2.1 Bakgrunn og retningslinjer for kjernegruppene

Departementsstrategien baserer seg i stor grad på Strømgruppens rapport⁴ (2020), som igjen la til grunn forskning, Riksrevisjonens rapporter og undersøkelser fra tidligere Difi og DFØ. Strømgruppen foreslo å forsøke ut nye tverrgående arbeidsformer. Konkret ble det foreslått å teste sprintgrupper til å komme opp med vurderinger og forslag raskt, og kjernegrupper som vil bestå av departementer på utvalgte områder der utfordringsbildet er spesielt komplekst.⁵

I Strømgruppens rapport (underlagsnotat 1) uttrykkes det at kjernegrupper er en tverrdepartemental arbeidsform for å løse gjenstridige problemer. Målet er at departementene selv i større grad evner å prioritere samordnet, langsiktig utvikling og gjennomføring av politikk der det er stort behov. Arbeidsformen skal bidra til å bygge tverrgående kompetanse over tid og gi bedre institusjonelt minne i arbeidet med de komplekse utfordringene. Kjernegrupper skal ha en tydelig felles forankring i departementenes toppledelse.

Forsøket med kjernegrupper skal bidra til å sikre en klar, ryddig og formålseffektiv arbeidsform og forebygge dobbeltarbeid. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har utformet et sett retningslinjer for kjernegruppene (versjon per januar 2024):

1. Kjernegrupper opprettes der de kan gi merverdi på sammensatte og komplekse områder med behov for vedvarende og bred samordning
2. Kjernegrupper utvikler og vedlikeholder en felles kunnskapsbase som grunnlag for integrert og sammenhengende utforming og gjennomføring av politikk
3. Kjernegrupper ledes på departementsrådsnivået og forankres hos berørte departementsråder i de samarbeidende departementene
4. Kjernegrupper tilpasses områdene det skal jobbes med på en fleksibel måte, men virker i tråd med etablerte prinsipper for statlig styring
5. Kjernegrupper skal ikke dublere andre strukturer og ordninger
6. Kun få kjernegrupper skal være virksomme samtidig
7. DFD konsulteres ved vurdering av om kjernegruppene skal startes eller legges ned

Retningslinjene blir justert fortløpende basert på erfaring. Se retningslinjene i sin helhet i vedlegg 3. Vi har benyttet retningslinjene som analytisk rammeverk for å diskutere kjernegruppenes resultater, tiltak og aktiviteter i lys av våre problemstillinger.

2.2 Samordningstrappen

Trinnene i samordningstrappen kan forstås på ulike måter. Hvert trinn kan være viktige forutsetninger for å komme videre på neste trinn, men de kan også forstås som selvstendige sentrale deler av en samordningsprosess, og det vil variere fra sak til sak. Det er nødvendigvis ikke et mål å komme til trinn 4 i alle samordningsprosesser, men for å håndtere gjenstridige problemer godt er det avgjørende å lykkes med en felles forståelse (trinn 2) som grunnlag for å kunne få til felles handling (trinn 4). Det betyr ikke at det ikke er viktig å sikre god informasjonsdeling som for eksempel å utvikle felles planer og tiltak. God informasjonsdeling vil også være en forutsetning og grunnlag for kunnskapsbygging på tvers. Dessuten er det mange problemstillinger som ikke krever at man kommer til topps i stigen (Difi 2014:7).

Vi har benyttet samordningstrappen i analysen av kjernegruppenes resultater, tiltak og aktiviteter.

2.3 Modell for vurdering av gjenstridige problemer

Vi har i denne evalueringen sett på prosess og organisering rundt kjernegruppene. Hvordan de er satt opp, hvordan er arbeidsprosessene og i hvilken grad lykkes de i å få fram gode og nyttige vurderinger, avklaringer og beslutninger.

Samtidig, når vi skal forklare hvordan de ulike gruppene fungerer, er det viktig også å se hen til en del sentrale uavhengige variabler som i mer eller mindre grad påvirker forutsetningene for at kjernegruppene vil lykkes.

Vi baserer oss på modellen bak «wicked problems» som et teoretisk rammeverk for å sortere egenskaper ved ulike samfunnsproblemer (Rittel og Webber, 1973), men har ellers valgt å benytte begrepet gjenstridig problem. Vi legger til grunn at gjenstridigheten ikke bare handler om at problemene er vanskelige å forstå og preget av interessekonflikter.  Problemene blir også vanskelige fordi forvaltningen er organisatorisk og institusjonelt innrettet og virker på måter som gjør dem krevende å løse. Problemene er også komplekse fordi de ikke passer inn i definerte strukturer og arbeidsmåter, og ikke alltid passer inn i sektorbaserte strukturer (Difi 2014:7 og 2016).

I figur 2 under, skilles det mellom to ulike hoveddimensjoner: Grad av kompleksitet og grad av kunnskapsspredning og interessekonflikter mellom interessentene. Det kan illustreres ved å sette opp et diagram hvor y-aksen er kompleksitet og x-aksen er interessenter. Jo lenger ut på begge dimensjonene, jo mer gjenstridig vil problemet være for å kunne bli løst.

Etter denne modellen preges gjenstridighet av to ulike dimensjoner skissert langs y-aksen og x-aksen:

• Y-aksen handler om hvor komplisert problemet er. Det vil si i hvilken grad forstår vi problemet og kjenner løsningene. Hvis problemet er kjent og løsningen er klar, står vi overfor et lite komplisert problem. Dersom problemet er svakt forstått og det er uklart hvordan det skal løses, står vi overfor et svært komplisert problem. Jo mer komplisert problemet er, jo større er behovet for kunnskapsutvikling.
• X-aksen handler om hvor mange aktører/interessenter som er involvert i problemet, hvorvidt disse har relevant kunnskap hver for seg eller sammen, og hvor vidt er de uenige og/eller har interesser som er i konflikt. Jo mer konfliktfylt problemer er, jo mer vil det være behov for styring for å avklare hvilke hensyn som skal ha forrang.

Jo bedre problemet er forstått og klarere løsningene er, og jo færre aktører som er involvert og er uenige, jo lettere vil problemet være å løse. Og jo mindre er behovet for en topptungt forankret og formell organisering.

Er problemet både kognitivt krevende, det vil si høyt oppe på y-aksen, og politisert, til høyre på x-aksen, vil problemet være gjenstridig. Da vil problemet vanskelig la seg løse og det vil være behov for kunnskapsutvikling, politisk styring i tillegg til organisering for å muliggjøre løsning.

Uansett graden av gjenstridighet på problemet som skal løses, kan trekk ved styringssystemet som sektorprinsippet kombinert med ministerstyre og budsjettsystemets etterårsprinsipp, bidra til å skape en organisatorisk kompleksitet som påvirker rammene for oppgavene som skal løses. Dette går vi ikke nærmere inn på her.

Det er et viktig poeng og utgangspunkt at kjernegrupper som organisatorisk tiltak ikke er et mål i seg selv. Om en opprettet kjernegruppe ikke fungerer slik det var tenkt, trenger det ikke å bety at samordningen på området er mangelfull. Det kan være situasjoner hvor det å opprette en kjernegruppe ikke bidrar positivt til å videreutvikle samordningen. Det kan eksempelvis skyldes at det allerede foregår mange tverrgående arbeidsprosesser og at en kjernegruppe da kan virke forstyrrende mot disse.  

Videre kan det være tilfeller hvor politiske prosesser i større grad er styrende for hvordan departementene jobber med et område, og at det dermed blir vanskelig å få til gode toppforankrede samordningsprosesser uavhengig av politisk initierte prosesser.

I tillegg kjennetegnes de gjenstridige problemene ofte av en organisatorisk kompleksitet ved at problemene som skal løses preges av at ansvaret for tilgrensende temaer er spredt på flere departementer og direktorater, og at sektorvise løsninger har en tendens til å trumfe mer helhetlige, langsiktige og målrettete løsninger.

2.4 Overordnet forklaringsmodell for vurdering av kjernegruppene

Vi legger denne overordnete forklaringsmodellen til grunn for presentasjonen av våre funn om kjernegruppene i kapittel 3 og kapittel 4.

I denne forklaringsmodellen har vi søkt å gruppere de forklaringsfaktorene vi mener vil stå sentralt for å kunne forstå og forklare resultater av en samordningsprosess. De uavhengige forklaringsvariablene står til venstre, mens organisering er satt opp som en mellomvariabel mellom de uavhengige variablene og tiltak og aktiviteter som utgjør den avhengige variabelen.

Kjernegruppens retningslinjer, samordningstrappen og modellen for vurdering av gjenstridige problemer belyses også der det er relevant.

2.4.1 Kjennetegn ved problemet

For å beskrive samfunnsutfordringene som kjernegruppene skal arbeide med, har vi tatt utgangspunkt i følgende spørsmål:

• Hvor gjenstridig er det aktuelle samfunnsproblemet?
• Hva kjennetegner de berørte departementene når det gjelder ansvar og posisjon for det aktuelle problemet?
• Hva slags historie og tradisjon har de berørte departementene for samarbeid og samordning på dette området?

Når det gjelder problemet, blir spørsmålet i hvilken grad det er uklart hvordan man skal forstå problemet og hvordan det kan løses.

For deltakerne blir spørsmålet hvor mange departementer som er berørt, om kunnskapen om problemet er spredt eller samlet og hvorvidt de deltakende departementene har interesser knyttet til problemet som er i konflikt med hverandre. Det er også relevant å se på i hvilken grad deltakerne er gjensidig avhengig av hverandre for å nå egne mål knyttet til problemet. Videre kan det være av betydning hva slags posisjon det enkelte departement har for eksempel med hensyn til å ha ansvar for sentrale virkemidler.

Når det gjelder historie og tradisjon for samarbeid, blir spørsmålet hvor lenge de berørte departementene har samarbeidet om det aktuelle problemet og i hvilken grad det har vært en utvikling tidligere for å finne løsninger sammen.

Vår antakelse er at svar på disse spørsmålene i større eller mindre grad vil kunne påvirke hvor godt egnet opprettelse av en kjernegruppe er som tiltak for bedre samordning på området.

2.4.2 Organisering

Her har vi sett på hvordan gruppen er satt opp formelt og hvordan det fungerer i praksis. Videre har vi vurdert mandatets innhold, prosessen rundt utformingen og hvordan arbeidsprosessene i og rundt gruppen fungerer, som:

• Oppsett av kjernegruppen
• Trekk ved mandatet
• Trekk ved arbeidsprosessene og kultur

2.4.3 Resultater, tiltak og aktiviteter

Her har vi sett på i hvilken grad gruppene er kommet fram til konkrete resultater, tiltak og aktiviteter som kan bidra til bedre løsninger på det aktuelle problemet på sikt.  

Fotnoter

⁴Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020). Gode hver for oss. Best sammen. Strategi for utvikling av departementsfellesskapet 2021−2025. Arbeidsgruppens forslag 13.3.2020 med underlagsnotater

⁵Det er så langt ikke gjennomført noen systematisk oppfølging av forslaget som gjelder sprintgrupper