1.1 Bakgrunn og formål

DFØ skal, i henhold til instruksen, hvert år gjennomføre en kartlegging av antall ansatte i statsforvaltningen. Kartleggingen gir en oversikt over utviklingen i antall ansatte og årsverk i staten, og sikrer et godt faktagrunnlag for videre planlegging av statlig organisering og fordeling av personressurser.

I dialog med departementene er det besluttet at kartleggingen skal måle/omfatte:

• Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen i forhold til den generelle sysselsettingsveksten.
• Utviklingen og nivået på antall ansatte i statsforvaltningen samt forklaringsfaktorer til utviklingen.
• Utviklingen og nivået på antall ansatte i statsforvaltningen geografisk fordelt på fylkes-/regionsnivå og sentralitet.

Kartleggingen har siden 2021 også undersøkt hvor mye av endringene i antall ansatte som skyldes koronapandemien, fordelt på faste og midlertidige stillinger.

1.2 Datagrunnlag og metode

1.2.1 Vi bruker statistikk fra SSB og informasjon fra egne kartlegginger

DFØ bruker data om den registerbaserte sysselsettingen over antall ansatte i staten fra SSB i kartleggingen. Staten defineres her som alle virksomheter som inngår i statsregnskapet. Se www.statsregnskapet.no for en full oversikt over hvilke virksomheter som inngår i statsregnskapet. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter og regnes ikke som en del av staten.

Dataene fra SSB bygger på informasjon som virksomhetene rapporterer via a-ordningen. A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysningen om inntekt og ansatte til NAV, SSB og Skatteetaten. For mer informasjon se Skatteetaten sine nettsider. SSB utgir ulike mål på antall ansatte i staten i sin registerbaserte sysselsettingsstatistikk. DFØ mottar følgende mål:

• antall arbeidsforhold, det vil si, antall arbeidskontrakter i en virksomhet, inkludert biarbeidsforhold. DFØ presenterer hovedsakelig dette målet i notatet.
• avtalte årsverk
• årsverk, fratrukket foreldrepermisjon og legemeldt sykefravær

SSBs målemetode baserer seg på årsgjennomsnittet for hver driftsenhet i staten, basert på alle tolv kalendermåneder. En driftsenhet er for eksempel NAV Halden, som kan summeres opp til NAV. Dataene rapporteres i henhold til arbeidstakerens tilknytning til organisasjonsledd slik det er registrert i Enhetsregisteret. Alle endringer, enten i antall arbeidsforhold eller årsverk, er beregnet som differansen mellom to årsgjennomsnitt. For mer informasjon, se SSB-notat 2018/36 Statistikk om ansatte i staten: Kartlegging av brukerbehov og muligheter.

I tillegg til å bruke data fra SSB, gjennomfører DFØ egne kartleggingsundersøkelser. Funn og informasjon fra tidligere år er tilgjengelige i DFØ notat 2023:2, DFØ notat 2021:2, DFØ notat 2020:1, Difi notat 2019:1, Difi notat 2019:4 og Difi notat 2016:4. Kartleggingsundersøkelsene retter seg mot statsforvaltningen. Statsforvaltningen er alle virksomhetene i statsregnskapet, unntatt Stortinget med underliggende institusjoner, Sametinget og Domstolene i Norge. Stortingets underliggende institusjoner omfatter Norges institusjon for menneskerettigheter, Ombudsnemnda, Riksrevisjonen, Sivilombudet og Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.

Statsforvaltningen tilsvarer dermed statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. De underliggende virksomhetene kalles forvaltningsorganer og omfatter blant annet direktorater, tilsyn, statsforvalterne og kollegiale organer som styrer, råd og nemder, samt forvaltningsbedrifter, eksempelvis Statsbygg. For en nærmere beskrivelse av statsforvaltningen: https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/hva-er-statsforvaltningen/id2397949/.

I 2023 var det 179 virksomheter i statsforvaltningen som mottok undersøkelsen, hvorav 169 svarte. Arbeidsretten, Arbeidstilsynet, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, Eldreombudet, Forsvarsdepartementet, Høgskolen i Innlandet, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet, Norges Handelshøyskole og Statsforvalteren i Møre og Romsdal svarte ikke på undersøkelsen (per 04.08.2023). Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mottok ikke kartleggingsskjema, men er en del av datagrunnlaget. I undersøkelsen:

• viser vi til antall arbeidsforhold og årsverk i 2021 og 2022 i virksomheten, basert på SSBs offisielle statistikk. Feltene kan ikke endres med hensyn til konsistens i offisiell statistikk, og er kun ment som informasjon til virksomheten. Et unntak er Statsministerens kontor (SMK) som får redigere sine antall arbeidsforhold. SMKs tall inkluderer statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, som etter statsansatteloven ikke er statsansatte. Ettersom det er SMK som har arbeidsgiveransvaret for disse, så registreres de likevel som å ha et arbeidsforhold ved SMK. Denne gruppen er ikke i målgruppen for denne kartleggingen, og har derfor blitt tatt ut av populasjonen.
• ber vi virksomheten oppgi om det har skjedd omorganiseringer mellom statlige virksomheter og eventuelt hvor mye av endringen i antall arbeidsforhold som kan tilskrives omorganiseringen(e).
• ber vi virksomhetene å rangere de tre viktigste årsakene til endring i antall arbeidsforhold fra en rekke faste kategorier med årsaker.
• ber vi, på grunn av den ekstraordinære situasjonen koronapandemien har skapt i enkelte deler av statsforvaltningen, alle virksomhetene om å angi hvor stor del av økningen/reduksjonen i antall ansatte som kan tilskrives pandemien.
• ber vi, for å følge opp arbeidet med kartleggingen av kommunikasjonsfunksjonen i staten virksomhetene svare på spørsmål om antall kommunikasjonsansatte. Se DFØ-rapport 2023:3 "Mye mer enn ord - en kartlegging av kommunikasjonsfunksjonen i staten" for tall fra tidligere år.

1.2.2 Vi justerer for omorganiseringer

Hvert år skjer det omorganiseringer i staten. En omorganisering kan være en flytting av oppgaver og ansatte fra en statlig virksomhet til en annen, mellom ulike deler av en statlig virksomhet, eller det kan være flytting av ansatte og oppgaver ut av statsforvaltningen. I kartleggingen retter vi oppmerksomheten mot omorganiseringer som har betydning for antall arbeidsforhold i statsforvaltningen.

Basert på informasjon fra årsrapportene til virksomhetene, mikrodata fra SSB om flyttinger av arbeidsforhold mellom statlige virksomheter og DFØs egen kartleggingsundersøkelse, kan DFØ identifisere endringer i antall arbeidsforhold i statsforvaltningen justert for omorganiseringer.

Justert for omorganiseringer vil si å identifisere endringer i antall arbeidsforhold som skyldes flyttinger mellom statlige virksomheter eller inn/ut av statsforvaltningen. Da får vi endringene som skyldes en faktisk økning eller nedgang i antall arbeidsforhold. Dette er særlig viktig når vi skal sammenligne de samme virksomhetene på to ulike tidspunkt. Når vi ser bort i fra omorganiseringer referer vi til tallene som ikke-justerte. I kapittel 7 omtales geografisk fordeling av arbeidsforhold og disse tallene er ikke-justerte.