6.1 Krav til organisering

Ifølge Forvaltningslovutvalget er hovedformålet med statens klagebehandling å styrke tilliten til offentlig forvaltning gjennom å sikre riktige avgjørelser. Det innebærer: 

• Å rette feil i det rettslige eller faktiske beslutningsgrunnlaget
• Å korrigere en avgjørelse når relevante hensyn er oversett, når vedtaket ikke ivaretar lovens formål godt nok, eller når vedtaket er uforholdsmessig tyngende for en privat part (NOU 2019:5).

Krav om totrinnsbehandling legger føringer for organisering av klagebehandling

Forvaltningens pålegg om plikter og tildeling av rettigheter skjer gjennom enkeltvedtak. I henhold til Forvaltningsloven har den enkelte adgang til å klage på et statlig enkeltvedtak og å få vedtaket behandlet på nytt av en instans som er uavhengig av førsteinstansen. Dette kravet om totrinnsbehandling legger samtidig føringer for en hierarkisk organisering av statens klagebehandling.

I praksis er det to hovedalternativer for organiseringen etter at førsteinstansen eventuelt har vedtatt å ikke etterkomme klagen:

a) Klage sendes overordnet organ, som regel et direktorat eller et departement (eventuelt Kongen i statsråd når departementet er førsteinstans).

b) Klage sendes særskilt klagenemnd. Slike nemnder er kollegiale organer som er spesialisert på å behandle klagesaker. De er faglig uavhengige av det departementet som saksområdet sorterer under. Nemndene varierer mye med hensyn til størrelse, sammensetning, saksbehandlings- og beslutningsregler mv.

Hovedalternativ a) anvendes når det ikke foreligger behov for å sikre politisk uavhengighet for klagebehandlingen. Hovedalternativ b) ivaretar krav om faglig uavhengighet fra departementet og dermed fra politisk ledelse. Da er uavhengigheten som regel formalisert ved at departementets instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor nemnda er avskåret i lov eller forskrift.

Implementering av nye EU-regelverk tilsier ofte etablering av klagenemnd

På 1980- og 1990-tallet skjedde det en vekst av uavhengige organer, blant annet i form av klagenemnder. Foruten å avlaste departementene, var tanken å sikre uavhengighet av politisk styring ved formelt å avskjære statsrådens instruksjonsmyndighet. Veksten i antall klagenemnder er siden stanset, men implementering av nye EU-regelverk forutsetter ofte uavhengighet av departementet og tilsier dermed etablering av klagenemnd. 

De to siste tiårene er det lagt større vekt på å organisere med sikte på samordning og sterkere fagmiljøer. Det kan tale imot å organisere klagebehandling i særskilte klagenemnder, i hvert fall hvis de skal spesialiseres på smale fagområder.  Ved nemndsorganisering er det særlig viktig å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse.

Generelt er det lagt økt vekt på å bygge sterkere fagmiljøer for å sikre rettssikkerhet, kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at klagenemnder er slått sammen til å ha bredere mandater og at det er etablert to fellessekretariater som betjener flere nemnder samtidig.  

Horisontalt: Klagebehandling sentralt eller desentralt

Horisontalt er spørsmålet om klagebehandlingen bør foretas sentralt i ett organ eller desentralt som en del av vedkommende sektorforvaltning.  I praksis vil dette i hovedsak dreie seg om behov for – og tilgang på – fagkompetanse (KI) og sektorkunnskap.

En klageinstans vil måtte ha tilstrekkelig fagkompetanse til å behandle en klage på vedtak om KI, i hvert fall hvis saksmengden har et omfang som gjør at klageinstansen ikke kan basere seg på å låne, eventuelt kjøpe, inn kompetanse de (få) gangene det trengs. Ved å legge en KI-klageinstans i hver sektor vil det være problematisk med tanke på å skaffe og holde oppdatert relevant KI-kompetanse til alle. Det kan dessuten bli vanskeligere å sikre likebehandling enn hvis klagene behandles sentralt.

Det som likevel taler for en desentral løsning, er behovet for sektorkunnskap. Det følger av KI-forordningen at flere av myndighetene som er markedstilsyn etter eksisterende regelverk også skal fungere som markedsovervåkningsmyndigheter etter KI-forordningen på de områdene som de allerede er ansvarlige for. Dette viser at sektorkunnskap er ansett som nødvendig, trolig fordi KI vil være integrert i produkter som samtidig er gjenstand for krav (og dermed også tilsyn) i kraft av andre, sektorspesifikke produktsikkerhetsregelverk. En slik vektlegging av sektorkunnskap taler for at klageordninger etter eksisterende markedstilsynsregelverk også kan fungere som klageordning for vedtak etter KI-forordningen.

Et ekstra moment her er at en desentral løsning vil kunne dra nytte av innarbeidede ordninger. Inntrykket fra intervjurunden vår er også at gjeldende prosedyre for klagebehandling i vedkommende sektor bør følges for klager på vedtak om KI.

Vertikalt: overordnet organ eller klagenemnd

Vertikalt kan det stilles spørsmål knyttet til de to hovedalternativene for klagebehandling: Klage behandles av nærmeste overordnede organ eller i en egen uavhengig klagenemnd.

I de tilfellene der klagebehandlingen er lagt til uavhengig klagenemnd, er dette en løsning som sikrer uavhengighet fra politisk styring. I de tilfellene der overordnet departement er klageinstans, er det ingen politisk uavhengighet. Det blir da et spørsmål om hvilken vekt hensynet til politisk uavhengighet bør tillegges.

KI-forordningen synes ikke å stille noen krav til organiseringen av  klagebehandling, det er blant annet ingen krav til politisk uavhengighet for klageinstanser. Kan vi da legge til grunn samme grad av politisk uavhengighet når det gjelder behandling av klager på vedtak om KI som har vært gjeldende i vedkommende sektor hittil? Hvis ikke, bør det vurderes en overgang fra klagebehandling i departement til behandling i uavhengig klagenemnd i de aktuelle sektorene.

6.2 Anbefalt organisering - klagebehandling

Også omfanget av klagebehandlingen er det knyttet mye usikkerhet til. Det gjelder blant annet hvor mange klager det faktisk vil bli og når i tid klagene vil komme.

Ovenfor er to hovedmodeller skissert – én felles klagenemnd eller at eventuelle klager på markedsovervåkningsorgans vedtak ikke behandles annerledes enn andre klager, dvs. at klager på Datatilsynets tilsyn går til Personvernnemnda, klager på Finanstilsynets vedtak går til Finansklagenemnda, klager på UU-tilsynet i Digdir går til DFD mv.

Siden det sistnevnte alternativet også er vanlig praksis for andre EU-forordninger, foreslår vi å videreføre dagens ordninger. I noen tilfeller vil det innebære at klagebehandling foretas på departementsnivå. Det gjelder blant annet for Nkom. Der hvor hensynet til politisk uavhengighet tilsier at klagebehandling i departementet ikke bør videreføres, bør det gjøres et unntak ved å opprette særskilt klagenemnd. 

Mht. Nkom er det verdt å merke seg at det foreligger et forslag til lov om elektronisk kommunikasjon der klagebehandling på vedtak i Nkom foreslås overført fra departementet til en særskilt klagenemnd. Blant annet er dette begrunnet med at det såkalte ekom-direktivet stiller «krav til at klageinstansen skal være uavhengig av de berørte parter og av innblanding utenfra eller politisk press som kan forhindre en uavhengig vurdering av saker den skal behandle.» (Prp. 93 LS (2023-24) kap. 20).

For Nkoms nåværende vedtak ligger det altså an til en overføring av klagebehandlingen fra departement til særskilt klagenemnd. Vi går ut fra at dette samtidig vil kunne tjene som klageordning for det vi foreslår som koordinerende markedsovervåkingsmyndighet for KI. I tillegg vil dette være gunstig for å bedre kompetansesituasjonen i klagebehandlingen. Det heter nemlig også i Ekom-direktivet at klageinstansen «skal ha den sakkunnskap som er nødvendig for å kunne gjennomføre sine oppgaver.»

Sektorvise klageordninger vil trolig være sårbare for manglende kompetanse. De eksisterende klagenemndene har ikke – og vil neppe kunne få og opprettholde - tilstrekkelig fagkompetanse på KI. Med henvisning til ekom-direktivet vil imidlertid den nye klagenemnda for Nkom måtte tilføres mer ressurser for å bygge KI-kompetanse. I så fall kan sektorvise klagenemnder overføre kompliserte klagesaker til denne nye klagenemnda, eventuelt låne/«leie» kompetanse derfra for å løse sakene i egen regi. 

Etter noen års erfaring med forordningen og utviklingen av klagesaksmengden kan det eventuelt vurderes å etablere en felles KI-klagenemnd for alle sektorene hvis den anbefalte løsningen viser seg ikke å fungere.