1.1 Bakgrunn

Utgangspunktet for departementsstrategien og kjernegruppeforsøket er en vurdering om at stadig mer komplekse og sammensatte samfunnsutfordringer, strammere handlingsrom og økte krav til kvalitet med brukeren i sentrum, krever at departementene samarbeider og samordner innsatsen i større grad enn tidligere.

Departementsstrategien Gode hver for oss. Best sammen (2021-2025) ble lansert i mai 2021. Strategien bygget på et forslag fra en arbeidsgruppe som leverte sin rapport i mars 2020, og forslaget om kjernegrupper kom fra denne gruppen.

Strategien legger opp til at departementene skal bli bedre til å utforme gode og samordnede beslutningsgrunnlag, og til å ivareta helhetlig og konsistent gjennomføring av politikk. Strategien peker også på behovet for en mer samordnet, strategisk og langsiktig styring.

Kjernegruppeforsøket er spesielt relevant i lys av målområde 1 i strategien om bedre utvikling og gjennomføring av politikk, og utviklingsområde 1 om videreutvikling av og forsøk med arbeidsmåter som fremmer samordning og samarbeid for å styrke departementsfellesskapets arbeid med sektorovergripende samfunnsutfordringer.

1.2 Oppdraget

I 2022 fikk Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) følgende oppdrag i tildelingsbrevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD)¹:

«Bistand i oppfølgingen av den nye strategien for departementsfellesskapet
DFØ skal i 2022 bistå KMD i oppfølgingen av den nye strategien for departementsfellesskapet, «Gode hver for oss. Best sammen.» Bistanden gjelder følgende områder:

• DFØ skal bidra i oppfølgingen av forsøket med kjernegrupper og blant annet dokumentere og oppsummere erfaringer med forsøket i en rapport til departementet.
• DFØ skal i forbindelse med en midtveisvurdering av strategioppfølgingen i 2023 ha hovedansvar for en midveisevaluering av målområde 1 i strategien «Mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk». DFØ skal i 2022 planlegge og forberede gjennomføringen av evalueringen i samråd med KDD.
• DFØ skal innen 1. mars 2022 oversende et forslag til en plan for hvordan disse to oppgavene skal løses, herunder en redegjørelse for ressurs- og kompetansebehov. KDD vil ha dialog med DFØ om innretning og ambisjonsnivå i forkant av at direktoratet skal oversende sitt forslag til plan.»

Denne rapporten omfatter det første kulepunktet i oppdraget i tildelingsbrevet fra 2023: Bidra i oppfølgingen av forsøket med kjernegrupper.

Tidshorisonten for prosjektet «oppfølging av kjernegruppene» ble senere justert og DFØ fikk i tildelingsbrevet for 2023 følgende oppdrag: 

«Bistand i oppfølgingen av strategien for departementsfellesskapet 2021–2025  
DFØ skal i 2023 bistå KDD i oppfølgingen av strategien for departementsfellesskapet, «Gode hver for oss. Best sammen.» Bistanden gjelder følgende områder:  

• DFØ skal dokumentere og oppsummere erfaringer med det pågående kjernegruppeforsøket i en rapport til departementet innen 31. mai 2024.  
• DFØ skal senest 31. oktober 2023 oversende en midveisevaluering av strategien, jf. brev av 15. september 2022.» 

Evalueringen av kjernegruppeforsøket er også en utdypning av DFØ-rapport 2023:7 Midtveisevaluering av departmentsstrategien for 2021-2025. I midtveisevaluering så vi på alle de seks tiltakene som ble etablert for å følge opp strategien, herunder kjernegruppeforsøket.

DFØ fikk imidlertid oppdrag om oppfølging av strategien allerede i 2021:

«Bistå i oppfølging av strategi for departementsfellesskapet
KMD arbeider med en ny strategi for departementsfellesskapet og skal i 2021 følge opp dette arbeidet. I den forbindelse vil KMD ha behov for faglig rådgivning og støtte fra DFØ til å vurdere departementenes kompetansebehov og til generell utredning, faktagrunnlag og fagbistand.»

Som ledd i oppdraget deltok DFØ fra høsten 2021 direkte i Kommunal- og distriktsdepartementets oppfølging av kjernegruppene, og skrev sammen med dem et notat om erfaringer fra tidlig fase i kjernegruppeforsøket. Deretter overtok DFØ oppgaven som gjaldt dokumentasjon.

Fra 2024 er det Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet som har ansvaret for å følge opp kjernegruppeforsøket og som er DFØs oppdragsgiver.

1.3 Problemstillinger

Vi har tatt utgangspunkt i følgende problemstillinger i undersøkelsen:

1. Hva kjennetegner arbeidet i kjernegruppene?
2. Hva er resultater, tiltak og aktiviteter fra arbeidet i kjernegruppene så langt?
3. I hvilken grad er arbeidsformen etter hensikten?
4. Hvordan bør arbeidsformen følges opp videre?

1.4 Hva er kjernegrupper?

Kjernegruppeforsøket er en arbeidsform som legger til rette for å jobbe på nye måter på områder med behov for strategisk og samordnet innsats over tid. Det dreier seg ofte om såkalte gjenstridige problemer som går på tvers av sektorer og «siloer», og som ikke kan løses av et departement og dens ansvarsområder alene. Vi gir en nærmere beskrivelse av hva vi forstår med gjenstridige problemer i kapittel 2.

I henhold til retningslinjer² fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, skal kjernegrupper kjennetegnes av følgende:

• Aktiv forankring på toppledernivået i departementene.
• Deltakelse fra flere departementer som har interesser i utvikling og gjennomføring av politikk på områder der mål og målgrupper er delte og vanskelige å avgrense.
• Bidrag til felles kunnskapsbygging på området.

Kjernegruppene møtes jevnlig. Den tydelige vektleggingen av tung lederforankring er særegen for kjernegruppene, sammenlignet med øvrig interdepartementalt samarbeid. Forankringen på departementsrådsnivået skal sikre at det utarbeides felles kunnskapsgrunnlag og samordnet tiltak innenfor et saksfelt. Gjennomføringen av vedtak skal være helhetlig og konsistent fra statlig nivå og ut i sektorer og samfunn. Denne helhetsorienteringen er i seg selv et særtrekk som skiller kjernegruppene fra andre midlertidige og avgrensede arbeidsformer som prosjekt, program og utvalg. Kjernegruppene kan sies å utgjøre et hybrid, tverrgående format mellom linje og nettverk, og som kan sette ned egne grupper og fora, og tilrettelegge for tverrgående arbeidsformer også på underliggende nivå.

Det er så langt opprettet fem kjernegrupper:

• Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU)
• Kjernegruppe for kompetanse i staten og departementene (Kompetanse)³
• Kjernegruppe for et bedre kunnskapssystem for håndtering av kriser (Kunnskap i kriser)
• Kjernegruppe for klima og omstilling (Klima)
• Kjernegruppe for vann og avløp (VA)

Kjernegruppene ble opprettet i perioden 2021-2022. Gruppene er forskjellige i omfang og innretning, og viser spennet som preger arbeidet. Det er disse fem kjernegruppene som er omfattet i evalueringen. Vi gir en nærmere beskrivelse og vurdering av den enkelte kjernegruppe i kapittel 3.

Alle kjernegruppene har etablert egne sekretariater. Kjernegruppene har jevnlig fysiske møter der lederne av sekretariatene også er til stede. Øvrige medlemmer av sekretariatene har mulighet til å observere møtene digitalt. Andre departementsansatte deltar også digitalt når det er relevant for sakene som diskuteres.

I vedlegg 4 finnes også en artikkel som i grove trekk gir en oversikt over bakgrunnen for kjernegruppeforsøket.

I 2024 er to nye kjernegrupper under oppstart. En kjernegruppe for strategisk og sikker IKT er ganske nylig etablert, og en kjernegruppe som skal omhandle kompetansebehov/stramt arbeidsmarked er under oppstart. Kjernegruppe Kompetanse vil framover også omfatte forvaltningsutvikling, og vil i lys av det tilpasse sin organisering og virkemåte. 

1.5 Metode og datainnsamling

For å svare ut oppdragets problemstillinger, har datainnsamlingen bestått av en kombinasjon av dybdeintervjuer, observasjon av kjernegruppemøter og dokumentgjennomgang over en toårsperiode. Vi har også deltatt på samlinger om kjernegruppeforsøket som Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har arrangert for å utveksle erfaringer mellom kjernegruppene og sekretariatene.

Vi har gjennomført til sammen 75 intervjuer:

• Fase 1: 19 oppstartintervjuer i 2022
• Fase 2: 20 intervjuer i forbindelse med midtveisevaluering av departementsstrategien i 2023
• Fase 3: 36 sluttintervjuer i 2023-2024:
  • Kjernegrupper og deres sekretariater (13 intervjuer)
  • Departementsansatte med faglige bidrag til kjernegruppearbeidet
    (16 intervjuer)
  • Etatssamarbeidet for kjernegruppe utsatte barn og unge (KUBU) (7 intervjuer)

Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelser av metoder og datainnsamling.

1.6 Oppbygning av rapporten

I kapittel 2 redegjør vi for den analytiske tilnærmingen vi har brukt i analysen av funnene fra våre intervjuer. I kapittel 3 presenterer vi funn fra datainnsamlingen om kjernegruppene og våre vurderinger. I kapittel 4 har vi oppsummert vår vurdering av kjernegruppene. Kapittel 5 består av læringspunkter og anbefalinger for det videre arbeidet.

Fotnoter

¹Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) byttet navn til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) i 2021. Fra 2024 er det Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) som har ansvaret for dette oppdraget.

²Retningslinjene for kjernegrupper har blitt oppdatert underveis i kjernegruppeforsøket. Retningslinjene som det vises til her, ble oppdatert i 2024. Se vedlegg 3.

³Gruppen har nylig utvidet sitt temaområde og gruppen har byttet navn til Kjernegruppe for kompetanse og forvaltningsutvikling.