4.1 Det ettårige rommer også det flerårige

Utgangspunktet for etatsstyring er ettårige budsjetter og tildelingsbrev. Et gjennomgangstema i intervjuene med departementene er imidlertid at etatenes mål og oppgaver i stor grad er flerårige av natur og at det meste av styringen derfor i realiteten har et flerårig perspektiv, iallfall når det er snakk om utviklingsoppgaver. Særlig gjelder dette større satsinger på digitalisering. Enkelte peker også på at risikovurderinger i hovedsak har et flerårig perspektiv.

Flere departementer viser til at de nå bruker etatens instruks mer bevisst for å skille de faste oppgavene med et mer permanent preg på den ene side, fra de skiftende oppgavene i tildelingsbrevet på den annen side. Dette er ment å skape større ryddighet i styringsrelasjonen til etatene og er også i tråd med intensjonene bak regelverket og DFØs veiledningsmateriale om hovedinstruks for virksomheten. Men dette er ikke entydig – noen departementer velger å legge også mer langsiktige oppgaver i tildelingsbrevet. En interessant variant av dette er Kunnskapsdepartementets bruk av såkalte utviklingsavtaler, som nettopp inngår i tildelingsbrevene. Hensikten har vært å tilpasse styringen bedre til hvert enkelt universitet og høyskole. De har på samme måte som departementet mulighet til å foreslå mål og styringsparametere i avtalen. Samtidig bidrar avtalene til større langsiktighet siden de har fire års varighet.  

Ellers trekker enkelte departementer fram at det ikke gis så mye rom for flerårige styringsperspektiver når den aktuelle etatens virksomhet er lovregulert både mht. tjenester, prosesser, kvalitetskrav og arbeidsdeling med kommunen. Andre peker på at det flerårige styringsperspektivet kompliseres av at også andre departementer har styringslinjer til den samme underliggende etaten. Enkelte trekker også fram at det til tider kan bli mye hendelsesstyrt «håndtering» på særlig politiserte områder.

Et mer strategisk perspektiv er etterspurt

Etatene gir et mer nyansert bilde enn departementene når det gjelder i hvilken grad flerårig styring er tema i styringsdialogen med deres departement. Mens departementene tenderer til å se det flerårige perspektivet i forlengelsen av det ettårige, gir etatenes svar et noe annet inntrykk: Bare 17 prosent av etatene svarer at flerårig styring i stor grad er tema i styringsdialogen, mens så mange som 28 prosent krysser av for at dette skjer i liten grad. 55 prosent velger alternativet «i noen grad».    

Figur 1: I hvilken grad er flerårig styring tema i styringsdialogen med deres departement?

Tendensen styrkes hvis vi holder oss til svarene fra store etater (mer enn 500 ansatte). Bare 10 prosent av disse svarer at flerårig styring i stor grad er tema i styringsdialogen.

I kommentarfeltet til dette spørsmålet utdyper enkelte av etatene sine svar. En av dem viser til at deres departement har lagt om styringen til det bedre: «.. mye mindre aktivitetsstyring og mer effektstyring med langsiktige prioriteringer og styringsparametere med en litt kortere tidshorisont. Det innebærer at styringen er mindre fokusert på det kommende året og har et mer langsiktig blikk».

To andre etater peker derimot på at det kortsiktige perspektivet styrer, henholdsvis: «Stort fokus på årets tildelingsbrev og løpende leveranser» og at «Flerårig perspektiv er det primært vi som direktorat som løfter inn. … Vi savner langsiktige perspektiver på det aller meste fra vårt departement».

Dette er helt i tråd med funn som tidligere er gjort om departementenes rolle som pådriver for omstilling av etatene: «Vårt generelle inntrykk er strategiske utviklingsbehov diskuteres for lite i styringsdialogen. Flere etatsledere vi intervjuet, forteller at departementene sjelden tar det strategiske blikket, …» (Difi 2019, s. 19).

Fra intervjuene denne gangen med noen utvalgte etatsledere kan vi hente flere supplerende vurderinger. Flere av dem mener at flerårig styring ivaretas i svært liten grad fra departementets side, f.eks. sier en etatsleder at «Mye er knyttet til tildelingsbrevet og budsjettet for ett år av gangen. Det er i all hovedsak ettårig styring, men med elementer av flerårighet.»

En annen etatsleder vurderer det som «overraskende at departementet ikke har en mer strategisk tilnærming til vårt område» og legger til at departementene har fått en mer kortsiktig agenda og at etatene derfor selv må ta sterkere grep om det strategiske.

Andre påpeker at mesteparten av styringsdialogen handler om endringsbehov, ting som skal gjøres annerledes, nye målsettinger og er dermed ikke avgrenset til kortsiktig styring.

Politiske svingninger virker begrensende på flerårig styring

I flere av intervjuene kommer det også fram at det flerårige perspektivet kan være ekstra krevende i sektorer med stor politisk oppmerksomhet og store politiske svingninger. 

I et departement vises det til at initiativer fra Stortinget ofte kan ta fokus vekk fra det langsiktige: «Det blir noen raske vedtak som kanskje burde vært bedre gjennomtenkt. Brå svingninger i bruken av viktige virkemidler skaper støy. Men … (vedkommende etat) ser ut til å mestre dette godt.»

I et annet departement påpekes også utfordringene ved å styre langsiktig. Det blir mye fra dag til dag, basert på eksterne hendelser og endrede ønsker fra politisk ledelse. De samme informantene peker på utfordringer ved at digitaliseringsprosjekter tar tid og at det er lite attraktivt for en regjering å satse på digitaliseringsprosjekter som ikke gir gevinster før etter mange år.

En av etatslederne framholder at det meste i etatens oppgaver er av flerårig karakter samtidig som de er utsatt for politiske svingninger. Det savnes derfor mer forutsigbarhet for å skalere og tilpasse riktig kompetanse og kapasitet. En annen etatsleder påpeker at det i dag er for sterk politisk styring for tidlig slik at man får for mye «bits and pieces» i planene.

Noen sektorer har langtidsplaner

Et annet grep som brukes for å skape mer langsiktighet og forutsigbarhet er langtidsplaner. Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet har langtidsplaner for hele sektoren, mens Kunnskapsdepartementet har det på forskningsfeltet. Langtidsplanene legges fram som stortingsmeldinger og har som regel en lengre tidshorisont enn strategier, men rulleres f.eks. hvert fjerde år. Langtidsplanene kan sies å romme det ettårige, da ettårsprinsippet ligger til grunn. De har også til felles at det ikke følger budsjettmidler med dem. Vi har imidlertid ikke sett på hvordan styringen av langtidsplaner foregår i detalj eller på forholdet mellom langtidsplaner, finansiering og øvrig styringsdialog, men et av departementene operasjonaliserer for eksempel de langsiktige målene inn i de ettårige tildelingsbrevene.

På spørsmål om langtidsplaner svarer et departement at det gir god forutsigbarhet å ha denne typen planer og at den krevende delen av dette er å håndtere endringer fra Stortinget. For øvrig er ikke langtidsplaner et tema andre departementer trekker fram for å ivareta flerårig styring.

Etatsledere peker på at de har behov for andre typer strategier eller opptrappingsplaner, at de lager langtidsplanbilder, eller at de ser sin egen plan for digitalisering som et virkemiddel for å få mer forutsigbarhet. Enkelte uttrykker også at det bør følge budsjettmidler til langtidsplaner f.eks. gjennom flerårige budsjetter.

4.2 Stortingsmeldinger er mest retningsgivende

Spørsmålene om hvilke styringsdokumenter som er mest retningsgivende i et flerårig perspektiv synes å slå noe ulikt ut for departementer og etater. Sammenlikningsgrunnlaget er imidlertid litt usikkert da departementene har svart i intervju, mens etatene har krysset av på et spørreskjema, men det gir likevel en indikasjon.

Fra intervjurunden med departementene er hovedinntrykket at regjeringsplattformer og stortingsmeldinger er mest retningsgivende på det overordnede plan. Videre framholder flere av departementene at stortingsmeldinger står helt sentralt i å legge rammer og gi retning for enkeltsektorer. Dette gjelder særlig når stortingsmeldinger lanserer langtidsplaner for sektoren, f.eks. Nasjonal transportplan.

Enkelte departementer ønsker hyppigere framlegg av stortingsmeldinger, og andre har på sine områder utviklet nasjonale strategier for den sektoren etaten har ansvar for. Slike prosesser i samråd med berørt etat vurderes som nyttig for å kunne «samsnakke seg» om hvor etatene skal være om noen år, men også for å ha et bedre grunnlag for å kunne håndtere initiativ fra politisk nivå. 

Når det gjelder etatene, svarer de på mer konkrete spørsmål. Hvis vi holder oss til dem som har krysset av for hvilke dokumenter som er retningsgivende «i stor grad», er det stortingsmeldinger og hovedinstruks som scorer høyest med hhv. 46 og 41 prosent. Slår vi sammen svarene «i stor grad» og «i noen grad», rangeres fortsatt stortingsmeldinger høyest (90 prosent), mens regjeringsplattformer følger deretter (86 prosent).

Samlet sett er det altså stortingsmeldinger som vurderes som mest retningsgivende i et flerårig perspektiv, men utslagene er ikke særlig store. Det er altså relativt mange typer dokumenter som oppleves som retningsgivende.

4.3 Få faste punkter for flerårig styring

Alle departementer oppgir at de har dialog om flerårig styring og at dialogen skjer på ulike arenaer. Noen har faste strategimøter, mens andre har strategidiskusjoner i ulike typer møter. Det skjer enten ved å arrangere ad hoc styringsmøter, ved å ha et eget punkt i de faste etatsstyringsmøtene, eller ved at det inngår i fagdialogmøter. En begrunnelse for å ha egne møter for strategidiskusjoner er at det er viktig å sette av tid til å skape en felles forståelse av framtidige utfordringer for etaten.

På spørsmål til etatene om det er etablert faste møter for å ivareta flerårig styring, svarer bare 14 prosent at de har faste, egne strategimøter. Det er flest som svarer at flerårig styring er tema på etatsstyringsmøter.

Dette betyr imidlertid ikke at flerårig styring utgjør et betydelig element i disse møtene. Her kan vi vise til en tidligere kartlegging av etatsstyringsmøtenes rolle: «Et hovedinntrykk fra intervjuene er at etatsstyringsmøtene i begrenset grad brukes som en arena for strategiske diskusjoner eller har et flerårig perspektiv. Til det er agendaene for tette, og tiden for knapp.» (DFØ 2022, s. 19). Det heter videre at møtereferater og intervjuer viser få spor av strategiske diskusjoner av overordnede veivalg som strekker seg ut over inneværende og neste budsjettår. I samme notat kommer det imidlertid fram at selv om de fleste møtene fortsatt tar utgangspunkt i en rapport og drøfter resultatoppnåelse og avvik, har etatsstyringsmøtene blitt mer strategiske orienterte de siste årene.

Er fagdialogmøter egnet for å ivareta flerårig styring?

Vi ser av figuren at så mye som 26 prosent av etatene krysser av for at flerårig styring er tema i fagdialogmøter. Samtidig får vi i intervjurunden med departementene et klart inntrykk av at de er bevisste på å skille styring fra fagdialogen, dvs. at man ikke skal gi styringssignaler i det som defineres som fagdialog. Flere informanter medgir imidlertid at dette er vanskelig å overholde i praksis: Fagdialog kan lett gli over i dialog som kan oppfattes som styring, og departementene har vanskelig for å gardere seg mot at etatene oppfatter det slik. Dessuten forstår vi enkelte informanter dithen at det uformelle og uforpliktende preget ved fagdialogen er spesielt egnet for å drøfte spørsmål med et flerårig perspektiv. Det er symptomatisk når en informant i departementene sier at «strategimøter er en hybrid mellom fag- og styringsdialog.» Det kan også vises til kartleggingen av etatsstyringsmøtenes rolle. Der kommer det fram at en strategidiskusjon «gjerne blir bedre når den ikke referatføres og derfor ikke egner seg i et etatsstyringsmøte.» (DFØ 2022, s. 19). 

Et illustrerende eksempel på betydningen av fagdialog for flerårig styring er hvordan virksomhetsstrategiene behandles (jf. pkt. 4.4 nedenfor). Dette er åpenbart sentrale dokumenter for det flerårige styringsperspektivet, men samtidig er de etatsinterne dokumenter der departementet ikke har noen formell rolle. I intervjuene med departementene kommer det fram at de orienteres om innholdet i etatenes strategier, men inntrykket er at dette primært skjer uformelt gjennom en form for fagdialog.

Ulike oppfatninger om hva som utgjør særskilte strategimøter

Når det gjelder å ha særskilte strategimøter, ser vi en interessant forskjell mellom departementer og etater: Litt under halvparten av departementene oppgir å ha faste strategimøter. Svarene fra etatene gir et annet bilde: Bare 14 prosent sier de har egne faste strategimøter med sitt departement, så her er det altså ulike oppfatninger av hva som utgjør et særskilt strategimøte. Det store avviket kan dels forklares med at departementene bare er spurt om relasjonen til en enkelt av etatene deres. Men også om vi ser på hva nettopp disse utvalgte etatene har svart, blir det et avvik: Bare to av dem svarer at det er egne strategimøter, mens sju av departementene oppgir at de har slike møter med nettopp disse etatene.

Vi merker oss også at hele 42 prosent av etatene oppgir at de verken har særskilte strategimøter eller andre faste punkter i styringsdialogen for å ivareta flerårig styring. I intervjurunden med etatene får vi utdypet dette bildet: En av etatslederne oppgir at det skulle være egne strategimøter med departementet, men at det er blitt droppet fordi hastesakene er for mange og at det kortsiktige perspektivet er blitt dominerende. I etatsstyringsmøtene handler det mest om aktuelle saker og status for tildelingsbrevet. Samtidig kommer det fram at det i møtene også diskuteres ulike veivalg bl.a. på grunnlag av en egen analyse som etaten har gjort. Vedkommende etatsleder har tro på at faglige argumenter og gode analyser betyr noe for departementets styring. En annen etatsleder oppgir at de ikke har egne strategimøter hvis man ser bort fra enkelte ad hoc-møter knyttet til et bestemt tema. Samtidig har denne etaten som fast oppdrag å se på budsjettbehov for påfølgende år, eventuelt også å skissere relevante utviklingstrekk i et flerårig perspektiv. Men dette oppgis å ha et mer rituelt preg: «Det er ikke der vi har de store diskusjonene. Det skjer i hovedsak i styringsdialogen knyttet til tildelingsbrevet.»

4.4 Tre av fire har samhandling med departementet om strategi

Etatenes tilnærming til å løse sine samfunnsoppdrag på lengre sikt nedfelles gjerne i egne flerårige strategier for hele eller deler av virksomheten. Her er det et spørsmål om hvilken rolle overordnet departement skal spille ved utforming av slike dokumenter. Enkelte virksomhetsstrategier er mer fokusert på utvikling av virksomheten enn utvikling av sektoren. Det kan også påvirke departementets behov for involvering. DFØ gir på sine nettsider følgende råd om forholdet mellom virksomhetsstrategier og overordnet departement:

«Virksomhetsstrategien er i utgangspunktet et internt styringsdokument for virksomhetens ledelse og ansatte. Den er altså en del av virksomhetsstyringen. Departementet har derfor vanligvis ikke en formell rolle i utviklingen eller godkjenningen av den, men strategien bør likevel forelegges departementet.»

dfo.no

I intervjuene med departementene kommer det også fram at departementene orienteres om innhold og retning i virksomhetsstrategiene. Det skjer både gjennom styringsdialog og fagdialog. Departementene forutsetter da typisk at strategiene er innenfor de rammer som er lagt for etaten, og de fleste oppgir at dette også i stor grad er tilfellet. I motsatt fall forventes det at vedkommende etat gjør nødvendige tilpasninger slik at strategiarbeidet bringes innenfor de rammer som departementet har lagt opp til.

Når vi spør etatene om i hvilken grad det er dialog med departementet om innholdet av virksomhetsstrategiene, ser vi at dialogen om disse dokumentene har et ganske betydelig omfang: Bare 2 prosent oppgir at det ikke er noen slik dialog, og 30 prosent svarer «i liten grad». Men så mye som 68 prosent svarer «i stor grad» eller «i noen grad». 

Når vi kontrollerer for etatsstørrelse, får vi store utslag på dette spørsmålet. Blant dem med under 500 årsverk er det 30 prosent som svarer i stor grad på dette spørsmålet, mens bare 5 prosent av etater med over 500 årsverk svarer det samme.

4.5 Omprioriterer innenfor rammene

På spørsmål om hvilke forventninger departementene har til at underliggende etater foretar egne prioriteringer som muliggjør mer langsiktige satsinger eller investeringer innenfor budsjettet, svarer de aller fleste at de forventer at deres underliggende etater foretar slike prioriteringer innenfor rammene.

Når dette utdypes nærmere, er noen departementer inne på at strammere budsjetter gjør at denne typen omprioriteringer blir viktigere, men også at det er utfordrende med hensyn til at handlingsrommet er mindre etter flere år med budsjettkutt.  

Enkelte peker også på utfordringer med handlingsrommet når mye av aktivitetene virksomheten har, er bundet av internasjonalt regelverk som de forvalter. De understreker derfor at virksomhetene må rapportere og synliggjøre økonomiske og administrative konsekvenser av endringer i regelverket.

At departementene forventer at etatene foretar egne prioriteringer innenfor rammen, bekreftes også til dels av etatene selv. På et tilsvarende spørsmål til etatene svarte hele 74 prosent ja, mens 26 prosent svarte nei.

Denne fordelingen varierer etter etatsstørrelse. For etater under 500 årsverk, svarer
68 prosent ja, mens blant dem med over 500 årsverk svarer 90 prosent ja. De store etatene opplever altså klart større forventninger om å omdisponere innenfor egne rammer.

Det er også forskjeller mellom netto- og bruttobudsjetterte virksomheter. Blant de nettobudsjetterte svarer halvparten ja, mens andelen er 78 prosent blant de bruttobudsjetterte. Forventningene er dermed klart større til de bruttobudsjetterte om å omdisponere.

I spørreundersøkelsen fikk etatene også mulighet til å utdype svaret i et fritekstfelt. Eksempler på dette var først og fremst at det var en generell forventning, men det ble også pekt på hvilke typer oppgaver det kan dreie om, så som digitalisering, nye kontorlokaler og leieavtaler, omdisponere ressursbruk etter oppgaver og kompetansebehov. Andre utdypet at de var rammestyrt og at de også benytter satsingsforslag og andre finansieringskilder som medfinansieringsordningen.