Målet for kartleggingen har vært todelt:

1. Å kartlegge og vurdere hvordan departementene ivaretar et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater.
2. Gi en oversikt over foreliggende veiledningsmateriale på området og vurdere behovet for nye tiltak.

I dette kapittelet oppsummerer vi hovedfunn, vurderinger og anbefalinger fra kartleggingen. En mer utførlig omtale av funnene er gitt i kapittel 4–6, mens vurderinger og anbefalinger er nærmere omtalt i kapittel 7.

1.1 Hovedfunn

Det ettårige rommer også det flerårige

Selv om rammene for etatsstyringen er årlige budsjetter og tildelingsbrev, oppgir mange av departementene at etatenes mål og oppgaver er flerårige av natur og at de årlige styringsdokumentene og styringsdialogen også har et flerårig perspektiv.

På spørsmål om hvilke forventninger departementene har til at underliggende etater foretar egne prioriteringer som muliggjør mer langsiktige satsinger eller investeringer innenfor budsjettet, svarer de aller fleste at de forventer at deres underliggende etater foretar slike prioriteringer innenfor rammene. Tre av fire etater bekrefter dette.

Departementer og etater opplever situasjonen noe ulikt

Selv om det ettårige styringshjulet ifølge mange departementer rommer et flerårig perspektiv, tyder vårt datamateriale på at etatene i mindre grad opplever et flerårig perspektiv i etatsstyringen, og at de ser flere hindringer for flerårige prosjekter.

Det er også forskjeller mellom hvordan departementer og etater opplever mulighetene til å ivareta et flerårig perspektiv. De fleste departementer gir på ulike måter uttrykk for at dette handlingsrommet er tilstrekkelig selv om ettårsprinsippet setter begrensninger. Blant etatene er det klart mindre tilfredshet med handlingsrommet for å ivareta et flerårig perspektiv.

Få faste punkter for flerårig styring

Alle departementer oppgir at de har dialog om flerårig styring og at dialogen skjer på ulike arenaer. Noen har faste strategimøter, mens andre har strategidiskusjoner som et eget punkt i de faste etatsstyringsmøtene eller ved at det inngår i fagdialogmøter.

Blant etatene er det mer enn fire av ti som oppgir at de gjennom styringsdialogen ikke har noe fast punkt som ivaretar et flerårig perspektiv. Litt over halvparten av etatene opplever at etatsstyringsmøtet er den fremste arenaen for flerårig styring. Dette betyr imidlertid ikke at flerårig styring utgjør et betydelig element i disse møtene.

I undersøkelsen kommer det fram at tre av fire etater har dialog med overordnet departement om etatenes virksomhetsstrategier. Disse strategiene gjelder ofte for en periode på tre til fem år og ivaretar dermed et flerårig styringsperspektiv på virksomhetsnivå. Departementene har vanligvis ikke noen formell rolle knyttet til å fastsette etatenes strategidokument. I intervjuene med departementene kommer det fram at de likevel orienteres om innholdet i etatenes strategier.

Nettobudsjetterte opplever et større handlingsrom enn bruttobudsjetterte

Undersøkelsen viser at de nettobudsjetterte virksomhetene opplever et klart større handlingsrom til å ivareta et flerårig perspektiv enn de bruttobudsjetterte virksomhetene. Blant de utvalgte nettobudsjetterte virksomhetene er det seks av de ti virksomhetene som i stor grad opplever å ha handlingsrom i budsjettsammenheng til å ivareta et flerårig perspektiv. Mens det blant de bruttobudsjetterte virksomhetene kun er 8 prosent som opplever det samme.

Større etater opplever det flerårige styringsperspektivet som mer utfordrende

Vår undersøkelse viser at større etater med mer enn 500 årsverk opplever det som mer utfordrende å ivareta et flerårig styringsperspektiv enn det de mindre etatene gjør. Blant annet er det relativt færre av de store etatene som opplever at flerårig styring er tema i styringsdialogen. Videre er det ingen av de store etatene som opplever at departementene i stor grad samordner styringen av flerårige tverrgående samarbeidsprosjekter.

Politiske svingninger gjør et flerårig styringsperspektiv mer krevende

Det er mer krevende å få til et flerårig perspektiv på politiserte områder, spesielt når det fører med seg hyppige skift i politiske prioriteringer. Informanter både i departementer og etater opplever dette. Informanter i departementene opplever at styringsdialogen blir mer hendelsesstyrt enn strategisk og langsiktig, men enkelte peker også på at underliggende etat håndterer dette godt.  

På etatsnivå trekker enkelte fram at de opplever nye politiske grep som gjør virksomhetsstyringen vanskeligere og at planlegging blir oppstykket.  

Digitaliseringsprosjekter er ekstra krevende

Digitalisering av tjenester og arbeidsprosesser går gjerne over flere år og påvirker organisering, styring, finansiering og regelverk. I tverrgående digitaliseringsprosesser blir arbeidsprosessene også vevet inn i hverandre og foregår på tvers av både departements- og etatsgrenser. I denne kartleggingen ser vi at det er kapasitet og kompetanse internt og langsiktig finansiering som er spesielt utfordrende i digitaliseringsprosjekter både for departementer og etater. Samhandling på tvers og gevinstrealisering oppleves også som utfordrende av om lag fire av ti etater.

Utfordrende å styre sammen i et flerårig perspektiv

Komplekse og sammensatte samfunnsutfordringer, digitalisering og brukerorientert tjenesteutvikling er eksempler på oppgaver og utfordringer som gjerne krever samordning på tvers av departementer og sektorer. Kartleggingen viser at samordning av flerårig styring på tvers av sektorer er krevende. Riktignok oppgir to av tre departementer at de samordner styringen i tildelingsbrev, men enkelte peker på at det ikke blir like mye trykk på samarbeidprosjekter som ligger i skjæringspunktet mellom to departementer. Blant etatene er det svært få som vurderer at departementene i stor grad samordner styringen av flerårige tverrgående samarbeidsprosjekter, men her må ta det tas i betraktning at samarbeids-prosjekter ikke vil være like relevant for alle.

Samtidig har vi merket oss at en mer samordnet, langsiktig og strategisk styring er ett av tre målområder i strategien «Gode hver for oss. Best sammen» (2021-2025). I dette arbeidet utforskes bl.a. nye tverrgående samarbeidsmodeller som å etablere kjernegrupper på sammensatte og komplekse områder med behov for vedvarende og bred samordning. Kjernegrupper ledes på departementsrådsnivå og forankres hos berørte departementsråder i de samarbeidende departementene. Så langt jobber kjernegruppene blant annet med å utvikle felles kunnskapsgrunnlag, fremme felles regjeringsnotater, samordne stortingsmeldinger og felles utviklingstiltak og gi felles oppdrag i tildelingsbrevene til underliggende etater.

Langtidsplaner og utviklingsavtaler benyttes i noen sektorer

Et annet grep som brukes for å skape mer langsiktighet og forutsigbarhet, er langtidsplaner. Disse benyttes i enkelte investeringstunge sektorer (forsvar, samferdsel og forskning). Langtidsplanene legges fram som stortingsmeldinger og har som regel en lengre tidshorisont enn etatsstrategier, men rulleres f.eks. hvert fjerde år.

I intervjuer i andre departementer ble ikke denne typen langtidsplaner trukket fram som aktuelt å innføre. Blant etatslederne vi intervjuet, ble det pekt på andre måter som kunne bidra til å sikre det flerårige for deres del.

Kunnskapsdepartementet har etablert såkalte utviklingsavtaler for sine underliggende universiteter og høgskoler. Hensikten er å tilpasse styringen bedre til hvert enkelt universitet og høyskole. Samtidig bidrar avtalene til større langsiktighet siden de har fire års varighet. 

Behovet for veiledning retter seg mest mot erfaringsutveksling

I undersøkelsen har vi også kartlagt hva DFØ har av veiledningsmateriale om det flerårige perspektivet per i dag og behovet for nye tiltak.

Konklusjonen er at DFØ ikke har veiledningsmateriell som eksplisitt omtaler ivaretagelse av et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater. Det flerårige perspektivet er imidlertid innlemmet i flere av veiledningene om mål- og resultatstyring og risikostyring. DFØ har også veiledningsmateriale om virksomhetsstrategi i staten. Selv om strategiene er virksomhetenes interne dokument, berører veiledningsmaterialet departementenes rolle og dialogen omkring virksomhetsstrategi.

Når det gjelder behovet for nye tiltak på området, viser kartleggingen at departementene først og fremst ønsker seg muligheter for erfaringsutveksling, mer praksisbasert informasjon og eksempler på hvordan flerårig styring gjøres i andre etater, samt hva andre har lykkes med. Dette er i stor grad sammenfallende med etatenes svar i spørreundersøkelsen. Der svarer hele 92 prosent at erfaringsnettverk i stor eller noen grad vil kunne være til hjelp i arbeidet med flerårige aktiviteter.

1.2 Vurderinger og anbefalinger

I vårt oppdrag legges det hovedvekt på å skaffe et kunnskapsgrunnlag ved å kartlegge praksis. På grunnlag av kartleggingen har vi også gitt enkelte vurderinger og anbefalinger. Tre spørsmål ligger til grunn for våre vurderinger:

• Hvordan gjøre styringsdialogen bedre egnet for et flerårig styringsperspektiv?
• Hvordan skape bedre rammebetingelser for et flerårig styringsperspektiv?
• Hvordan kan etatene bedre utnytte sitt handlingsrom?

Til disse spørsmålene har vi skissert noen forslag til å styrke og videreutvikle det flerårige perspektivet i etatsstyringen. Vurderingene og anbefalingene er noe mer utførlig omtalt i kapittel 7.

Legg styringsdialogen bedre til rette for flerårig styring

Mange etater oppgir at de ikke har noe fast punkt i styringsdialogen for å ivareta et flerårig perspektiv. For å sikre at dette blir tema i styringsdialogen vil vi derfor anbefale at det hvert år holdes et eget styringsmøte mellom departement og etat hvor styring i et flerårig perspektiv er hovedtema. Flerårig styring kan også være et fast punkt på agendaen på et av årets etatsstyringsmøter.

Vi ser også at fagdialogen kan spille en viktig rolle for å bygge opp om et flerårig perspektiv. Vår anbefaling er derfor å vektlegge at fagdialogen også tematiserer et flerårig perspektiv som understøtter styringsdialogen, og at dette bør gjenspeiles i veiledningsmaterialet for etatsstyring. En forutsetning vil fortsatt være at når det i fagdialogen gis premisser som kan oppfattes som styring, skal dette nedfelles i styringsdialogen og dermed bekreftes skriftlig.

Bedre informasjon om regelverk og budsjettfullmakter

Vi legger til grunn at bevilgningsreglementet og økonomiregelverket er godt kjent for etatsstyringsansvarlige i departementer og etater. Det finnes imidlertid ikke en samlet oversikt over regelverk som omtaler det flerårige perspektivet spesielt. Vår vurdering er at det bør kartlegges nærmere om det er behov for å tilrettelegge informasjon om hvordan fullmakter og unntak fra ettårsprinsippet kan utnyttes bedre. For etater som mener at handlingsrommet i budsjettsammenheng er for lite, kan slike oversikter bidra til å se hvilke muligheter som finnes. De kan også bidra til en dialog med overordnet departement om virkemidler som mangler eller hva som begrenser dem i planlegging og gjennomføring i flerårige prosjekter.

Behov for erfaringsutveksling og eksempler

Departementene ser ut til å oppleve færre utfordringer med å ivareta det flerårige perspektivet enn underliggende etater. Allikevel er departementer og etater samstemte i at det er ønskelig med erfaringsutveksling, mer praksisbasert informasjon og eksempler på hvordan flerårig styring praktiseres i andre etater. Behovet for kompetansetiltak fra DFØ bør kartlegges nærmere og sees i sammenheng med en pågående kartlegging av brukerbehov for veiledningsmateriale på styringsområdet.

Erfaringsutveksling om flerårig styring og budsjettering kan også være et tema for det planlagte departementsakademiet. DFØ kan som fagansvarlig bidra til å tilrettelegge for dette.

Erfaringer fra digitaliseringsprosjekter bør kartlegges

Kartleggingen viser også at langsiktig finansiering i større digitaliseringsprosjekter er en av hovedutfordringene. Samtidig vet vi at mange allikevel får dette til, og det er grunn til å anta at det ikke skjer tilfeldig, men gjennom planlegging over år. Dette er et tema som bør kartlegges nærmere ved å samle erfaringer om hvordan dette gjøres og om hva som er utfordrende både på digitaliseringsområdet spesielt og på andre områder.

Politisk forankring kan gi et bedre grunnlag for flerårig styring

Vår kartlegging har vist at stortingsmeldinger oppfattes som mer retningsgivende for flerårig styring enn andre dokumenter. Det gjelder både blant departementer og etater. Denne vurderingen kan tyde på at det overordnede perspektivet og den politiske forankringen som stortingsmeldinger innebærer, gir nyttige rammer og viktige premisser for strategidiskusjoner både mellom departement og etat og internt i etatene. At etatene som regel også trekkes med i departementenes faglige forberedelse av slike meldinger, styrker også etatenes evne til generelt å operere med et flerårig perspektiv

Hvorvidt det skal legges fram en stortingsmelding er – og må være - en politisk beslutning. Stortingsmeldinger er ikke et verktøy for etatsstyring. De skal tjene andre formål. Likevel tror vi at den politiske forankringen og det overordnede perspektivet som en stortingsmelding kan gi, ofte vil være verdifullt som grunnlag for å ivareta et flerårig perspektiv i etatsstyringen. Det gjelder ikke minst når det er flere etater og departementer involvert.  

Stortingsmeldinger som favner flere departementsområder kan bidra til et omforent og samordnet kunnskapsgrunnlag, sikre bred politisk forankring og at aktuelle aktører drar i samme retning. Oppfølging av aktuelle tiltak i felles stortingsmeldinger kan også legge grunnlaget for at flere departementer samordner seg f.eks. gjennom felles budsjettforslag, mål og omtaler i budsjettproposisjoner og likelydende oppdrag i tildelingsbrev. Dette er også en tilnærming enkelte av kjernegruppene i regi av departementsstrategien allerede prøver ut, og erfaringene som de høster, vil kunne være et viktig bidrag til kunnskapsutviklingen om flerårig og samordnet styring.

I svært mange tilfeller vil det imidlertid – av ulike grunner - ikke være aktuelt å lage stortingsmelding. Da kan et alternativ være at departementene, enkeltvis eller sammen, utarbeider flerårige planer uten framlegg for Stortinget. Det kan f.eks. dreie seg om strategier for en sektor, etatsutvikling på lengre sikt, eller planer for spesielle fagområder eller satsingsområder som f.eks. livshendelser.