Her vil vi trekke fram følgende spørsmål til vurdering:

• Hvordan gjøre styringsdialogen bedre egnet for et flerårig styringsperspektiv?
• Hvordan skape bedre rammebetingelser for et flerårig styringsperspektiv?
• Hvordan kan etatene bedre utnytte sitt handlingsrom?

Til disse spørsmålene har vi nedenfor skissert noen forslag til å styrke og videreutvikle det flerårige perspektivet i etatsstyringen:

Legg styringsdialogen bedre til rette for flerårig styring

Kartleggingen viser at det flerårige perspektivet er tema i styringsdialogen mellom mange departementer og underliggende etater, men det blir satt av lite tid, og det synes å være lite systematikk i når og hvordan denne dialogen foregår. Selv om mange av departementene viser til at etatenes mål og oppgaver er flerårige av natur, og at de årlige styrings-dokumentene og styringsdialogen har et flerårig perspektiv, opplever mange etater at det flerårige i liten grad er tema i styringsdialogen.

Når mer enn fire av 10 etater oppgir at de ikke har noe fast punkt i styringsdialogen for et flerårig perspektiv, ser vi behov for at det lages rutiner for dette. For å sikre at det flerårige perspektivet blir tema i styringsdialogen vil vi derfor primært anbefale at det årlig holdes et eget møte mellom departement og etat hvor flerårig styring og strategiske veivalg er hovedtema, slik noen departementer allerede gjør. Alternativt kan en slik diskusjon være et fast punkt på agendaen på et av etatsstyringsmøtene. På områder med behov for tverrgående samarbeid kan det også vurderes regelmessige møter med berørte departementer og etater om hvordan man kan innrette samarbeidet i et flerårig perspektiv.

Anerkjenn fagdialogens bidrag til et flerårig perspektiv

Et annet aspekt ved styringsdialogen er forholdet til fagdialogen. Departementene er seg bevisst at det skal skilles mellom disse to, spesielt ved at fagdialogen ikke skal inneholde styring. På den annen side erkjennes det at skillet er vanskelig å overholde og at etatene uansett kan oppfatte styring som ikke er tilsiktet.

Vårt klare inntrykk er at fagdialogmøter oppleves som nyttige fora for diskusjoner som ikke bare har et ettårsperspektiv. Dette fordi de med sitt uformelle preg legger bedre til rette for en åpen og kreativ tilnærming. Slik kan fagdialog spille en viktig rolle for å bygge opp om et flerårig perspektiv, dels ved å forberede, dels ved å supplere styringsdialogen.

Bedre informasjon om regelverk og budsjettfullmakter

De fleste departementene gir uttrykk for at handlingsrommet for flerårig styring er tilstrekkelig selv om ettårsprinsippet setter begrensninger. Blant etatene er bildet annerledes: Fire av ti etater opplever at de i liten grad har et handlingsrom i budsjettsammenheng til å ivareta et flerårig styringsperspektiv. Dette gir grunn til spørsmål om etatene er godt nok kjent med hvilket mulighetsrom som finnes, og i hvilken grad det er tilrettelagt informasjon om dette.

Utover de faste tabellene i Gul bok om bestillingsfullmakter, investeringsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter finnes det ikke en samlet oversikt eller tidsserier over hvordan de flerårige fullmaktene i bevilgningsreglementet faktisk brukes i budsjettsammenheng. For å få bedre innsikt om bruken kan slike oversikter være til hjelp for å se det totale bildet. For øvrig gir statsregnskapet muligheten til å se utvikling over tid for inntekter og utgifter samt en rekke andre nøkkeltall.

Vi legger til grunn at bevilgningsreglementet og økonomiregelverket er godt kjent for etatsstyringsansvarlige i departementer og etater. Det finnes imidlertid ikke en samlet oversikt over regelverk som omtaler det flerårige perspektivet spesielt. Vår vurdering er at det bør kartlegges nærmere om det er behov for å tilrettelegge informasjon om hvordan fullmakter og unntak fra ettårsprinsippet kan utnyttes bedre.

For etater som mener at handlingsrommet i budsjettsammenheng er for lite, kan slike oversikter bidra til å se hvilke muligheter som finnes. De kan også bidra til en dialog med overordnet departement om virkemidler som mangler eller hva som begrenser dem i planlegging og gjennomføring i flerårige prosjekter.

• Vår anbefaling er derfor at DFØ kartlegger videre kompetansebehov knyttet til økonomiregelverket og bevilgningsreglementet.
• DFØ tilrettelegger i kontakt med Finansdepartementet informasjon om unntakene fra ettårsprinsippet i bevilgningsreglementet og økonomiregelverket.

Behov for erfaringsutveksling og eksempler

Kartleggingen har vist at også det flerårige perspektivet i styringen er påvirket av etatenes egenart, risiko og vesentlighet. Med bakgrunn i de muligheter som regelverket gir, opplever departementene stort sett tilstrekkelig handlingsrom for å ivareta flerårig styring. De ser ut til å oppleve færre utfordringer ved rammene for det flerårige perspektivet enn underliggende etater. Allikevel er departementer og etater samstemte i at det er ønskelig med erfaringsutveksling, mer praksisbasert informasjon og eksempler på hvordan flerårig styring gjøres i andre etater.

Vår vurdering er at dette er innspill til områder der det er behov for kompetansetiltak fra DFØ. Behovet bør kartlegges nærmere for å finne ut hvordan det kan imøtekommes. Dette bør sees i sammenheng med en pågående kartlegging av brukerbehov for veiledningsmateriale på styringsområdet. Erfaringsutveksling om flerårig styring og budsjettering kan også være et tema for det planlagte departementsakademiet. DFØ kan som fagansvarlig bidra til å tilrettelegge for dette.

Erfaringer fra digitaliseringsprosjekter bør kartlegges

Kartleggingen viser også at langsiktig finansiering i større digitaliseringsprosjekter er en av hovedutfordringene. Samtidig vet vi at mange allikevel får dette til, og det er grunn til å anta at det ikke skjer tilfeldig, men gjennom planlegging over år. Dette er et tema som bør kartlegges nærmere ved å samle erfaringer om hvordan dette gjøres og om hva som er utfordrende både på digitaliseringsområdet spesielt og på andre områder.

Politisk forankring kan gi et bedre grunnlag for flerårig styring 

Vår kartlegging har vist at stortingsmeldinger oppfattes som mer retningsgivende for flerårig styring enn andre dokumenter. Det gjelder både blant departementer og etater. Denne vurderingen kan tyde på at det overordnede perspektivet og den politiske forankringen som stortingsmeldinger innebærer, gir nyttige rammer og viktige premisser for strategidiskusjoner både mellom departement og etat og internt i etatene. At etatene som regel også trekkes med i departementenes faglige forberedelse av slike meldinger, styrker også etatenes evne til generelt å operere med et flerårig perspektiv.

Hvorvidt det skal legges fram en stortingsmelding er – og må være - en politisk beslutning. Stortingsmeldinger er ikke et verktøy for etatsstyring. De skal tjene andre formål. Likevel tror vi at den politiske forankringen og det overordnede perspektivet som en stortingsmelding kan gi, ofte vil være verdifullt som grunnlag for å ivareta et flerårig perspektiv i etatsstyringen. Det gjelder ikke minst når det er flere etater og departementer involvert.  

Stortingsmeldinger som favner flere departementsområder kan bidra til et omforent og samordnet kunnskapsgrunnlag, sikre bred politisk forankring og at aktuelle aktører drar i samme retning. Oppfølging av aktuelle tiltak i felles stortingsmeldinger kan også legge grunnlaget for at flere departementer samordner seg f.eks. gjennom felles budsjettforslag, mål og omtaler i budsjettproposisjoner og likelydende oppdrag i tildelingsbrev. Dette er også en tilnærming enkelte av kjernegruppene i regi av departementsstrategien allerede prøver ut, og erfaringene som de høster, vil kunne være et viktig bidrag til kunnskapsutviklingen om flerårig og samordnet styring.

I svært mange tilfeller vil det imidlertid – av ulike grunner - ikke være aktuelt å lage stortingsmelding. Da kan et alternativ være at departementene, enkeltvis eller sammen, utarbeider flerårige planer uten framlegg for Stortinget. Det kan f.eks. dreie seg om strategier for en sektor, etatsutvikling på lengre sikt, eller planer for spesielle fagområder eller satsingsområder som f.eks. livshendelser.