1.1 Bakgrunn

I arbeidet med NOU 2021:4 Norge mot 2025 og NOU 2021:6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien var det identifisert en rekke gode eksempler på hvordan økt kunnskap og utbredelse av digitale løsninger hadde gjort det mulig med nye måter å samhandle og løse oppgaver på.

Som et resultat av blant annet disse funnene ble Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), i et møte med Finansdepartementet i mars 2022, bedt om å bidra i utarbeidelse av et mandat til en områdegjennomgang som så på læringspunkter fra koronapandemien.

Regjeringen besluttet mandat for arbeidet 15. juni 2022. Formålet med område-gjennomgangen var å identifisere læringspunkter fra koronapandemien som kunne bidra til mer effektiv ressursbruk i staten, herunder identifisere innsparingstiltak og øke handlingsrommet for nye politiske satsninger.

Mandatet viser til at koronapandemien har fremtvunget og muliggjort nye løsninger og tilpasninger, i både stat, kommune og privat sektor, og at det er viktig å lære fra de gode erfaringene fra pandemiperioden. Gjennom å bidra til en videreføring og videreutvikling av gode løsninger på eksisterende områder, og eventuelt overføre gode løsninger til andre områder og sektorer, kan gevinstpotensialer oppstå. Digitalisering som driver for nye måter å løse oppgaver og levere tjenester på, anses særlig viktig for kartleggingen. Gjennom endrede reise- og arbeidsmønstre vil digitalisering kunne påvirke blant annet arealbruk og arealdisponering i eksisterende og nye bygg (eide og leide) i statlig sivil sektor og infrastruktur på samferdselsområdet.

Områdegjennomgangen er del i to faser, henholdsvis fase I Kartlegging og fase II Vurdering og anbefaling. DFØ fikk i oppdrag å gjennomføre fase I av områdegjennomgangen. Rammene for arbeidet, og hva prosjektstyret forventer at DFØ som ansvarlig utreder skal levere i fase I, er nedfelt i styringsdokumentet for prosjektet. Denne rapporten utgjør leveransen fra fase I.

Arbeidet har vært organisert i tråd med gjeldende praksis for områdegjennomganger. DFØ har vært utreder. Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Statsbygg, Statens vegvesen og Digitaliseringsdirektoratet har vært representert i prosjektgruppe og -styre.

Mål og problemstillinger

Formålet med områdegjennomgangen har vært å identifisere læringspunkter fra koronapandemien som kan bidra til mer effektiv ressursbruk i staten, herunder identifisere innsparingstiltak og øke handlingsrommet for nye politiske satsninger.

Gevinst- og innsparingsmulighetene kan være avgrenset til enkeltsektorer eller være relevante på tvers av sektorer. De kan videre være av både kortsiktig og langsiktig karakter, samt inkludere større samfunnsmessige endringer som kan gi budsjettmessige virkninger på lengre sikt. Områdegjennomgangen ble delt inn i to faser.

Fase I: Kartlegging
I denne fasen vil en videre utrede og fremme anbefalinger for et utvalg av områder, i henhold til beslutning fra fase I. Dette innebærer å fremskaffe nødvendig supplerende informasjon for å kunne:

• oppdatere og verifisere lærings-, gevinst- og innsparingspotensial
• identifisere eventuelle prinsipielle spørsmål knyttet til tema og tiltak
• identifisere og vurdere positive og negative virkninger av tiltakene

1.2 Metodisk tilnærming

For å sikre et best mulig grunnlag og ivaretakelse av ulike perspektiver, er det benyttet både kvalitative og kvantitative metoder.

Dokumentgjennomgang

For å innhente informasjon om erfaringer og læring fra pandemien, er det gått gjennom en rekke dokumenter. Et viktig utgangspunkt for å få et overordnet blikk på hva som allerede var beskrevet var NOU 2021:4 Norge mot 2025 og de to rapportene fra koronakommisjonen, NOU 2021:6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien og NOU 2022:5 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – del 2.

I tillegg er det gått gjennom årsrapporter for årene 2020 og 2021 for alle virksomheter under et utvalg departementer. Det er også lest en rekke rapporter, artikler, notater proposisjoner, meldinger mv. for å forstå enkeltsektorer og områder som har vært særlig sentrale i undersøkelsen. I tillegg er det lest dokumenter som ble sendt over i forbindelse med DFØs spørreundersøkelse til departementene.

Spørreundersøkelser

Som del av kartleggingen utarbeidet DFØ en spørreundersøkelse som ble sendt til samtlige departementer i juni 2022, med svarfrist 16. september. Med unntak av Nærings- og fiskeri-departementet ble undersøkelsen besvart av samtlige departementer.

I undersøkelsen ble departementene stilt en rekke spørsmål om erfaringer fra pandemien. Hensikten var å kunne gi en samlet fremstilling av tiltak, aktiviteter og løsninger som ble igangsatt eller gjennomført som følge av pandemien i, samt hvilke erfaringer og lærings-punkter som kan trekkes fra tiden med pandemi. Departementene ble også spurt om hva som hemmer og fremmer en videreføring eller videreutvikling av igangsatte tiltak og løsninger fra tiden med pandemi, vurderinger av positive og negative virkninger ved en eventuell videreføring på kort og lengre sikt, samt eventuelle planer eller ideer til nye løsninger som er kommet frem som følge av erfaringene fra pandemien. Avslutningsvis inneholdt undersøkelsen også spørsmål om planer for fremtidig bruk av hjemmekontorløsninger og grad av fleksibilitet når det gjelder fysisk tilstedeværelse og hva dette eventuelt kan bety for fremtidig arealdisponering og arealbehov innenfor eget departementsområde.

Departementene ble bedt om å gi en samlet besvarelse fra sitt departementsområde. I den forbindelse ble de oppfordret til å vurdere hvordan og i hvilken grad underliggende virksomheter skulle involveres i arbeidet. Flere av departementene har valgt å involvere sine underliggende virksomheter. Noen av besvarelsen fra underliggende virksomheter er i sin helhet sendt over til DFØ og har vært en selvstendig del av datagrunnlaget.

Kommunal- og distriktsdepartementet har siden 2020 gjennomført undersøkelsen Statens Arbeidsgiverbarometer. Undersøkelsen sendes til i underkant av 200 HR-ledere i statlig tariffområde og gjennomføres to ganger i året. Hovedfokuset i undersøkelsen knytter seg til erfaringer og konsekvenser av pandemien. Det er blant annet stilt spørsmål om organisatoriske og personalforvaltningsmessige konsekvenser av koronapandemien. Videre ble det stilt spørsmål om virkninger for omstilling, kompetanse, rekruttering og det å beholde kompetanse, mv. I undersøkelsen som ble gjennomført våren 2022 var det også spørsmål om arbeidsliv etter koronapandemien. Statens arbeidsgiverbarometer har vært et supplement til resultatene fra DFØs egen undersøkelse. I undersøkelsen om ble gjennomført våren 2022 fikk DFØ mulighet til å inkludere noen få spørsmål om erfaringer med hjemmekontor.

Intervjuer

Det er gjennomført møter og intervjuer med et lite utvalg departementer og virksomheter. Hensikten har vært å utdype funn fra spørreundersøkelsen og dokumentgjennomgangen.

Med bakgrunn i funnene er det gjennomført samtaler med et lite utvalg virksomheter. Det varierer hvor mange møter som er gjennomført med hver av virksomhetene. Statsbygg og Digitaliseringsdirektoratet har vært særlig sentrale i informasjonsinnhentingen, og med disse har det vært utstrakt dialog.

Virksomhetene vi har snakket med er:

• Statsbygg
• Digdir
• Statens vegvesen
• Domstolsadministrasjonen
• E-helsedirektoratet
• UDI

I tillegg til virksomhetene ble det gjennomført egne møter med de mest berørte departementene, men som ikke var en del av prosjektorganisasjonen. I møte med Justisdepartementet var også representanter fra Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), Riksadvokaten og Politidirektoratet (POD) til stede og bidro med informasjon. I møtet med Kunnskapsdepartementet var det representanter fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HKdir) til stede og fra kunnskapssektorens tjenesteleverandør (SIKT). Helse- og omsorgsdepartementet valgte å la Direktoratet for e-helsedirektoratet besvare våre spørsmål, men har i etterkant vært behjelpelig med informasjon og svart på noen oppfølgingsspørsmål. I regi av Finansdepartementet fikk også disse departementene anledning til å komme med innspill til anbefalingene slik de forelå i desember 2022.

For å innhente erfaringer fra kommuner og det private, ble både KS og NHO forspurt om et møte. Det er gjennomført ett uformelt møte med NHO. Utover det, har både KS og NHO gitt tilbakemelding om at de av ulike årsaker ikke har hatt anledning til å prioritere møte med DFØ nå, men de har henvist oss til en rekke skriftlige kilder. I tillegg er det forsøkt hentet inn data fra internasjonale kilder, som OECD. Vi har hatt ett uformelt møte med en representant fra OECD som var i Norge i forbindelse med et annet arrangement. Utover dette har OECD meldt tilbake at de ikke har rapporter eller analyser som er direkte relevante for de problemstillingene som er belyst i DFØs undersøkelse.

Data fra foreliggende kilder

For å synliggjøre noen mulige gevinst- og innsparingspotensialer og belyse noen ulike sektorer og utviklingstrekk, er det benyttet data fra statsregnskapet.¹ Det er ikke gjennomført eksakte gevinst- eller innsparingsberegninger eller samfunnsøkonomiske analyser.
I tillegg er det benyttet data fra SSB som belyser statlige virksomheters bruk og erfaringer med IKT.

1.3 Avgrensninger

Områdegjennomgangen har som formål å identifisere læringspunkter fra koronapandemien som kan bidra til mer effektiv ressursbruk i staten. Det vil hovedsakelig rettes oppmerksom-heten mot løsninger, tiltak og utviklingstrekk, hvor digitalisering har vært en drivkraft og som forventes å kunne ha et gevinstpotensial ved videreføring, videreutvikling eller overføring til andre sektorer eller områder.

I tråd med mandatet vil digitalisering og hvordan nye arbeidsmåter, som hjemmekontor, kan påvirke fremtidig arealbehov, vies særlig oppmerksomhet. Når det gjelder arealbruk og arealdisponering, er det avklart i mandatet at kartleggingen skal avgrenses til bygg i statlig sivil sektor.

Selv om mye har skjedd under pandemien, var en god del av både utviklingsarbeid og endringene i arbeidsmønster allerede igangsatt før pandemien. Pandemien er heller ikke helt over selv om de strenge smitteverntiltakene er avviklet. Det har derfor vært vanskelig å gi et skarpt skille mellom det som skjedde før, under eller etter pandemien. For en del temaer som belyses, vil pandemien mer være å betrakte som en katalysator eller pådriver heller enn eneste årsak. Når det i rapporten refereres til perioden «etter pandemien» vises det til perioden etter 12. februar 2022, hvor Regjeringen fjernet alle de forskriftsfestede tiltakene mot covid-19.

Reisemønster var innledningsvis et sentralt tema i arbeidet. I den forbindelse ble det avholdt flere møter med Statens vegvesen (SVV). Et sentralt punkt var grensedragningen mellom hva som naturlig ivaretas i arbeidet med ny nasjonal transportplan (NTP) og hva som bør ivaretas i DFØs kartlegging. I et møte mellom Finansdepartementet, Samferdsels-departementet, Statens vegvesen og DFØ den 6. oktober 2022, ble det avklart at innsamling av data og vurdering av hvordan erfaringer fra pandemien kan påvirke fremtidig reisemønster og transportbehov primært skulle ivaretas i arbeidet med ny nasjonal transportplan (NTP). Områdegjennomgangen har bidratt med overordnet bakgrunn om endret reisemønster inn til arbeidet med ny NTP, og det er etter prosess med prosjektgruppen, prosjektstyret, Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet utarbeidet et notat til Samferdselsdepartementet om temaet.² I kapittel 6 gis det en oppsummering av hovedpunkter fra notatet.

Flere departementer har i sin tilbakemelding på DFØs spørreundersøkelse adressert utfordringer og erfaringer knyttet til beredskap, rolledeling, kommunikasjon og samspill mellom ulike fagmyndigheter og departementer under pandemien. Etter avklaringer med oppdragsgiver har ikke kartleggingen belyst disse temaene, da de har vært sentrale i begge rapportene fra koronakommisjonen.³

Statlig styring legger til grunn en fastsatt ansvars- og rolledeling mellom politisk ledelse og embetsverket, og mellom departementene og underliggende virksomheter. Hva og hvor mye som vurderes hensiktsmessig å regulere fra sentralt hold må ses i lys av dette, og ligger som en bakenforliggende ramme for arbeidet med områdegjennomgangen. Kartleggingen vil imidlertid ikke problematisere eller belyse dette særskilt i arbeidet.

Selv om endrede føringer og krav på en del områder til dels kan være politiske, er mye innenfor statlig tariffområde regulert gjennom partssamarbeidet med de fire hoved-sammenslutningene i staten. Kartleggingen har ikke eksplisitt belyst hva dette kan ha å si for prosesser og tilnærminger i det videre arbeidet, men legger til grunn at dette er noe som vurderes av oppdragsgiver og berørte departementer i overgangen mellom fase I og fase II av denne områdegjennomgangen.

Fotnoter

[1] Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. Statsregnskapet. https://statsregnskapet.dfo.no/.
[2] Jf. vedlegg 2. Notat til prosjektstyret for Områdegjennomgang om innovasjon og mer effektive løsninger –læring fra koronapandemien, datert 14. desember 2022.
[3] NOU 2021:6 og NOU 2022:5 Myndighetenes håndtering av koronapandemien – Del 1 og del 2.