2.1 Oppdraget

I tildelingsbrevet for 2022 fikk DFØ dette oppdraget:

«DFØ skal utarbeide et kunnskapsgrunnlag om hvordan departementene ivaretar et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater. Kunnskapsgrunnlaget skal kartlegge status og identifisere muligheter og utfordringer i arbeidet med flerårig styring av etatene. Finansdepartementet ber også om at DFØ gir en oversikt over eksisterende veiledningstilbud på området og vurderer behov for nye tiltak. Departementet ber om at DFØ oversender en rapport om kunnskapsgrunnlaget innen 31. desember 2022. Arbeidet skal ses i sammenheng med DFØs bistand til oppfølging av den nye strategien for departementsfellesskapet …».

Dette oppdraget inngår i arbeidet med DFØs hovedmål om at «Statsforvaltningen bygger på kunnskap, er utviklingsorientert og har god styring, organisering og ledelse».

2.2 Mål og problemstillinger

Målet med undersøkelsen er todelt:

1. Å kartlegge og vurdere hvordan departementene ivaretar et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater.
2. Gi en oversikt over foreliggende veiledningsmateriale på området og vurdere behovet for nye tiltak.

Gjennom kartleggingen får vi innsikt i dagens situasjon, hva som er utfordringer og hvilke muligheter som foreligger. Kunnskapsgrunnlaget vil i neste runde kunne brukes som utgangspunkt for utvikling av veiledningsmateriale, kompetansetjenester og innspill til utvikling av regelverk på området.

Målet med undersøkelsen belyses gjennom følgende problemstillinger:

1. Hvordan ivaretar departementene et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater?
2. Hva er muligheter og utfordringer i arbeidet med flerårig styring?
3. Hvordan kan arbeidet med flerårig styring videreutvikles?
4. Hva foreligger av veiledningsmateriale om flerårig styring per i dag?

2.3 Bakgrunn og problemforståelse

I bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 1.4 Generelt om styringsdialogen står det at «Departementet skal planlegge sin styring av virksomheten med både ettårig og flerårig perspektiv. Styring og oppfølging skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet». Men hva er egentlig praksis blant departementene når det gjelder å ivareta et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater?

Tidligere rapporter fra Difi og DFØ har pekt på utfordringene ved å ivareta et flerårig og strategisk perspektiv i etatsstyringen. I en Difi-rapport kommer det blant annet frem at langsiktige utviklingsbehov lett kommer i skyggen av den løpende statsrådsbetjeningen og at styringsdialogen med underliggende etater handler for mye om drift og for lite om utviklingsbehov (Difi 2019). Departementene etterspør i for liten grad etatenes planer for fornyelse og utvikling, og det blir en for svak strategisk styring.

Også i strategien for departementsfellesskapet Gode hver for oss, best sammen er ett av satsingsområdene å øke den strategiske orienteringen 3−6 år frem i tid og bidra til at departementene leder an i omstillingen av offentlig sektor. Mer samordnet, utvikling og gjennomføring av politikk er ett av tre målområder i strategien.

Handlingsrommet og mulighetene for å kunne lage flerårige budsjetter vil også påvirke den flerårige styringen. Børmer-utvalget (NOU 2015:14) ble bl.a. bedt om å vurdere hensiktsmessigheten av flerårige budsjetter på generell basis og for enkeltområder, samt om flerårige budsjetter kan gi bedre gjennomføring av investeringsprosjekter.

Utvalgets vurdering var i hovedsak at det ikke bør innføres bindende flerårige budsjettvedtak på enkeltområder, og at bevilgningsreglementets § 6 ivaretar dette behovet i dag. Deres tilråding var imidlertid også at «Flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre enn i dag og slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Det bør her legges fram mellomlangsiktige framskrivinger (tre–fem år ut over budsjettåret) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk og demografiske utviklingstrekk. Det bør også redegjøres for budsjettmessige konsekvenser av planer Stortinget har behandlet for enkeltområder. Handlingsrommet i finanspolitikken i årene framover bør belyses. Det bør redegjøres særskilt for den usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen og mulige konsekvenser for budsjettpolitikken av denne.» (NOU 2015, s.156).

I den siste perspektivmeldingen (s. 220) støttes disse tilrådingene. Gul bok inneholder også et eget kapittel om oversikt over flerårige budsjettkonsekvenser av regjeringens forslag til statsbudsjett.

2.4 Avgrensninger og definisjoner

Definisjoner og begrepsbruk

Etat eller virksomhet?

Økonomireglementet bruker begrepet virksomhet, men gjennom kartleggingen bruker vi begrepene etat og virksomhet om hverandre med samme meningsinnhold. Det er også vår erfaring fra kartleggingen at forvaltningen bruker disse begrepene om hverandre.

Med underliggende etater/virksomheter forstår vi her organisasjonsformer som er en del av staten som rettssubjekt og som er brutto- eller nettobudsjetterte forvaltningsorganer. Vi ser bort fra forvaltningsbedrifter i denne undersøkelsen. (Jamfør kap. 2.1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten).

Hva forstår vi med flerårig styring?

Departementene styrer sine etater med ulikt tidsperspektiv. Dette er i en tidligere veileder klassifisert i tre typer styring:

• På lang sikt driver departementene konstituerende styring, dvs. med sikte på hvordan etatene er organisert, finansiert og regulert. (Jamfør økonomiregelverket 1.2, 1.4 og 1,5).
• På mellomlang sikt er det snakk om strategisk styring, der departementene styrer på overordnede mål og flerårige strategier.
• På kort sikt driver departementene operativ styring, dvs. løpende etatsstyring bl.a. med å lage tildelingsbrev, avholde etatsstyringsmøter og gi konkrete styringssignaler.

Med flerårig styring forstår vi i dette prosjektet styring med et flerårig perspektiv, dvs. to til fem år framover i tid. Dette vil i stor grad sammenfalle med strategisk styring slik det er antydet ovenfor. Men også operativ og konstituerende styring kan ha elementer av et flerårig styringsperspektiv, og de vil i så fall også omfattes av vår undersøkelse.

Vi bruker begrepet flerårig styring for å betegne departementets arbeid med overordnede veivalg og strategier for den enkelte etat. Men det omfatter også mer konkrete prosesser for å styre investeringer og utviklingsprosjekter som går over flere år og eventuelt med tverrsektorielt perspektiv. Kanalen for flerårig styring er den formelle styringsdialogen mellom departement og etat (jf. kap. 3.1), men også fagdialogen spiller en viktig rolle ved at diskusjoner i fagdialogen legger til rette for den styringsdialogen.

Avgrensninger

Kartleggingen er ikke en undersøkelse av hvordan budsjettsystemet praktiseres, men budsjettsystemet med sitt ettårsprinsipp kan sees som en begrensende ramme for flerårig styring, og vi vil belyse hvordan departementer og etater opplever dagens system sett i et flerårig styringsperspektiv. I kartleggingen har vi imidlertid i hovedsak sett på de overordnete og formelle rammene for flerårig styring. I det videre arbeidet med å utvikle informasjon, veiledning, verktøy og kompetansetiltak om flerårig styring, vil det f.eks. være behov for å gå mer i dybden på å identifisere suksessfaktorer og eksempler på god praksis for flerårig styring sett fra departementer og etater. Data fra denne undersøkelsen kan gi retning for slik oppfølging.

Vi har ikke sett på hvordan flerårig styring praktiseres i andre land i denne kartleggingen.

2.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring

2.5.1 Opplegget for undersøkelsen

For å besvare oppdragets del 1 har vi kartlagt hvordan departementene ivaretar et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater. Dette omfatter problemstilling
1, 2 og 3 og basert på følgende metodetriangulering:

• I den innledende fasen gjennomgikk vi dokumentasjon om temaet. Parallelt gjennomførte vi seks samtaler med personer som er involvert i etats- og virksomhetsstyring i ulike etater. Hensikten var å få innspill til problemstillinger og grunnlag for å vurdere opplegg for datainnhenting.
• I neste fase gjennomførte vi intervjuer med samtlige departementer. For å få innsikt i hele styringskjeden og konkrete eksempler fra begge sider valgte vi å gjennomføre disse intervjuene med etatsstyringsansvarlige for en utvalgt underliggende etat. Utvalget av etater var basert på ulike kriterier, som virksomhetsstørrelse, tilknytningsform, politisk aktualitet mv.
• I den påfølgende fasen gjennomførte vi en spørreundersøkelse til de
  15 underliggende etatene. I tillegg til spørsmål med faste svaralternativer fikk de i stor grad mulighet til å utdype svarene i fritekst.
• For å styrke datagrunnlaget valgte vi i neste fase å sende ut en tilnærmet likelydende spørreundersøkelse til et bredere utvalg på 81 etater, underlagt alle departementene. Etatene ble valgt ut skjønnsmessig. I invitasjonstekstene til begge spørreundersøkelsene ba vi om å fylle ut undersøkelsen på vegne av etaten. Vi definerte også hva vi la til grunn for «et flerårig perspektiv i styringen», som jo var gjennomgangstemaet.
• Avslutningsvis intervjuet vi seks etatsledere for å få utdypet svar og/eller eksempler på spørsmål vi hadde stilt oss på bakgrunn av data fra de foregående undersøkelsene.

For å besvare oppdragets del 2 har vi dokumentert eksisterende veiledningstilbud i DFØ på området. Dette gjelder problemstilling 4. I denne delen gikk vi gjennom DFØs informasjon som handler om flerårig styring bla. på dfo.no.

Summen av del 1 og del 2 er vårt grunnlag for å vurdere eventuelle tiltak på området.

2.5.2 Nærmere om metodene

Tilnærming til del 1: Hvordan ivaretar departementene et flerårig perspektiv?

Det er viktig å få god innsikt i hvordan departementene ivaretar det flerårige perspektivet i styringen både innenfor eksisterende rammer og de tilpasninger de har valgt selv ut fra egenart, risiko og vesentlighet.

I en kartlegging er det viktig å få opp ulike erfaringer og praksis, og derfor har vi valgt å la kartleggingen omfatte samtlige departementer. Siden departementene styrer flere etater, rettet vi henvendelser om intervju/skriftlige spørsmål til ledere på avdelings-/seksjonsnivå med etatsstyringsansvar for en utvalgt etat.

Spørsmålene handlet bl.a. om hvordan flerårig styring praktiseres, herunder også flerårig styring i samarbeid med andre departementer og hva som vurderes som muligheter og utfordringer ved flerårig styring.

Datainnsamling fra underliggende etater, spørreundersøkelser og intervjuer

Vi så det også som viktig å kartlegge hvordan underliggende etater opplever og vurderer hvordan departementene praktiserer flerårig styring og hvordan de eksisterende rammene fungerer. Dette fordi etatene – ofte i større grad enn departementene – har kunnskap om framtidige utfordringer som vil kunne kreve en ny kurs for å løse samfunnsoppdraget.

Vi sendte ut to spørreundersøkelser

Til den første spørreundersøkelsen valgte vi de samme etatene som var tema i intervjuene med departementene. Dette for å få et innblikk i hvordan departement og etat oppfattet det flerårige perspektivet i den samme styringsdialogen og på den måten kunne sammenligne hvordan departement og etat oppfattet situasjonen. Spørsmålene til etatene var i hovedsak de samme som intervjuspørsmålene til departementene, men i mange tilfeller ble spørsmålene stilt med faste svaralternativer. I tillegg inneholdt undersøkelsen også spørsmål med anledning til å utdype det valgte svaralternativet, samt helt åpne spørsmål.

Vi valgte å sende denne undersøkelsen for å få et mer dekkende datamateriale på de mer kvantitative parameterne i undersøkelsen. Den andre spørreundersøkelsen sendte vi til 81 etater fordelt på samtlige departementer. Aktuelle etater ble valgt ut etter en skjønnsmessig vurdering. Kriteriene var i hovedsak å dekke alle departementene, ulike etatsstørrelser og både brutto- og nettobudsjetterte. I tillegg valgte vi ulike typer etater (tilsyn, infrastruktur-etater, velferdsetater osv.) og etater med ulik politisk aktualitet og geografisk spredning. I denne undersøkelsen var det i hovedsak de kvantitative spørsmålene fra første spørreundersøkelse som ble stilt.

Svarprosenten var god

Den første spørreundersøkelsen ble sendt til 15 underliggende etater, og vi mottok
14 svar. Den andre spørreundersøkelsen ble sendt til 81 virksomheter, og 60 virksomheter svarte. For alle spørsmålene som var likelydende i de to undersøkelsene slo vi sammen svarene. Den samlede svarprosenten fra undersøkelsene, som gikk til i alt 96 virksomheter, var på 77 prosent. Blant disse var det 10 nettobudsjetterte og resten bruttobudsjetterte virksomheter som besvarte undersøkelsen.

Intervjuer med seks etatsledere

Siden vi så det som viktig å få utdypet etatenes erfaringer og opplevelse av eget handlingsrom og påvirkningsmuligheter, fant vi det nødvendig å supplere spørreundersøkelsen med intervju av ledere for enkelte større etater som vi vurderte som spesielt relevante for å identifisere muligheter og utfordringer med flerårig styring. 

Dokumentanalyse

Rapporter fra DFØ, Difi og andre har belyst utfordringer og muligheter knyttet til flerårig styring. Rammene for flerårig styring er beskrevet i økonomiregelverket og gjenspeiles gjerne i dokumenter for etatsstyringsdialogen som Prop. 1 S, tildelingsbrev, årsrapporter og dokumentasjon fra etatsstyringsmøter og andre møter mellom departement og etat. Vi har benyttet slike dokumenter for å identifisere utfordringer med – og muligheter til – flerårig styring over et lengre tidsrom for å forsøke å identifisere de lengre linjene i utviklingen av arbeidet med flerårig styring.

Tilnærming til del 2: Oversikt over eksisterende veiledningstilbud

For å besvare problemstillingen om hva som foreligger av veiledningsmateriale på området har vi avgrenset oss til hva DFØ har av veiledning om flerårig styring og som finnes på dfo.no. Vi har kartlagt hva som foreligger av veiledningsmateriale med et flerårig perspektiv ved å gjennomføre litteratursøk på dfo.no. Det er også gjennomført samtaler med den seksjonen i DFØ som har ansvaret for det styringsfaglige veiledningsmaterialet til DFØ.

Gjennom intervjuer og de to spørreundersøkelsene i del 1 har vi også kartlagt hva forvaltningen oppfatter at DFØ har av veiledning om flerårig styring og hvilken vurdering de har av dette materialet.

2.6 Organisering av prosjektet

Prosjektansvarlig i DFØ har vært seksjonssjef og fungerende avdelingsdirektør Elisabeth T. Hyllseth, avdeling for forvaltningsanalyse, seksjon analyse.

Prosjektgruppa har bestått av seniorrådgiverne Trine Wold Møller (prosjektleder), Lisbeth U. Hansen og Dag Solumsmoen. Ivar B. Lalim deltok i prosjektet i perioden februar–juni 2022.

Fagdirektør Eivor Bremer Nebben i seksjon for analyse, seksjonsleder Jorunn Holen i seksjon for styring og seniorrådgiver Vivi Lassen har vært kvalitetssikrere av rapporten. Avdeling for forvaltning av økonomiregelverket har også bidratt med kvalitetssikring av deler av rapporten.

Underveis i prosjektet har vi også kontaktet og hatt samtaler med ulike fagpersoner med spesiell innsikt på enkelte områder vi har hatt behov for å få mer utdypende kunnskap om.