningsdirektoratet, Helsedirektoratet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Arbeids- og velferdsdirektoratet, KS, Barne-, ungdoms –og familiedirektoratet, Kulturtanken og Forskningsrådet.

⁷Bufdir, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Arbeid- og velferdsdirektoratet, Politidirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene, Folkehelseinstituttet, Statped, IMDi, Husbanken, Medietilsynet og Utlendingsdirektoratet (UDI).

⁸Bufdir, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet

⁹Kilde: Nettsiden «Pilot for Programfinansiering»

¹⁰Følgeevaluering av pilot for programfinansiering. Sluttrapport. 2023/4. Oxford Research

¹¹Effektiv og sikker infrastruktur for deling og bruk av relevant statistikk og data i kriser (Markussen m.fl. (2022) og Juridiske og etiske problemstillinger knyttet til innsamling, tilgjengeliggjøring, deling og bruk av data, samt bruk av randomiserte forsøk i kriser (Rege m.fl. (2022)

¹²Strømgruppens rapport. Underlagsnotater for strategien Gode hver for oss. Best sammen. 2021−2025. V1.0, 13.3.2020

¹³Erfaringsoppsummering – opprettelse av kjernegrupper i departementene. Har kjernegruppene fått en god start? DFØ, juni 2022, s. 2

¹⁴Ibid, s. 75

¹⁵Erfaringsoppsummering – opprettelse av kjernegrupper i departementene. Har kjernegruppene fått en god start? DFØ, juni 2022, s. 8

¹⁶Strøm-rapport om mulige kriterier for kjernegrupper, s. 34

¹⁷DFØ/Difi og DSS har i en årrekke hatt som mandat å tilby felles kompetansetiltak både til departementene og resten av statsforvaltningen