Digitaliseringen gjorde det mulig å ivareta en lang rekke ulike oppgaver fra hjemmekontor og viste hvordan digital samhandling på mange måter ga merverdi i forhold til tidligere måter å løse oppgaver på. Videre ble det klart at utstrakt bruk av digitale løsninger påvirket både arbeids- og reisemønster.

Selv om pandemien ikke er helt over og det har gått relativt kort tid siden de forskrifts-festede pandemitiltakene ble opphevet, er det tendenser til nye trender i samfunns-utviklingen. Konkret ser vi at digitaliseringen og erfaringene med hjemmekontor har gitt større fleksibilitet når det gjelder tilstedeværelse på kontoret. Det har ført til at reisemønsteret i arbeidslivet har endret seg. Det er fremdeles utstrakt bruk av digitale møter, noe som har medfører færre tjenestereiser enn tidligere.

Trenden kan tyde på et potensial for mer varige endringer som også bør fanges opp i politiske valg når det gjelder samfunnsutviklingen fremover. Eventuelle nye og varige arbeidsmønster som gir mindre tilstedeværelse på kontorene har betydning for hvordan en bør innrette seg når det gjelder fremtidige kontorløsninger og arbeidsplasskonsepter, både i privat og offentlig sektor. Tilsvarende ser en at digitaliseringen har skutt fart gjennom pandemien, og det er gjort nyttige erfaringer som kan og bør påvirke hvordan staten innretter og legger til rette for videre digitalisering i samfunnet.

Med bakgrunn i disse trendene er det to temaområder som utpeker seg for den videre drøftingen, henholdsvis den statlige eiendomspolitikken og den statlige digitaliserings-politikken.

I dette kapittelet gis det en kort presentasjon av rammer, aktører og noen sentrale fakta innenfor den statlige eiendoms- og digitaliseringspolitikken. Hensikten er å gi et noe bredere faktagrunnlag for den etterfølgende drøftingen og anbefalingene i kapittel 4 og 5.

3.1 Kort om eiendomspolitikken i statlig sivil sektor

I statlig sivil sektor er det to muligheter ved anskaffelse av lokaler, henholdsvis å eie eller leie. Dersom det ikke er særskilte grunner til at staten skal eie lokalene, er det overordnede hensynet i vurderingen mellom å leie eller å eie hva som er mest økonomisk gunstig for staten som helhet. Lokaler som det normalt fines et velfungerende leiemarked for skal i utgangspunktet leies i markedet med lavest mulig grad av spesialtilpasning. Dersom staten velger å leie lokaler, gjøres dette i markedet. Velger staten å eie kan det gjøres ved hjelp av to modeller, lokaler forvaltet av Statsbygg eller selvforvaltede lokaler. For begge disse modellene er Statsbygg normalt byggherre, mens hvert enkelt departement er ansvarlig for å utrede og gjennomføre lokalanskaffelser innenfor eget ansvarsområde.

3.1.1 Aktører, roller og ansvar

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) er ansvarlig for bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor. I det ligger ansvaret for å utarbeide regler og retningslinjer for hvordan statlige byggeprosjekter og leie av lokaler i markedet skal gjennomføres. Selv om Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnede ansvaret, er det enkelte departement ansvarlig for at lokaler som disponeres av underliggende virksomheter utnyttes hensiktsmessig. I det ligger også ansvaret for leieavtaler og utvikling og oppfølging av byggeprosjekter.

En betydelig del av oppfølgingen av den statlige bygge- og eiendomsforvaltningen er delegert fra Kommunal- og distriktsdepartementet til Statsbygg. Statsbygg er en forvaltningsbedrift som forvalter over 2 300 eiendommer på vegne av staten. I tillegg til å forvalte statlig eiendom skal Statsbygg være rådgiver i bygge- og leiesaker, og pådriver for god praksis. Det innebærer at Statsbygg skal gi råd om kostnadseffektive løsninger i byggeprosjekter og leiesaker, samt sørge for bærekraftig og effektiv forvaltning av statens eiendommer.

I store byggeprosjekter som gjennomføres på vegne av staten er Statsbygg normalt byggherre, og ansvarlig for å organisere, planlegge og gjennomføre byggeprosjektet. Dette dreier seg i hovedsak om bygg til statlige virksomheter med særlige behov for spesialtilpassede lokaler.

Rådgivning er en av Statsbyggs sentrale oppgaver, og som rådgiver skal de i tidligfasen av byggeprosjekter være behjelpelig med å utarbeide ulike beslutningsgrunnlag for å vise alternative løsninger, samtidig som kostnadene måles opp mot nytten av de ulike alternativene. I tillegg har Statsbygg en egen rådgivningstjeneste som skal bistå statlige virksomheter ved leie av lokaler i det private markedet.

3.1.2 Gjeldende rammer og retningslinjer

Det statlige bygg og eiendomsområdet er primært regulert gjennom Instruks for håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor.⁴⁴ Instruksen gjelder ved inngåelse av avtaler om leie av lokaler, både i markedet og internt i staten, og ved byggeprosjekter, inkludert prosjekter som innebærer ombygging eller rehabilitering av eksisterende bygningsmasse.

Som et tillegg til instruksen ble det i Rundskriv om normer for energi- og arealbruk for statlige bygg, fastsatt en arealnorm på 23 kvm bruttoareal (BTA) per ansatt i fremtidige statlige kontorlokaler og for kontordelen i bygg til virksomheter med arealkrevende formål.⁴⁵ Arealnormen gjelder kun ved statlige byggeprosjekter og ikke leie av private kontorbygg. Dersom det er behov for å gå utenom normen må det begrunnes særskilt i funksjonsbeskrivelsen.

Som en del av sitt overordnede samfunnsansvar har Statsbygg, ofte i samarbeid med relevante aktører, utarbeidet veiledere og normer for effektiv og hensiktsmessig arealbruk og arealdisponering. De har blant annet utarbeidet en veileder til arealnormen for formåls-bygg, som bygger på rundskriv H-2/16.⁴⁶ Her gis det generelle retningslinjer for hvordan prosjekterende og andre aktører skal forholde seg til areal og volum i statlige bygge-prosjekter. Det vises blant annet til hvilket areal som skal inkluderes i beregning av arbeidsplassrelatert areal.⁴⁷ Det går videre frem at normen på 23 kvm BTA per ansatt er ment for kontorbygg og ikke uten videre kan benyttes til rapportering av arbeidsplassrelatert areal i formålsbygg. Det begrunnes med at areal, utover det arbeidsplassrelaterte, som for eksempel laboratorier og undervisningsrom, vil variere mye mellom prosjekter. I tillegg har Statsbygg i samarbeid med Domstoladministrasjonen utarbeidet en egen Arealveileder for Tinghus, og i samarbeid med Kriminalomsorgsdirektoratet utarbeidet en Funksjons- og arealveileder for fengselsbygg.⁴⁸

Basert på resultatene fra en områdegjennomgang som så på bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor, besluttet daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2020 at statlige virksomheter i sivil sektor, skulle benytte Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet fra og med 1. mars 2020.⁴⁹ Av brevet går det frem at kravet ikke gjelder for kontrakter hvor summen av fremtidige leieforpliktelser er under 30 millioner kroner, og at NAV og Politiet unntas fra ordningen. Det ble også lagt opp til at ordningen skulle evalueres etter tre år.

I 2021 ga Kommunal- og distriktsdepartementet ut en strategi for bygg- og eiendom i statlig sivil sektor.⁵⁰ Strategien presenterer de overordnede ambisjonene for området, og det legges vekt på at bygg- og eiendomsforvaltningen i statlig sivil sektor skal være bærekraftig, samordnet og kostnadseffektiv. De overordnede målene som presenteres legger vekt på at leiekostnadene skal reduseres, samtidig som lokalene skal fremme effektiv tjenesteproduksjon. Videre legges det vekt på at statlige eiendommer og statlige byggeprosjekter skal være godt vedlikeholdte, dekke behov i samfunnet, og være kostnadseffektivt forvaltet. Det legges også vekt på at klima- og miljøpåvirkningene fra statlige byggeprosjekter og statens bruk av lokaler må reduseres.

I strategien vises det til Statsbyggs database Statens lokaler. Databasen ses på som et nyttig virkemiddel både for å redusere statens samlede leiekostnader og den gir en oversikt av statens samlede portefølje. En utvidelse av databasen antas å gi et bedre beslutnings-grunnlag og sikre bedre samordning og samarbeid mellom statlige virksomheter. I strategien vises det videre til en ambisjon om bedre porteføljestyring, som forventes å gi bedre kostnadseffektivitet i statens eiendomsportefølje. Det legges videre vekt på at porteføljestyring er et virkemiddel for å utnytte statens samlede areal på best mulig måte. Noe som innebærer at hvert departement må vurdere muligheten for samlokalisering, attraktivitet og funksjon, behov for oppgradering og funksjonsendringer, prioritering av vedlikeholds- og utviklingsmidler, avhending og arealeffektivisering mv.

Et av målene med etableringen av databasen Statens lokaler, var å få bedre helhetlig oversikt over statens areal- og ressursbruk, og slik bidra til mer kostnadseffektiv arealbruk. Regjeringen Solberg la derfor i statsbudsjettet for 2020 frem et mål om å redusere utgiftene til leie av kontorlokaler i markedet med 15 prosent innen 2029.⁵¹ I 2019 utgjorde statens leieutgifter til kontorlokaler i markedet om lag 6 milliarder kroner, en reduksjon på 15 prosent vil ifølge Statsbygg utgjøre i størrelsesordenen 870 millioner kroner i 2029, beregnet i 2019-kroner. Den sittende regjeringen har i sitt forslag til statsbudsjett for 2023 videreført denne målsetningen.⁵²

3.1.3 Noen sentrale fakta

I 2021 brukte virksomheter i statlig sivil sektor i underkant av 17 milliarder kroner på leie av bygg og eiendommer. Det samlede arealet for disse lokalene var om lag 7,5 millioner kvadratmeter (kvm), fordelt på drøyt 2 300 leieforhold.⁵³ Av det samlede arealet leies omtrent 44 prosent i det private markedet, 31 prosent forvaltes av Statsbygg, og 23 prosent er selvforvaltet. Kunnskapsdepartementet med underliggende virksomheter disponerer nær halvparten av det samlede arealet, etterfulgt av Justis- og beredskapsdepartementet, og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Det er særlig universitets- og høyskolesektoren, NAV og politiet som bidrar til den høye arealbruken.

Det finnes en rekke tilnærminger til måling av arealbruk og arealeffektivitet i staten. Noen sentrale størrelser er totalt areal, totale kostnader knyttet til areal, areal per ansatt, og kostnader knyttet til areal per ansatt eller årsverk. I databasen Statens lokaler er arbeids-plassrelatert areal rapportert for om lag 90 prosent av de registrerte formålsbyggene. Disse tallene er selvrapportert, og viser at arbeidsplassrelatert areal i snitt utgjør 23 prosent av totalarealet på 4,6 millioner kvm, eller om lag 16 kvm per ansatt i formålsbygg. Statsbygg antar at dette tallet i realiteten er høyere, da det er usikkert hvorvidt virksomhetene har tolket og rapportert arbeidsplassrelatert areal korrekt.

For rene kontorlokaler viser områdegjennomgang Bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor at statlige virksomheter leier større og dyrere enn sammenlignbare virksomheter i privat sektor, hvor arealbruken per ansatt anslås til mellom 10 og 20 kvm.⁵⁴ Analysen er gjennomført på et tallmateriale fra 2017, da areal per ansatt var høyere enn i dag.

Ses det på statlige kontrakter som er inngått de siste årene har areal per ansatt og kostnad per årsverk gått ned. For kontrakter inngått i 2021 var gjennomsnittlig areal per ansatt 18,7 kvm, mens kostnad per årsverk for de samme kontraktene var 59 000 kroner.

Figur 3 viser at leiekontraktene inngått med hjelp av Statsbyggs rådgivningstjeneste, gjennomgående er mer arealeffektive enn kontraktene virksomhetene inngår i egen regi. Dette gjelder også for kostnadseffektiviteten i kontraktene.

Statsbygg mener utviklingen kan tyde på at en ny praksis er i ferd med å ta form, noe som bekreftes av foreløpige tall fra 2022. Ifølge Statsbygg er det for anskaffelser gjort med hjelp av rådgivning fra Statsbygg de siste årene oppnådd en arealeffektivisering på mellom 37 og 53 prosent for areal per ansatt.

Utløpende leiekontrakter de neste årene

Der staten leier i markedet har kontraktene som hovedregel en løpetid på ti år, med én eller to 5-årige opsjoner for utvidelse. Det innebærer at det regelmessig er behov for nye lokal-anskaffelser. Mellom 2022 og 2029 utløper over 1 000 leiekontrakter for kontorlokaler i markedet med en akkumulert årlig kostnad på nær 5 milliarder kroner. Figur 4, viser en oversikt over totalkostnaden på utløpende kontrakter per år for periodene 2022 til 2029. Av figuren går det frem at potensialet for besparelser i forbindelse med reforhandlinger er stort i de kommende årene.

En stor andel av de 5 milliarder kronene ligger i kontrakter som ikke er omfattet av kravet om å bruke Statsbyggs rådgivningstjeneste. Dette gjelder NAV og politiet, og kontrakter hvor summen av de fremtidige leieforpliktelser er under 30 millioner kroner.

Utløpende kontrakter omfattet av kravet om bruk av rådgivningstjenesten

Av den akkumulerte årlige kostnaden på 5 milliarder kroner for utgående leiekontrakter for kontorlokaler leid i markedet er 1,82 milliarder kroner omfattet av kravet om å benytte Statsbyggs rådgivningstjeneste. Statsbygg har gjennomført en analyse, hvor de har identifiserer mulige kostnadsbesparelser dersom man legger dagens beste praksis hos rådgivningstjenesten til grunn. Legges beste-praksis til grunn mener de det er mulig å oppnå en gjennomsnittlig kostnad per årsverk på 50 000 kroner. Det fordrer arealeffektive løsninger og et aktivitetsbasert arbeidsplasskonsept.⁵⁵ I gjennomsnitt har rådgivningstjenesten oppnådd en arealeffektivitet på rundt 18 kvm per ansatt de siste årene. Til sammenligning lå arealeffektiviteten for kontrakter inngått i perioden 2016 til 2020 på rundt 24 kvm per ansatt.

Figur 5: Årlige totalkostnader for dagens leieavtaler med kontraktsverdi over 30 mill. kr mot teoretisk ny avtale basert på beste praksis fordelt på virksomheter som har meldt behov for bistand fra rådgivningstjenesten og ikke. Kilde: Innspill fra Statsbygg i forbindelse med områdegjennomgangen.

Selv om rådgivningstjenesten er obligatorisk er det flere av virksomhetene som ikke har meldt inn sitt behov når det nærmer seg tidspunkt for utløp av eksisterende kontrakter. I figur 5 har Statsbygg differensiert mellom innsparingspotensialet for de som har meldt behov for rådgivning og de som ikke har meldt behov. Det samlede teoretiske gevinst-potensialet utgjør over 8,1 milliarder kroner (2022-kroner) over en antatt leieperiode på ti år for kontrakter som utløper i perioden 2022 til 2029.⁵⁶ Hele 70 prosent av dette potensialet ligger i kontrakter der virksomheten ikke har meldt behov for bistand. Statsbygg forventer at en del av disse kontraktene vil anskaffes i egen regi, noe som gir større usikkerhet om hvorvidt gevinstpotensialet vil oppnås.

Forholdet mellom innsparingsmålet og Statsbyggs beregnede gevinstpotensial

Innsparingsmålet på 15 prosent⁵⁷ og innsparingspotensialet som Statsbygg har beregnet i sitt innspill til denne områdegjennomgangen, er to ulike beregninger. Begge beregningene tar utgangspunkt i lokaler staten leier i markedet. Mens innsparingsmålet på 15 prosent baserer seg på det totale årlige beløpet for leie av kontorlokaler som utgjør 5,7 milliarder kroner, bygger Statsbyggs beregning på den delen av det totale utvalget som er omfattet av kravet om å benytte Statsbyggs rådgivningstjeneste i perioden 2022 til 2029. Eventuelle besparelser som virksomhetene omfattet av kravet om å bruke rådgivningstjenesten oppnår, vil dermed bidra til oppnåelsen av den overordnede målsetningen om 15 prosent innsparing innen 2029. Dersom det fulle gevinstpotensialet Statsbygg har beregnet realiseres, vil virksomhetene som omfattes av kravet om bruk av rådgivningstjenesten innfri om lag 90 prosent av innsparingsmålet. Om målsetningen på 15 prosent skal oppnås, er man altså avhengig av kostnadsbesparelser også for de virksomhetene og lokalene som ikke er omfattet av kravet om å benytte rådgivningstjenesten.

Energibesparelser ved arealeffektivisering

Høyere arealeffektivitet gir også et potensial for reduserte klimagassutslipp og strøm-kostnader. I innspillet til områdegjennomgangen har Statsbygg regnet på dette potensialet. Her er det lagt til grunn at kontorarealet reduseres til 18 kvm BTA per ansatt og det er kun beregnet for den delen av porteføljen som skal benytte rådgivningstjenesten, det vil si leide lokaler i markedet og ikke statens egen eiendomsportefølje. Under gitte forutsetninger vil det kunne gi en reduksjon i energiforbruket på mellom 40 og 65 prosent. Noe som innebærer en reduksjon i klimagassutslipp på mellom 6,8 og 11 tonn CO2-ekvivalenter årlig. Kostnads-besparelsene vil avhenge av strømprisene, men gitt en gjennomsnittlig strømpris på 1,46 kroner/kWh, vil besparelsene ligge på mellom 75 til 120 millioner kroner årlig.

3.2 Kort om den statlige digitaliseringspolitikken

Digitalisering av offentlig sektor har som ambisjon å bruke teknologi til å tilby bedre tjenester til innbyggere, næringsdrivende og frivillig sektor, og å tilby digitale tjenester som er enkle å bruke, effektive og pålitelige. Det handler også om å effektivisere driften og å forenkle hverdagen for offentlig ansatte. Digitalisering og innovasjon kan understøtte digital transformasjon i hver enkelt virksomhet, og i offentlig sektor som helhet.

3.2.1 Aktører, roller og ansvar

Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvar for en rekke ulike politikkområder, blant annet IKT- og forvaltningspolitikken. Målet med IKT-politikken er å påvirke utviklingen innen IKT for å oppnå forenkling og effektivisering i offentlig sektor, fremme innovasjon og verdiskaping i næringslivet, og sikre en bærekraftig og inkluderende samfunnsutvikling.

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) skal bidra til utvikling og gjennomføring av regjeringens IKT-politikk. Direktoratet har som ledd i dette blant annet ansvaret for å legge premisser for digitalisering og helhetlig informasjonsforvaltning i offentlig sektor, koordinere tverrgående digitaliseringstiltak, tilrettelegge for utvikling av digitale tjenester for innbyggere, kommuner og næringsliv, forvalte og videreutvikle felleskomponenter og fellesløsninger og ivareta strategisk planlegging av videreutvikling av en helhetlig digital infrastruktur for offentlig sektor.

Digdir ivaretar flere roller innenfor sitt fagområde. For det første skal de som faglig premissgiver være en sentral rådgiver og koordinator for digitalisering i offentlig sektor. I rollen som iverksetter skal Digdir gjennomføre vedtatt politikk på direktoratets fagområder gjennom å konkretisere strategier og iverksette tiltak, prosjekter, handlingsplaner mv. I rollen som leverandør av fellestjenester har Digdir ansvar både for forvaltning, videre-utvikling og utbredelse av egne fellesløsninger. Digdir skal også legge til rette for at forvaltning og videreutvikling av disse fellesløsningene foregår på en koordinert og samordnet måte. Eventuelle nye fellesløsninger skal utvikles med bakgrunn i brukerbehov og basert på nasjonale standarder og arkitekturprinsipper. Sist, men ikke minst, har Digdir også en rolle som tilsynsmyndighet, og skal føre tilsyn med at kravene i Forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (ikt)-løsninger følges både i offentlig og privat sektor.⁵⁸

Digitaliseringsrådet er et faglig uavhengig organ oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Rådet skal bidra til at statlige virksomheter lykkes med endringsprosesser der digitalisering utgjør en viktig del, og gjennom det få til mer fornying, effektiv statlig ressursbruk og flere gode digitale tjenester som tar utgangspunkt i brukernes behov. Ordningen er frivillig for statlige virksomheter, og den er tilgjengelig for digitaliseringsarbeid hvor stat og kommune, samarbeider. Digitaliseringsrådet tilbyr en uavhengig gjennomgang av digitaliseringstiltak, og gir råd om endringsprosesser, prosjekter, programmer og strategier.

Flere departementer har etablert egne «nav» som skal ivareta sektorens digitaliserings- og IKT-satsning. For eksempel har Kunnskapsdepartementet gitt Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i oppdrag å utarbeide ny/revidert handlingsplan for å følge opp sektorens Strategi for digital omstilling av universitets- og høyskolesektoren fra 2021. Kunnskapsdepartementet har også opprettet Kunnskapssektorens tjenesteleverandør (Sikt), som skal levere gode og kostnadseffektive digitale tjenester, en helhetlig og sammen-hengende digital grunnmur for kunnskapssektoren og bidra til samarbeid på tvers av sektorer og landegrenser. Videre skal de levere tjenester som styrker kunnskapssektoren innenfor informasjonssikkerhet, personvern og håndtering av data. De skal også legge til rette for dataprodusenter og gjøre det enklere å dele og gjenbruke data og tjenester i kunnskapssektoren og i andre sektorer.

Et annet eksempel er Direktoratet for e-helse, som er et fag- og myndighetsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Direktoratet for e-helse skal styrke digitaliseringen i helse- og omsorgssektoren for å understøtte effektive og sammenhengende helse- og omsorgstjenester. Direktoratet skal legge til rette for nasjonal samordning og en helhetlig og forutsigbar e-helseutvikling, og sørge for nasjonal styring og koordinering i samarbeid med helseforetak, kommuner, fagmiljø og interesseorganisasjoner. Visjonen er å skape et enklere Helse-Norge.

3.2.2 Gjeldende rammer og retningslinjer

Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025 ble lagt frem i 2019, og er en oppfølging av Stortingsmeldingen Digital agenda.⁵⁹ Digitaliseringsstrategien definerer felles mål og innsatsområder for digitaliseringsarbeidet frem mot 2025, og skal støtte den digitale transformasjonen i hele offentlig sektor. Strategien er utarbeidet i samarbeid mellom statlig og kommunal sektor, og gjelder derfor for begge sektorene.

Med bakgrunn i digitaliseringsstrategien er det også utarbeidet en handlingsplan for digitalisering av offentlig sektor.⁶⁰ Den viser hvordan stat og kommune skal jobbe frem mot 2025, for å skape én offentlig sektor og sammenhengende tjenester som løser brukernes behov. Handlingsplanen gir en oversikt over arbeidet med innsatsområder, initiativer og tiltak som skal realisere digitaliseringsstrategien. Digitaliseringsdirektoratet og KS utarbeider erfaringsrapporter og løypemeldinger om arbeidet.
Oppfølgingen av digitaliseringsstrategien reguleres i en samarbeidsavtale mellom KS og Kommunal- og distriktsdepartementet. Et mål med samarbeidsavtalen er å avklare ansvarsforholdene for å styrke samhandling og samstyring på digitaliseringsområdet. Avtalen er en del av konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren.

Digitaliseringsrundskrivet er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger om digitalisering i offentlig sektor.⁶¹ Rundskrivet gjelder kun for staten.⁶² Av rundskrivet går det frem at digitaliseringsstrategien for offentlig sektor vektlegger utvikling av sammenhengende digitale tjenester som tar utgangspunkt i livshendelser. Videre stilles det krav om at virksomhetene skal sette brukerens behov i sentrum, og at regelverk skal være teknologi-nøytralt. Det enkelte departement er ansvarlig for å gjennomføre de regelverksendringene som er nødvendige for å kunne oppnå gevinster ved digitalisering på eget område, eller bidra til utviklingen av sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltnings-nivåer. I digitaliseringsrundskrivet heter det videre at «alle offentlige virksomheter skal benytte felleskomponenter i sin tjenesteutvikling der dette er hensiktsmessig og samfunns-økonomisk lønnsomt, og ikke selv utvikle og forvalte løsninger med samme funksjonalitet». Dersom offentlige virksomheter utvikler egne løsninger, må det dokumenteres hvorfor ikke en nasjonal felleskomponent er vurdert som hensiktsmessig.

3.2.3 Noen sentrale fakta

Som det går frem av figur 6 nedenfor, har det vært en jevn økning i statens utgifter til IKT siden 2016.⁶³ I 2021 ble det brukt i overkant av 17 milliarder kroner på IKT i staten, mens det i 2016 ble brukt i 14 milliarder kroner og 15,5 milliarder kroner i 2019.⁶⁴ Omtrent halvparten av utgiftene går normalt til kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver og utvikling av programvare, IKT og løsninger. For 2022 er foreløpige tall fra statsregnskapet for perioden januar til november på i underkant av 15 milliarder.

Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennomfører årlig undersøkelsen «Digitalisering og IKT i offentlig sektor».⁶⁵ Her stilles det en rekke spørsmål om statlige virksomheter bruken av digitale tjenester, blant annet relatert til temaer som strategier, rekruttering og sikkerhet. I undersøkelsen for 2021 ble det i tillegg tatt med spørsmål om pandemiens konsekvenser for IKT-bruk og digitalisering. Av undersøkelsen går det frem at offentlige virksomheter under pandemien opplevde en økning i digitaliseringstakten, større bevissthet rundt sikkerhet og personvern og ikke minst en økt bruk av hjemmekontorløsninger, jf. figur 7.

Av SSBs undersøkelse går det videre frem at offentlige virksomheters hovedmål med IKT-prosjekter primært er å bedre kvaliteten, forenkle arbeidsrutiner og sørge for sikrere infrastruktur.

Få offentlige virksomheter forventer en reduksjon i antall ansatte som følge av økte digitaliseringstiltak. Figur 8 viser at mange virksomhetene har hatt problemer med å rekruttere IKT-spesialister de siste årene, særlig i årene med pandemi. Dette til tross for at andelen som har forsøkt å rekruttere IKT spesialister har vært noe lavere gjennom pandemien.

I erfaringsrapporten for 2022 trekker Digitaliseringsrådet frem at mange av utfordringene offentlig sektor forsøker å løse gjennom digitalisering i virkeligheten er store samfunnsutfordringer.⁶⁶ Det er derfor utfordringer én enkelt virksomhet, ett departement eller én sektor ikke kan løse alene. Med endrede økonomiske rammebetingelser, økt konkurranse om vesentlig kompetanse og økte forventninger fra omgivelsene, mener Digitaliseringsrådet samarbeid blir enda viktigere i tiden fremover. Rådet anbefaler derfor å etablere brede samarbeidsarenaer hvor virksomheter både kan dele egne løsninger og ta i bruk andre virksomheters løsninger. De mener det er ønskelig at departementene tar en aktiv rolle i dette arbeidet, og at samarbeidet med kommunene styrkes.

Erfaringene fra samarbeid mellom privat og offentlig sektor (DSOP) viser store muligheter for besparelser med gjenbruk av digitale løsninger.⁶⁷ På bakgrunn av DSOP aktiviteter er det identifisert gevinster på i underkant av 60 milliarder kroner for næringslivet over en periode på ti år.⁶⁸ Da fellesløsningene i all hovedsak understøtter offentlig sektor antar Digdir at gevinstene for det offentlige dermed kan være betydelige, men dette finnes det ikke beregninger på⁶⁹.

Også Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har i flere sammenhenger pekt på den økende kompleksiteten i digitale systemer og verdikjeder, og mener det er en viktig grunn til at den digitale sårbarheten øker. NSM anbefaler at det offentlige bør etablere en felles digital grunnmur basert på åpne standarder og løsninger. På toppen av en slik grunnmur mener de det kan etableres en felles plattform for samhandling og innovasjon, med moderne applikasjonsrammeverk og kjøremiljø for nye digitale tjenester.⁷⁰ NSM anbefaler at myndighetene intensiverer arbeidet med å etablere nasjonale og internasjonale digitale løsninger som gir nødvendig sikkerhet i fremtiden. Alle samfunnets funksjoner er avhengig av dette.

Antall offentlige tjenester som benyttet fellesløsningene økte tydelig gjennom pandemien, og bruken blant innbyggere og virksomheter har aldri vært så høy som under pandemien. I henhold til statistikk fra Digdir hadde ID-porten 176 millioner innlogginger i 2019, mens den i 2021 hadde 317 millioner innlogginger.⁷¹ Selv om eksisterende fellesløsninger opplevde økt bruk under pandemien, er det i tilbakemeldingene også vist til områder hvor det manglet fellesløsninger. Dette var særlig mellom statlig og kommunaltnivå, noe som påvirket både kvaliteten og smidigheten i samarbeidet mellom de to nivåene. I svarene fra DFØs undersøkelse vises det til ulike samarbeid som fant sted under pandemien. Gjennom bruk av fellesløsninger som for eksempel Altinn, ID-porten og Kontakt- og reservasjonsregisteret, ble det under pandemien utviklet flere tjenester. Ulike brukergrupper kunne derfor på kort tid tilbys nye, tilpassede tjenester.

Fotnoter

[44] FOR-2012-01-20-39 Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor.
[45] Kommunal- og moderniserings­departementet (2020). Rundskriv om normer for energi- og arealbruk for statlige bygg, H-2/16.
[46] Statsbygg (2020). PA-0502 Areal og volum, Veileder til arealnorm for formålsbygg. Formålsbygg er lokaler hvor det generelt ikke er et velfungerende marked for.
[47] Arbeidsplassrelatert areal omfatter arbeidsplassene, multirom, stillerom, prosjektrom, små møterom, støttefunksjoner, sosiale soner, hygienerom, og internt trafikkareal mellom disse.
[48] Statsbygg (2016). Arealveileder for Tinghus og Statsbygg (2018). Funksjons og arealveilederen, Kravspesifikasjon for fengselsbygg, U. off. § 13.
[49] Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020), Statlige virksomheter skal bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet, Brev 19/3222-3.
[50] Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2021). Ei berekraftig, kostnadseffektiv og samordna bygg og eigedomsforvaltning Strategi for bygg og eigedom i statleg sivil sektor.
[51] Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Prop. 1 S (2019–2020), For budsjettåret 2020, side 16.
[52] Kommunal- og distriktsdepartementet Prop. 1 S (2022–2023), For budsjettåret 2023 side 76.
[53] Statsbygg. Statens lokaler 2021, https://www.statsbygg.no/statens-lokaler-2021.
[54] Capgemeni Invent (2018). Områdegjennomgang Bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor. Leveranse 1 - Styring og organisering.
[55] Aktivitetsbasert arbeidsplass innebærer at det ikke er fast plass til alle medarbeiderne, men at arbeidsarealene er inndelt i ulike soner for ulikt arbeid, for eksempel, samhandlingssoner, fokussoner, stillesoner, sosiale soner mv. Medarbeiderne velger den sone og den sitteplassen som best understøtter arbeidsoppgavene som skal utføres den aktuelle dagen.
[56] Dette potensialet vil realiseres gradvis over tid ettersom det inngås nye leiekontrakter. Leieperioden for kontorlokaler leid i markedet er normalt 10 år. Den årlige besparelsen har derfor virkning over en ti-årsperiode per kontrakt. Over en antatt leieperiode på 10 år for hele leieporteføljen vil totalbesparelsen derfor være 8,1 mrd. kroner (i 2022-kroner) og besparelsen vil fordele seg mellom årene 2022 – 2029. Besparelsen hvert år vil være forskjellig avhengig av når de gamle kontraktene utløper og nye inngås, samt når ti-årsperioden for de nye kontraktene er over.
[57] Kommunal- og distriktsdepartementet Prop. 1 S (2022-2023), For budsjettåret 2023, side 76.
[58] FOR-2013-06-21-732 Forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (ikt)-løsninger.
[59] Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019). Én digital offentlig sektor, Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025 og Meld. St. 27 (2015–2016), Digital agenda for Norge, IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.
[60] Digitaliseringsdirektoratet. Handlingsplan for digitalisering av offentlig sektor. https://www.digdir.no/handlingsplanen/handlingsplan-digitalisering-av-offentlig-sektor/1229.
[61] Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Digitaliseringsrundskrivet, H-9/22.
[62] Med staten menes departementene, statens ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Disse gjelder ikke for helseforetakene som er selvstendige rettssubjekter utenfor staten.
[63] Med staten menes departementene, statens ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Disse gjelder ikke for helseforetakene som er selvstendige rettssubjekter utenfor staten.
[64] Med utgifter til IKT menes kjøp av programvarelisenser, kjøp av datamaskiner (PC, servere m. m.), leie av datasystemer (årlige lisenser m.m.), leie av datamaskiner, programvare (anskaffelse), datamaskiner (PCer, servere m.m.). Kjøp av tjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv., kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, og utgifter til telefoni og datakommunikasjon, samband, internett inngår også. Kilde: htttps://www.statsregnskapet.no.
[65] Statistisk sentralbyrå, Statistikk om digitalisering og IKT i offentlig sektor, https://www.ssb.no/teknologi-og-innovasjon/informasjons-og-kommunikasjonsteknologi-ikt/statistikk/digitalisering-og-ikt-i-offentlig-sektor .
[66] Digitaliseringsdirektoratet. Digitaliseringsrådets erfaringsrapport 2022, https://www.digdir.no/digitaliseringsradet/digitaliseringsradets-erfaringsrapport-2022/3995.
[67] Digital Samhandling Offentlig Privat (DSOP) er et samarbeid mellom Skatteetaten, Brønnøysund­registrene og finansnæringen som ble startet i 2016.
[68] DSOP (2021). Aktivitetsrapport for 2021.
[69] Digitaliseringsdirektoratet (2022). Årsrapport 2021 – Saman for ein enklare digital kvardag, side 4.
[70] Nasjonal sikkerhets myndighet. Risiko 2021 - helhetlig sikring mot sammensatte trusler.
[71] Digitaliseringsdirektoratet. Samarbeidsportalen, https://samarbeid.digdir.no/id-porten/id-porten/40.