5.1 Ettårsperspektivet er problematisk for noen

Som det går fram av kapittel 4.5, forventer departementene at etatene omprioriterer innenfor rammene, og dette bekreftes til dels av etatene. Når vi spør om hvordan departementer og etater opplever handlingsrommet til å ivareta et flerårig perspektiv, er de imidlertid ikke så samstemte.

5.1.1 Departementene opplever tilstrekkelig handlingsrom

De fleste departementene gir på ulike måter uttrykk for at handlingsrommet for flerårig styring er tilstrekkelig selv om ettårsprinsippet setter begrensninger. Riktignok peker noen på utfordringer. Det kan bl.a. være større omstillinger av etatene der det er behov for å dreie kompetansen eller behov for å justere bemanningen grunnet økt eller redusert saksmengde. Dette kan være vanskelig å få til innenfor ettårige budsjetter. Men de fleste viser til at budsjettekniske muligheter og ulike styringsgrep kan benyttes til å sikre et handlingsrom.

Eksempler på dette er at bevilgningsreglementet gir en del muligheter, bl.a. til å overføre inntil fem prosent av bevilgningen til neste år. Ett av departementene medgir at de nok kan bli flinkere til å benytte slike muligheter. Samme departement peker også på at budsjettreglene kanskje er rigide, men at det er gode grunner til at de er det. Et annet departement nevner muligheten til å foreta investeringer mot innsparinger senere år, men hevder at det blir lite brukt bl.a. fordi det oppleves som risikabelt å gjøre det. Et tredje departement uttrykker at de er komfortable med mulighetene de har til å flytte ganske store summer, og at det gjelder å unngå å måtte stanse prosjekter for så å starte opp igjen på et senere tidspunkt.

Eksempler på styringsgrep som nevnes av informanter i departementene er bl.a. å ikke gi så detaljerte oppdrag, å gi etatene rom for å utvikle det flerårige, og å la være å gi oppdrag. Det siste kan imidlertid være vanskelig å få til når det dukker opp politisk viktige saker. Et annet departement peker på muligheten de har til å omdisponere midler mellom underliggende etater, men at dette igjen krever politisk forankring.

Et annet eksempel er departementet som peker på at deres etater implisitt har et handlingsrom ut fra sine mål og indikatorer, men at det kan bety at prioritering av noe kan gå på bekostning av noe annet. F.eks. vil en nedbemanning kunne føre til lengre saksbehandlingstid. De peker også på at etatene utfordres på å skaffe seg et handlingsrom, f.eks. gjennom å gjennomføre nødvendige kompetansedreiningstiltak for å nå mål, eller å skaffe midler til f.eks. møteromsutstyr ved å benytte ubrukte midler fra andre poster.

En tredjedel av departementene hadde også argumenter for at det ikke var behov for flerårige budsjetter for den aktuelle underliggende etaten. Et departement sier f.eks. at: «Våre budsjettfolk sier at direktoratet nok kunne fått mer frihet med flerårige prosjekter eller fullmakter, men de ønsker det likevel ikke fordi det vil kunne skape en kompleksitet i budsjettene å få til. De mener det er mulig å løse innenfor dagens rammer og ØR.»

5.1.2 Mange etater opplever lite handlingsrom i budsjett-sammenheng

Når vi spør etatene om «i hvilken grad opplever dere å ha et handlingsrom i budsjettsammenheng til å ivareta et flerårig perspektiv», svarer 40 prosent «i liten grad», mens 45 prosent svarer «I noen grad», og 15 prosent «I stor grad».

Vi har brukt begrepet «handlingsrom i budsjettsammenheng» i betydningen hvorvidt regler/ettårsprinsippet er til hinder. Denne betydningen ble imidlertid ikke presisert i spørreundersøkelsen til underliggende etater. Noen kan også ha tolket dette i betydningen «tilstrekkelige budsjetter».

At 45 prosent svarte «i noen grad» på dette, kan også bety at en ganske stor andel opplever handlingsrommet håndterbart.

Bruttobudsjetterte og nettobudsjetterte opplever handlingsrommet ulikt

Når vi ser kun på de bruttobudsjetterte, er situasjonen annerledes. Andelen som svarer
«i stor grad» er helt nede i 8 prosent. De 10 nettobudsjetterte virksomhetene er langt mer tilfreds med handlingsrommet. Her svarer seks av de ti at de i stor grad opplever å ha handlingsrom i budsjettsammenheng til å ivareta et flerårig perspektiv. Etatslederne etterlyser mer fleksibilitet og forutsigbarhet.

Når etatslederne spørres om hva som er utfordrende for å kunne ivareta et flerårig perspektiv, svarer de fleste at de har behov for større fleksibilitet. Noen av dem tilføyer at de ser behov for å myke opp ettårsprinsippet. Ellers utdyper de sine svar på ulike måter.

En etatsleder peker på at til tross for at styringsdialogen med overordnet departement om det flerårige perspektivet er god, er det å ha gode flerårige planverk ikke tilstrekkelig. Dette på grunn av noe uforutsigbarhet i budsjettene fra år til år og med skiftende regjeringer. Rammene for å kunne planlegge og gjennomføre oppgavene effektivt kan dessuten være såpass til hinder at det reduserer gjennomføringsevnen betydelig. Økt forutsigbarhet i form av flerårige budsjetter ville bidratt til å styre prosjekter mer effektivt.

En annen etatsleder peker på at omdisponeringer innenfor rammen ikke monner, og at det er utfordrende med større omstillinger som f.eks. krever fornying av bygningsmasse, endringer i bemanning mv. En tredje etatsleder peker på at departementet trenger en annen type kompetanse for å styre etaten i den retningen de mener etaten bør gå.

Enkelte peker også på at det som tidligere ble kalt ABE-kutt (fra ABE-reformen som gjaldt ut 2022) er kommet til et veiskille der det vil bli behov for nye grep f.eks. ved å endre bemanning, innføre gebyrfinansiering mv. Andre igjen peker på at regelverk om midlertidig ansatte til dels bidrar til mindre fleksibilitet med hensyn til å kunne skalere antall ansatte i takt med behovene for arbeidskraft og kompetanse.

5.2 Flerårig styring av tverrgående prosjekter er krevende

I intervjuer med departementene sier nærmere to av tre at de samordner styringen i tildelingsbrevene til en eller flere underliggende etater. Vi kjenner ikke til i hvilken grad dette refererer til flerårige styring, men noen informanter viser til eksempler på prosjekter som vi vet er av flerårig karakter, som f.eks. sammenhengende tjenester/livshendelser.

Et departement framholder at samordning er krevende, men er usikker på om årsaken kan ligge i det flerårige: «Dette (samordning) er det som er mest krevende å få til, men usikker på om det er det flerårige eller noe annet som er vanskelig. Vi prøver å etablere konkrete prosjekter/oppgaver som skal løses i samarbeid med andre direktorater, og vi lager da felles oppdragsbrev om dette. Da oppretter vi grupper med klart mandat om hva som skal løses, f.eks. har vi nå ett om (xxx), der flere virksomheter må finne aktuelle virkemidler og tiltak for å løse oppdraget».

Det kommer også fram at det er mange samordningstiltak på gang, men som det er for tidlig å si noe om resultatene av ennå: «En av de konkrete innsatsene som følger av departementsstrategien er kjernegruppearbeidet. Det bør ikke være så mange kjernegrupper, men de skal ta for seg gjenstridige problemer. Dette er en ny mekanisme som prøves ut, og det er for tidlig å si om dette vil lykkes».

De aller fleste vi intervjuet i departementene hadde noe kjennskap til departements-strategien «Gode hver for oss. Best sammen». Enkelte peker på at det som omtales der er ting de jobber med uansett. Noen viste også til at deres departement var med i en av kjernegruppene.

DFØ er i et annet oppdrag i ferd med å evaluere kjernegruppene og departementsstrategien. Flere av tiltakene i regi av departementsstrategien og kjernegruppene, er et forsøk på å møte noen sentrale og tverrsektorielle samordningsutfordringer i et flerårig perspektiv.

Spørreundersøkelsen til etatene viser at de i liten grad opplever at departementene samordner styringen av flerårige tverrgående samarbeidsprosjekter. Kun fire prosent oppgir at de i stor grad opplever samordnet styring fra departementene i slike prosjekter. Mer enn en tredjedel, 36 prosent, oppgir at de i liten grad opplever dette, mens 60 prosent svarer «i noen grad» på spørsmålet. «Ikke relevant» var imidlertid ikke et svaralternativ, så svarfordelingen kan også være et uttrykk for at ikke relevant-alternativet manglet. Det var 70 virksomheter som svarte på spørsmålet i spørreundersøkelsen, mens på de andre spørsmålene var N ofte = 72 eller 73.

Blant etater med mer enn 500 ansatte er det ingen som opplever at departementene i stor grad samordner styringen av flerårig tverrgående samarbeidsprosjekter. Her svarer
58 prosent «i noen grad» og 42 prosent «i liten grad».

Fra intervjurundene med etatsledere, kommer det også fram at det fortsatt er rom for forbedring av departementenes felles styring av flerårige aktiviteter.

En etatsleder uttaler blant annet at samordningen mellom departementene begynner å bli bedre for konkrete oppdrag og fastsettelse av felles mandater for mer varige samarbeid, men at det nok fortsatt er et potensial for å styrke departementenes felles styring mht. langsiktige felles utfordringer.

En annen etatsleder uttaler at de ser ofte at prosjekter/oppgaver som ligger i slike skjæringspunkter ikke får like mye trykk som de skulle. Man kunne tenke seg at det var motsatt siden flere statsråder får det på sitt bord, men slik er det ikke.

En etat påpeker at etatene blir mer og mer innvevet i hverandre, bl.a. gjennom digitaliseringen, og at dette tilsier en budsjettprosess som også omfatter mer tverrgående og helhetlige tilnærminger.

5.2.1 Mange etater deltar på tverrsektorielle møteplasser

Av 72 virksomheter oppgir om lag to tredjedeler at de deltar på tverrsektorielle møteplasser der flerårig styring er aktuelt. Andelen holder seg på samme nivå hvis man kontrollerer for størrelse (over eller under 500 ansatte) og tilknytningsform.

5.3 Kompetanse og finansiering er hovedutfordringer ved digitalisering

Digitaliseringsprosjekter er som regel flerårige og handler gjerne vel så mye om styring, organisering, kompetanse, finansiering og regelverkstilpasning som teknologi. Det er også noe alle statlige virksomheter jobber med, og som både intervjuene og i spørreundersøkelsen framstod som en sentral utfordring også for flerårig styring. Vi har derfor valgt å se litt nærmere på dette.

5.3.1 Departementer og etater opplever mange av de samme utfordringene

Om lag en tredjedel av departementene peker på økonomi som utfordring for digitaliseringsprosjekter som krever flerårig styring. Dette kan dreie seg om å sikre de økonomiske rammene for digitaliseringsprosjekter over år. Både satsingsforslag, bruk av fullmakter i bevilgningsreglementet og statens prosjektmodell er her benyttet som virkemidler, men erfaringene er at dette ikke helt monner. Det kommer også fram i noen av intervjuene at det er krevende å sikre midler til å fornye gammel infrastruktur, eller at det kan være mer utfordrende å få midler til digitaliseringsprosjekter når gevinstene først og fremst kommer hos andre eller flere år fram i tid.

Et av departementene utyper hva som er utfordrende ved digitaliseringsprosjekter for dem: «Det som oppleves som en utfordring med digitaliseringsprosjekter, er at det er vanskelig å feste kostnader til prosjektet. Erfaringen er at satsingsforslag omtaler mer hva de vil oppnå, men har lite tallfesting av hva det vil koste. Da er det også vanskeligere å få igjennom. Det er vanskelig å få slike prosjekter fram til politikerne når de blir så svevende.»

Kompetanse er også et tema som går igjen. Flere departementer peker på at de kommer til kort med egen kompetanse knyttet til styring av større og komplekse digitale prosjekter hos underliggende etat, og to av dem har derfor tatt i bruk ekstern kompetanse for å bistå dem med dette. Et par peker også på at deres underliggende virksomheter har utfordringer med å skaffe nødvendig IKT-kompetanse.

5.3.2 Kapasitet og kompetanse er viktigste utfordring for etatene

I spørreundersøkelsen til etatene stilte vi spørsmål om hva de opplevde som spesielt utfordrende å få til i større digitaliseringsprosjekter.

Flest, 84 prosent, krysset av for kapasitet og kompetanse internt, dernest langsiktig finansiering med 53 prosent. Også samhandling på tvers og gevinstrealisering blir opplevd som utfordrende.

Kapasitet og kompetanse mest krevende i virksomheter med under 500 årsverk

Kanskje ikke så overraskende er kapasitet og kompetanse internt mindre problematisk for de største enn for de minste etatene. I de største med over 500 årsverk svarte 73 prosent at dette var en utfordring, mot 87 prosent i de med under 500 ansatte.

Langsiktig finansiering

At finansiering er en utfordring gikk også igjen i nesten alle fritekstsvarene i spørreundersøkelsen. 53 prosent svarte også at «langsiktig finansiering» var spesielt utfordrende i større digitaliseringsprosjekter (N=57).

Ser vi på forskjeller i etatenes størrelse, ser vi at andelen som oppgir «langsiktig finansiering» som utfordring, øker med antall årsverk i virksomheten. Blant virksomheter med over 500 årsverk svarer 64 prosent dette, mot 50 prosent for virksomheter med under 500 årsverk. Dette kan altså tyde på at langsiktig finansiering blir mer utfordrende jo større virksomheten er. Manglende tilgang til IKT-kompetanse er mest problematisk for de minste virksomhetene.

Som det går fram av figuren ovenfor, peker 44 prosent på samhandling på tvers og 53 prosent på at langsiktig finansiering er utfordrende å få til i digitaliseringsprosjekter. Utfordringer med finansiering av tverrgående prosjekter finner vi også eksempler på i spørreundersøkelsens fritekstsvar:

• «Dagens finansieringsmodell legger ikke til rette for løsninger som går på tvers av sektorer. Det er vanskelig å få politisk gjennomslag av tiltak som ikke gir politisk profilering, men som er tverretatlig og mer langsiktig forbedringsarbeid.»
• «Finansiering av tverrgående og tverrfaglige digitaliseringsprosjekter er ofte svært vanskelig. Regimet mht. satsingsforslag er ikke digitaliseringsvennlig. I tillegg er moderne agil utviklingsmetodikk vanskelig å tilpasse til departementenes styringsbehov og finansieringsevne, tross at dette stort sett er kostnadsbesparende og gir bedre resultater.»
• «Vi har i tråd med dagens "beste praksis" lagt om fra større digitaliseringsprosjekter til stående tverrfaglige produktteam. Vi opplever det som utfordrende og har også hatt dialog med Digitaliseringsrådet at finansieringsmekanismene fortsatt i stor grad tar utgangspunkt i en prosjekttankegang, selv om vi vet at smidig utvikling i tverrfaglige produktteam er den beste måten å gjøre det på dersom det ikke er snakk om standard implementering av hyllevare.»