3.1 Styringsdialogen er hovedkanal

I dette prosjektet fokuserer vi på den styringen av statlige forvaltningsorganer som skjer i et 2–5 års perspektiv. Den primære kanalen for flerårig styring er den samme som for ettårig styring, nemlig styringsdialogen. Den favner alt av styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departement og etat. Styringsdialogen omfatter også kommunikasjon, dialog og møter gjennom hele styringskjeden fra budsjettprosess til tildelingsbrev og årsrapporter.

Det sentrale møtepunktet for dialogen er etatsstyringsmøtet. Virksomhetens ledelse skal også ifølge økonomiregelverket (Finansdepartementet 2022, punkt 2.3.1), planlegge og utarbeide strategier med ettårig og flerårig perspektiv tilpasset virksomhetens egenart. Virksomhetsstrategier er imidlertid ikke en del av styringsdialogen, men det anbefales likevel at strategiene forelegges overordnet departement.

Ved siden av styringsdialogen vil det være mye faglig dialog mellom departement og etat, gjerne kalt fagmøter eller fagdialog. Hensikten er bl.a. å dele informasjon, utdype oppdrag og utvikle felles forståelse av utfordringene. Slike fagmøter skal ikke brukes til styring, men slik kontakt kan være avgjørende for å bygge opp under det som kommuniseres i styringsdialogen.

NOUer og Stortingsmeldinger er også dokumenter som gjerne har et langsiktig perspektiv. Initiativene til disse tas av regjeringens politikere, mens det administrative arbeidet med utforming av dokumentene i all hovedsak styres og gjennomføres av embetsverket.

I vedlegg 1 om DFØs veiledning om flerårig styring omtales det flerårige perspektivet i styringen mer i detalj med utgangspunkt i hva DFØ har veiledningsinformasjon om.

3.2 Rammene for styringsdialogen kan knyttes til tre hovedkategorier

• Hovedprinsipper og regelverk: Føringer for budsjettering, virksomhetsstyring, etatsstyring, regnskap og rapportering i regelverk som økonomiregelverket, bevilgningsreglementet og utredningsinstruksen.
• Budsjettmekanismer og finansiering: Finansieringsmekanismer innenfor budsjettprosessen som er regulert av bevilgningsreglementet og ordninger som bidrar til å muliggjøre flerårig finansiering, som f.eks. Digitaliseringsdirektoratets medfinansieringsordning og Stimulab-ordningen til Digitaliseringsdirektoratet og Doga.
• Organisering: Ulike organisasjonsformer setter noen rammer for grad av fleksibilitet i flerårige planer og budsjetter, som vurdering av netto- versus bruttobudsjettering. Det er også ulike måter å organisere arbeidet på som å etablere langtidsplaner eller at særskilte ordninger kvalitetssikrer store, flerårige prosjekter som Statens prosjektmodell (KS-ordningen) er eksempel på.

Nedenfor gir vi noen eksempler på disse kategoriene, men understreker samtidig at det ikke er ment å gi et fullstendig bilde av det formelle rammeverket for flerårig styring.

3.2.1 Hovedprinsipper og regelverk

Ettårsbudsjettering står sentralt

Det norske budsjettsystemet er basert på de fire hovedprinsippene ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet. Ettårsprinsippet, som er hjemlet i §3, første ledd i bevilgningsreglementet, fastslår at «Budsjettet vedtas for kalenderåret», og dette er altså hovedregelen. Bevilgningsreglementet er et sentralt regelverk også med hensyn til flerårig styring, og omtales nærmere under neste avsnitt om finansiering. Her omtales deler av reglementet som gir unntak fra ettårsprinsippet. I selve budsjettprosessen er det også flere rutiner/mekanismer for å beregne flerårige konsekvenser av budsjettiltak (veileder om statlig budsjettarbeid).

Selv om ettårsprinsippet er styrende for bevilgningsvedtakene, skal det flerårige perspektivet i styringen også ivaretas. Økonomiregelverket pålegger departementene å «planlegge sin styring av virksomheten med både ettårig og flerårig perspektiv. Styring og oppfølging skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet». (Finansdepartementet 2022, s.28). Virksomhetens ledelse har videre ansvar for å «fastsette mål og resultatkrav og foreta prioriteringer med ettårig og flerårig perspektiv innenfor eget ansvarsområde». (Finansdepartementet 2022, s.32).

Som nevnt i kapittel 3.1, skal statlige virksomheter utarbeide strategier med et flerårig perspektiv. DFØ presiserer imidlertid på DFO.no at strategiene først og fremst er et internt styringsdokument og at departementet vanligvis ikke har noen formell rolle i utviklingen eller godkjenningen av den, men anbefaler likevel at strategien forelegges departementet.

Statlige forvaltningsorganers overordnete mål er som oftest også langsiktige. De gjenspeiler gjerne samfunnsoppdraget og nedfelles i virksomhetsinstruks og tildelingsbrev over flere år. Økonomiregelverket sier f.eks. om dette at:

«Tildelingsbrevet skal blant annet inneholde
a) overordnede mål med angivelse av strategiske utfordringer og satsingsområder
b) styringsparametere for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater, som skal være mest mulig stabile over tid».

Finansdepartementet 2022, s. 28

Årsrapporten er ved siden av tildelingsbrev og instruks det viktigste styringsdokumentet i dialogen mellom virksomhet og departement. Finansdepartementet fastsatte i 2013 endrede krav til årsrapporten. Dette innebærer at alle underliggende virksomheter skal følge en fastsatt inndeling, der kapittel 5 er vurdering av framtidsutsikter. I DFØs veiledning til årsrapporten anbefales en «Overordnet omtale av forhold i og utenfor virksomheten som kan innvirke på virksomhetens evne til å løse samfunnsoppdraget på sikt» og «Nærmere omtale av mulige konsekvenser for virksomhetens evne til å oppnå fastsatte mål og resultater på lengre sikt».

I utredningsinstruksens veileder pekes det på at «Mens utredningsinstruksen omhandler forberedelse av beslutningsgrunnlag for tiltak, er hovedvekten i økonomiregelverket lagt på gjennomføringen av Stortingets budsjettvedtak, inklusiv regnskapsføring, rapportering og evaluering.» (DFØ 2018, s.15) Utredningsinstruksen har en rekke bestemmelser som implisitt handler om å ivareta det flerårige perspektivet, kanskje først og fremst gjennom punkt 2.1 hvor Utredningsinstruksen legger det flerårige perspektivet til grunn ved at en må beskrive konsekvenser av tiltak, tallfeste varige virkninger over flere år, beskrive virkninger som ikke lar seg tallfeste, og at det skal gjøres både i et ettårig og et flerårig perspektiv. Når samfunnsøkonomiske analyser er påkrevd, er det flerårige perspektivet også sentralt.

3.2.2 Finansieringsmekanismer og tilskuddsordninger

Ordninger for å få til flerårige tiltak og prosjekter

Stortinget bevilger midler til drift av statsforvaltningen, investeringer og tilskudd til andre for ett år om gangen. Bevilgningene kan være basert på gjennomføring av aktiviteter som er hjemlet i lovvedtak eller andre stortingsvedtak. Det er etablert praksis for at forvaltningen kan planlegge for å videreføre driften utover budsjettåret, selv om budsjettvedtakene er ettårige og uten eksplisitt fullmakt fra Stortinget. Stortinget kan ved de tre ordinære milepælene i den årlige budsjettprosessen og gjennom lovvedtak fastsette endringer med konsekvens for statsforvaltningen.

For å gjennomføre flerårige tiltak og prosjekter vil det være behov for en finansiering som går ut over en ettårig ramme. I dag er det ulike typer mekanismer som benyttes for dette innenfor rammene av budsjettprosessen. Noen av de sentrale budsjettekniske mulighetene er:

• Overføring av ubrukte bevilgninger: Bevilgningsreglementet § 5 gir adgang til å overføre inntil 5 pst. av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettår. Dersom stikkordet «kan overføres» knyttes til bevilgningsvedtaket, gir samme paragraf åpning for å overføre ubrukt bevilgning til de to følgende budsjettår.
• Fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjettår: Det følger av ettårsprinsippet at staten ikke kan pådra forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret. Dette framgår også av bevilgningsreglementet § 6. Stortinget kan gi forvaltningen fullmakt til å pådra staten forpliktelser utover budsjettåret i form av såkalte romertallsvedtak. Det eksisterer flere typer av slike fullmakter, men de vanligste er bestillingsfullmakter, investeringsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter.
  • Fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret: Fullmakt til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjettår kan også følge av bevilgningsreglementet § 6 annet ledd, jf. Finansdepartementets rundskriv R-110 punkt 2.3. Departementene har på dette grunnlaget fullmakt til å samtykke i at det inngås leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret. Slike avtaler må gjelde anskaffelser til den ordinære driften av virksomheten, og utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.
• Adgang til å overskride driftsbevilgninger til investeringsformål: I henhold til bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd og Finansdepartementets rundskriv R-110 punkt 2.6, har departementene fullmakt til å overskride driftsbevilgninger med inntil 5 prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i de tre etterfølgende budsjetterminene.

I den ordinære budsjettprosessen i regjeringen er det videre mulig å fremme satsingsforslag. Disse er ofte flerårige og vil, dersom de får regjeringens tilslutning med påfølgende budsjettvedtak, sikre en viss forutsigbarhet ved at det er praksis i budsjettprosessen for påfølgende år for å videreføre ordninger som Stortinget allerede har vedtatt, dersom det ikke vedtas spesifikke budsjettkutt. KDD har et særskilt ansvar for å vurdere innkommende satsingsforslag som omhandler IKT.

I tillegg finnes det tilskuddsordninger som kan bidra til finansiering av flerårige prosjekter. Digitaliseringsdirektoratet har f.eks. ansvar for Medfinansieringsordningen, samt Stimulab i samarbeid med Doga. Statlige virksomheter kan her søke tilskudd og rådgivning til IKT-prosjekter og/eller innovative løsninger.

Norges forskningsråd utlyser også forskningsmidler som har statlige virksomheter som målgruppe. Slike prosjekter er ofte flerårige, der vedtak om finansiering blir gitt med forbehold overfor mottakerne om at fremtidige utbetalinger er avhengig av bevilgninger fra Stortinget.  

3.2.3 Organisering

Ulike forutsetninger for flerårig styring i netto- og bruttobudsjetterte virksomheter

Børmer-utvalget peker på at «valg av organisasjonsform påvirker muligheten til å budsjettere lengre fram i tid.». Statlige etater «får utgifter dekket gjennom bevilgning over statsbudsjettet, enten fullt ut, eller nettobudsjettert slik at de selv kan disponere over egne inntekter.» (NOU 2015, s. 136). Siden dette prosjektet handler om sentralforvaltningen, omtaler vi ikke andre organisasjonsformer slik som helseforetak, statsaksjeselskaper, statsforetak mv. her.

Ifølge Statsregnskapet.no er de fleste statlige forvaltningsorganer bruttobudsjetterte der utgifter og inntekter må budsjetteres hver for seg. De rapporterer til statsregnskapet på kapittel/post og artskonto etter standard kontoplan. De bruttobudsjetterte virksomhetene er ordinære forvaltningsorgan og følger statsbudsjettets hovedprinsipper og økonomiregelverkets bestemmelser om styring og regnskapsføring.

Betegnelsen nettobudsjettert virksomhet kommer fra måten virksomhetene er budsjettert på i statsbudsjettet. Nettobudsjetteringen innebærer at virksomheten disponerer sine inntekter fra eksternfinansierte aktiviteter (eksempelvis kan oppdragsinntekter finansiere ny aktivitet), de bestemmer hvor mye som brukes på drift og investeringer innenfor eventuelle føringer fra overordnet departement, og de har adgang til å overføre ubrukte midler til etterfølgende budsjettår, men er samtidig ansvarlig for å dekke et eventuelt merforbruk. Det er først og fremst universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter som er nettobudsjetterte. De kan også ha utvidede faglige fullmakter, og de har ofte et eget styre oppnevnt av overordnet departement.

Andre organisatoriske og til dels pedagogiske virkemidler:

• Flerårige sektorplaner: som f.eks. Nasjonal transportplan, langtidsplan for forskning og forsvarets langtidsplaner. Børmer-utvalget beskriver det slik: «På ulike områder legges det fram stortingsmeldinger med mellomlangsiktige planer for bestemte sektorer. Her beskrives ofte ambisjoner om økte bevilgninger i årene framover, samtidig som det tas et generelt forbehold om den aktuelle budsjettmessige situasjon. Meldingene legges fram med ulike mellomrom og har ulik planhorisont. De er ikke samordnet med budsjettsyklusen eller i forhold til valgår.» (NOU 2015, s.135).
• Rådgivning og kvalitetssikring av flerårige prosjekter: Statens prosjektmodell (også kalt KS-ordningen) er først og fremst et kvalitetssikringsregime for de aller største statlige og flerårige prosjektene, og der «målet er å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene og på den måten sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser». (regjeringen.no, Hva er statens prosjektmodell?) Det er en ordning for å kvalitetssikre og styre flerårige store prosjekter med budsjett over 1 milliard kroner (300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter). I disse ligger det imidlertid også en større forutsigbarhet ved at Stortinget vedtar kostnadsrammer for flere år framover. Digitaliseringsrådet, som driftes av Digitaliseringsdirektoratet, er et rent rådgivningstilbud for virksomheter med behov for råd til sine digitaliseringsprosjekter.