Vi har konsentrert denne drøftingen til kostnader knyttet til forvaltningsapparatet og har ikke sett på hva dette vil medføre for leverandører, brukere og tredjeparts kontrollorganer.
Noen medlemsland har startet diskusjonen om hvor store kostnader KI-forordningen vil medføre. Alle synes å være enige om at dette er utfordrende – både fordi KI-forordningen ikke var endelig vedtatt på det tidspunktet og fordi det så langt ikke foreligger detaljert informasjon om hvordan tilsynet skal/må implementeres eller hvor omfattende det vil bli. Det er for det første usikkert hvor stor andel av KI-systemene som vil være høyrisikosystemer, jf. kapittel 2.1. For det andre er det usikkerhet om hvor stor del av tilsynet som vil falle på de nasjonale tilsynsmyndighetene. For det tredje er det usikkerhet knyttet til hvilken kompetansesammensetning informasjon, veiledning og tilsyn med KI vil kreve i de ulike sektorene.
Utfordringene knyttet til å anslå konsekvensene av KI-forordningen har mange fellestrekk med det svenskene erfarte da de utredet konsekvensene for svensk forvaltning knyttet til forordningen om digitale tjenester (DSA) i 2023.36
7.1 Kostnader for forvaltningsapparatet på kort og lang sikt
Siden de fleste landene ikke har bestemt organiseringen av forvaltningsapparatet, har diskusjonen så langt vært knyttet til de ulike oppgavene som følger av forordningen. Det skilles her mellom en implementerings- og vekstfase i perioden 2024-26 og driftsfase fra 2026 og utover. Ifølge denne diskusjonen vil en relativt stor del av kostnadene være lave de første årene, men øke over tid. Samtidig vil det være noen ekstrakostnader de første årene knyttet til etablering og utvikling av sentrale funksjoner, standarder, tilsynsmetodikk mv.
Uavhengig av om de ulike funksjonene legges til en eksisterende virksomhet eller om det etableres en ny virksomhet, vil det påløpe kostnader. Det vil dels være kostnader knyttet til etablering, kompetanseoppbygging mv. og dels kostnader til tilsyn, koordinering og kontakt/dialog med de ulike organene i EU. Mens kostnader knyttet til etablering av funksjoner/roller vil være høyest de første årene, vil kostnader knyttet til løpende oppgaver sannsynligvis øke over tid, parallelt med økning i omfang av høyrisiko-KI-systemer/-løsninger. I tabellen under gis en oversikt over sannsynlige kostnadsposter som vil måtte dekkes over statsbudsjettet.37
| Fase | Budsjettvirkning* | Utgiftsindikatorer |
| Etableringsfasen (første 1-3 år) | Etablering av kontaktpunkt og markedsovervåkingsorgan (Market Surveillance Authority) - Planlegging og tilrettelegging, nasjonalt og internasjonalt, inklusive lov- og regelverksarbeid, opplæring og veiledningsarbeid mv. - Rekrutterings- og opplæringskostnader (oppbygging av kompetanse på KI-forordningen, markedsovervåkings-funksjonen, sandkassemetodikk mv.) | - Årsverkinnsats - Kjøp av (kompetanse)-tjenester - Andre utgifter |
| Etablering av nasjonalt akkrediteringsorgan - Planlegging og tilrettelegging, inklusive lov- og regelverksarbeid, opplæring og veiledningsarbeid mv. - Rekrutterings- og opplæringskostnader (oppbygging av kompetanse på KI-forordningen, akkrediteringsorganets rolle/funksjon mv.) | ||
| Etablering, eventuelt utvidelse av eksisterende klageorgan(er) - Planlegging og tilrettelegging, inklusive lov- og regelverksarbeid, opplæring og veiledningsarbeid mv. - Oppbygging av kompetanse på KI-forordningen - Eventuelle tekniske forpliktelser/avsetninger | ||
Driftsfase (økende fra år 1 og utover) | Årsverksinnsats (juss, KI, tilsyn, standardisering) - Kontaktpunkt/markedsovervåkningsfunksjonen - Tilsynsrollen (sentralt og på sektornivå)** - Akkreditering - Klagebehandling - Veiledning og bistand til alle aktører (leverandører, distributører, brukere, tilsynsorganer m.fl.) | - Kostnad/kontorplass (gjennomsnitt) - Årsverkskostnad (gj.snitt pr. type årsverk - Andre utgifter (reise- og oppholdskostnader mv.) |
| Kostnader knyttet til (fysiske) arbeidsplasser; lokaler, kontorutstyr reisekostnader mv. (sentralt og i sektortilsynene)** | ||
| Kostnader knyttet til deltakelse i prosesser og samhandling med EUs KI-organer samt KI-markedsovervåkningsmyndigheter i EU-/EØS-land |
* Utgiftssiden. Netto budsjetteffekt vil avhenge av i hvilke tilsynsaktiviteter og akkrediterings-/godkjenningsordninger tenkes gebyr- eller avgiftsfinansiert
**Avhenger i noen grad av hvor mange sektortilsyn som får et utvidet ansvar for KI-markedsovervåkning
Det vil være store utfordringer både knyttet til å anslå ressursbehov i det enkelte år og til å vurdere hvordan ressursene fordeler seg på de ulike myndighetene. De første årene vil det være mest kostnader knyttet til informasjon, veiledning og kompetansebygging. Etter hvert – fra 2027? – vil kostnadene knyttet til tilsyn sannsynligvis øke.
Hvis våre anbefalinger følges opp, må også finansieringsmodell diskuteres. I dag er Nkoms og Finanstilsynets tilsynsvirksomhet gebyrbelagt. De andre markedsovervåknings-myndighetenes tilsynsvirksomhet finansieres i hovedsak via bevilgninger over statsbudsjettet. Sett isolert er det naturlig å tenke at gebyrfinansiering av Nkoms og Finanstilsynets tilsynsvirksomhet bør videreføres, særlig fordi tilsyn med KI ofte vil inngå som en del av annet tilsyn. Samtidig vil det kunne oppstå utfordringer knyttet til likebehandling, særlig for Nkom, hvis de skal føre tilsyn på områder/sektorer som ikke inngår i deres opprinnelige ansvarsområde. Løsningen her kan eventuelt være at ansvarlige sektormyndigheter belastes kostnadene for slike tilsyn.
Ved prosesser som omfattes av retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser, skal en skriftlig vurdering legges til grunn for valg av lokalisering. Her skal blant annet kostnadene ved ulike lokaliseringsalternativ inngå/dokumenteres.
7.2 Vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser
Det er vanskelig å vurdere de budsjettmessige konsekvensene av forslaget til forvaltningsmodell. Som omtalt over avhenger det blant annet av omfanget av de ulike oppgavene og hvilke forvaltnings- og finansieringsmodeller som besluttes.
Når det gjelder valg av nasjonal markedsovervåkningsmyndighet, vil dette minimum medføre to-tre årsverk knyttet til arbeidet opp mot EU/EØS. I tillegg kommer arbeid knyttet til koordinatorrollen og til informasjon og veiledning, inklusive etablering av en nasjonal sandkasseløsning. Hvis det besluttes å etablere et brukerråd, eventuelt også et nasjonalt KI-råd, vil det medføre ytterligere utgifter.
Når det gjelder det øvrige apparatet, vil det avhenge av antall markedsovervåknings-myndigheter. Jo flere KI-markedsovervåkningsmyndigheter det legges opp til, jo mer ressurskrevende blir sannsynligvis forvaltningen av den, i hvert fall på sikt. For de fleste organene vil det imidlertid ta noe tid før det er aktuelt å gjennomføre tilsyn etter KI-forordningen. Ressursbehovet vil sannsynligvis være begrenset de første årene, og generell kompetanseoppbygging på KI må i noen grad kunne forutsettes å kunne skje gjennom kompetanse-oppbygging og omprioritering av ressurser innenfor eksisterende rammer slik det gjør i andre offentlige virksomheter.
Med utgangspunkt i statsregnskapet for 2023 kan det beregnes en gjennomsnittlig utgift/kostnad per årsverk basert på tilsvarende gjennomsnitt i åtte relevante statlige virksomheter.38 Dette gir en gjennomsnittskostnad på om lag 1,04 mill.kr. per årsverk (målt i 2023-kroner). Hvis vi legger til en overhead-kostnad på 50 prosent, knyttet til kontorplass, IKT-utstyr mv., får vi en anslått kostnad på om lag 1,6 mill.kr. per årsverk (målt i 2023-kroner). Dette anslaget vil medføre en årlig kostnad på 8 mill.kr. for fem årsverk, 16 mill.kr. for ti årsverk osv., alt målt i 2024-kroner.
Som et regneeksempel vil to ekstra årsverk hos 12 markedsovervåkningsmyndighetene, fem årsverk til den koordinerende markedsovervåkningsmyndigheten, for å ivareta kontaktpunkts-, koordinerings- og tilsynsrollen, og fem årsverk til etablering og drift av den regulatoriske sandkassen, medføre et ressursbehov på til sammen 34 årsverk. Gitt en årsverkskostnad på 1,6 mill.kr., tilsvarer dette en årlig kostnad på knapt 60 mill.kr. gitt siste års pris- og lønnsstigning. Til sammenligning ble det bevilget sju millioner kroner til Datatilsynets regulatoriske sandkasse i 2023. Gitt våre forutsetninger tilsvarer det vel fire årsverk.
Det kan stilles spørsmål om hvor realistisk det er å skulle bygge opp spesialisert teknisk og juridisk KI-kompetanse i så mange tilsynsvirksomheter. I tillegg til stor usikkerhet om omfang og antall tilsynsobjekter, understreker mange av de vi har intervjuet at spisskompetanse på teknologisk kompetanse generelt er, og vil være, en utfordring i årene som kommer, jf. også en utredning fra Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) fra 2021 om tilbud og etterspørsel etter IKT-kompetanse.39 Som omtalt tidligere i rapporten, kan kjøp av tjenester/bistand i markedet, eventuelt fra én av de større markedsovervåknings-myndighetene, være et mer realistisk alternativ, særlig for sektortilsyn der KI ikke vil være en veldig sentral tilsynskomponent. Kjøp av tjenester vil også kreve ressurser, men vil være mer fleksibelt og behovstilpasset.
Det er sannsynlig at Norsk akkreditering vil ha behov for betydelig mer ressurser etter hvert som standardene med tilhørende behov for akkreditering kommer på plass. Her er det imidlertid rimelig å anta at nettovirkningen på budsjettet vil være begrenset til eventuell økning i Norsk akkrediterings deltakelse i internasjonalt arbeid. Selve akkrediteringsarbeidet vil sannsynligvis være gebyrfinansiert.
Fotnoter
37Oversikten over (mulige) kostnadskomponenter er dels hentet fra forberedende vurderinger i EU og dels fra (daværende) SSØ og Difis Veileder – omstilling av statlige virksomheter fra 2008.
38Havindustritilsynet, Dir. for e-helse, NSM, Datatilsynet, DSB, Nkom, Digdir og DMP