6.1 Et smalt, men krevende samfunnsoppdrag

Et oppdrag av stor samfunnsmessig betydning

Valgdirektoratet har i praksis én hovedoppgave. Det er å sikre en korrekt og sikker gjennomføring av valg i Norge.  Oppdraget kan oppfattes som smalt, men er like fullt et oppdrag av stor samfunnsmessig betydning: Det kan sies å være avgjørende for et velfungerende demokrati at direktoratet lykkes med sitt oppdrag. Dette innebærer samtidig at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er «godt nok» i arbeidet med å forberede og gjennomføre valg.

Håndtere digital sårbarhet for å sikre tillit

I en tid med et mer alvorlig trusselbilde i omverdenen blir oppdraget for Valgdirektoratet mer krevende. Norge har ligget langt fremme med tanke på bruk av teknologi i valggjennomføringen. Det elektroniske valgadministrative systemet EVA bidrar til at valg kan gjennomføres mer effektivt, men det øker også sårbarheten, både for tilfeldige feil og for målrettede digitale angrep (NOU 2020:6, s.46), jf. omtalen i kap. 5.3.

Dette betyr at valgmyndighetene må innrette et kontinuerlig og langsiktig utviklingsarbeid for å demme opp for digitale trusler mot valgprosessen. Valgdirektoratet må vise at de navigerer i dette trusselbildet og gjør nødvendige tiltak for å ivareta befolkningens tillit. Hvis befolkningen ikke har tillit til at valget gjennomføres på en rettferdig og korrekt måte, kan dette svekke både valgdeltakelsen og legitimiteten til valgresultatet.

Skal treffe behovet til 357 svært forskjellige kommuner

Valgdirektoratet opererer også under krevende rammebetingelser ved at ansvaret for å gjennomføre valgene er lagt til kommuner og fylkeskommuner. Direktoratet skal støtte disse med å tilby verktøy, informasjon og opplæring og skal da treffe behovet til 357 kommuner med svært varierende kapasitet og ressurser til å forberede og gjennomføre valg. Kompetanse og erfaring blant de utpekte valgansvarlige vil også variere sterkt, og det vil nødvendigvis være stort sprik i hvilke behov de har for opplæring og veiledning og i hvordan tjenestene fra direktoratet oppleves.

Valg gjennomføres bare hvert andre år

Et ytterligere kompliserende forhold er at valg bare gjennomføres hvert andre år. Det betyr at kompetansen ikke automatisk holdes ved like på samme måte som om det var en daglig oppgave. Systemene er ikke kontinuerlig i bruk, og det er færre muligheter til å oppdage feil gjennom reell bruk. Dette gjelder spesielt i kommunene. Kun i de aller største kommunene er det medarbeidere som jobber på heltid med valg. Men også i Valgdirektoratet har virksomheten vært bygget opp rundt denne syklusen, noe vi kommer nærmere inn på senere i dette kapittelet.

I tillegg er valg bundet opp gjennom en bestemt tidsplan der det ikke er mulig å skyve på fristene. Dette stiller store krav til planlegging internt, samt til kommunikasjon og forventningsavklaring mellom direktoratet og kommunene.

6.2 Et ungt direktorat med gode resultater

Valgdirektoratet ble etablert i 2016. Vår vurdering er at direktoratet har oppnådd mye på få år. Valgene har vært gjennomført uten vesentlige problemer, og kommunene er i hovedsak tilfredse med den bistanden de får fra direktoratet. Det gjelder både det valgadministrative systemet EVA og veilednings- og opplæringsaktiviteter. Tilfredsheten har også bedret seg over tid. Valgdirektoratet har systematisk evaluert sine tjenester, og inntrykket er at de har tatt tak i forslagene til forbedringer og gjort nødvendige endringer fra valg til valg.

Tidligere lå oppgavene i departementet, og ved etableringen kunne Valgdirektoratet bygge på de verktøy og tjenester som var utviklet i departementet. Det var imidlertid et ønske om at tjenestene skulle bli ytterligere videreutviklet ved etableringen av et direktorat. Langt på vei har dette skjedd. Våre informanter i kommunene er ikke i tvil om at tjenestene fra staten når det gjelder opplæring og oppfølging av kommunene er bedre nå enn da oppgavene lå i departementet. Samtidig var det mye valgfaglig kompetanse som ble værende i departementet. Det var svært få medarbeidere som fulgte med flyttingen fra Oslo. Dermed var det en helt ny organisasjon med nye medarbeidere som måtte bygges opp i Tønsberg.

I en slik situasjon må man regne med noen innkjøringsproblemer. Evalueringer fra andre utflyttingsprosesser i staten viser at det må påregnes en midlertidig svekkelse av virksomhetens produksjon og kvalitet på oppgaveløsningen (Difi 2008, Asplan Viak 2009).   Ofte er det nyutdannede som erstatter erfarne medarbeidere, eller det kan være nyrekrutterte som ikke har tilstrekkelig forvaltningskompetanse eller mangler erfaring fra offentlig forvaltning.

6.3 Det kortsiktige trumfer det langsiktige

Gitt at direktoratet har eksistert i så vidt kort tid, mener vi det er grunn til å berømme direktoratet for å ha levert godt inn mot det enkelte valg. Men vi ser også klare forbedringsbehov, spesielt med tanke på at modernisering av EVA ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet.

Departementet har ansvar for etatsstyring og faglig styring, herunder regelverksutvikling. Arbeidet med ny valglov er et eksempel på at departementet kan ha et langsiktig perspektiv i sin faglige styring av valgområdet. Et annet eksempel er departementets initiativ til denne evalueringen av direktoratet.  Som vist i kapittel 5.1 synes imidlertid departementets etatsstyring å være konsentrert om gjennomføring av valg annethvert år, og svingningene i budsjettet bygger opp under denne syklusen. Toårssyklusen stimulerer dessuten til en prosjektorientering mot en absolutt tidsfrist.

Verken målformuleringer eller oppdragskrav underbygger et mer langsiktig utviklings-perspektiv. Styringslinjen fanger da ikke opp behov for en mer langsiktig satsing på å modernisere EVA, blant annet ved at nødvendig langsiktig utviklingsarbeid må prioriteres i mellomvalgårene.  

Direktoratet på sin side har en strategi for modernisering av EVA for 2021-25, men den er bare delvis fulgt opp i praksis og heller ikke rullert videre med nyere versjoner. Internstyring i form av virksomhetsplaner og detaljerte krav til avdelingslederne endrer ikke på dette bildet. Hovedinntrykket er at det kortsiktige trumfer det langsiktige.

Mot denne bakgrunnen vil behovet for en satsing på å modernisere EVA kunne havne i en blindsone. En slik satsing vil forutsette at et langsiktig utviklingsarbeid prioriteres, spesielt i mellomvalgårene når det er større kapasitet. Etter vår vurdering bør departementet i sin styring markere behovet for en slik prioritering og legge til rette for at det kan skje. Dette vil ha konsekvenser for det årlige budsjettbehovet og medføre noe jevnere tildeling over år.  

En mulighet er å endre målstrukturen for å sikre høyere prioritet for det utviklingsarbeidet som strekker seg over flere år. I så fall vil direktoratet være bundet til å rapportere om framdrift i dette arbeidet.

Hovedmål 1 for direktoratet lyder nå slik: Korrekt og sikker valggjennomføring med tillit fra befolkningen. For at dette hovedmålet skal kunne oppnås sett i et lengre tidsperspektiv, er det nødvendig å planlegge og gjennomføre et bredt utviklingsarbeid med en lengre tidshorisont.  Dette kan tilsi å knytte et delmål om langsiktig utviklingsarbeid til hovedmålet.

6.4 En uutviklet faglig rolle

Valgdirektoratet ble opprettet primært med et operativt formål - å bistå kommunene med gjennomføringen av valg.  Naturlig nok kom den faglige delen av direktoratsrollen dermed i bakgrunnen fra starten av.

I en tidligere utredning om eventuell opprettelse av et valgdirektorat (Difi 2010) ble det drøftet om et slikt organ burde begrenses til å ha en rent iverksettende rolle innrettet mot å yte tjenester til brukerne, eller om det i tillegg skulle ha en bredere direktoratsrolle med vekt på faglig rådgivning overfor departementet og å være kompetanseorgan utad. Difi tok til orde for en bred direktoratsrolle, og pekte på at dette ville utvikle kompetanse som ville være til fordel også for iverksetterrollen. Det ville dessuten sikre et bredere grunnlag for å rekruttere og beholde fagkompetanse, og det ville gi størst avlastning for departementet.

Vi mener at denne vurderingen i hovedsak fortsatt står seg. Men etter snart ti års drift er det tid for å stille spørsmålet: Hvordan – eventuelt i hvilken grad - kan direktoratet utvikle en faglig rolle?

Krevende utgangspunkt som faglig rådgiver

I en rapport om direktoratsrollen i norsk forvaltning har DFØ gjort denne observasjonen: «Ikke bare nyere direktorater, men også de mer erfarne, opplever usikkerhet i hvor langt de kan gå som faglig rådgiver overfor eget departement. Flere gir uttrykk for at det er vanskelig å formulere tydelige, faglige råd.» (DFØ 2024, s.31).

Om dette gjelder generelt for direktorater, er det rimeligvis ekstra problematisk for Valgdirektoratet. Ved opprettelsen ble oppgaver overført fra departementet, men uten at de berørte ansatte fulgte med på varig basis. De første årene etter 2016 har det derfor vært lite realistisk for direktoratet å bli oppfattet som faglig rådgiver for departementet. Etter snart ti års drift må dette nødvendigvis stille seg annerledes fordi direktoratet nå har opparbeidet seg kunnskap og erfaring fra praksisfeltet. Utformingen av denne delen av den faglige rollen vil imidlertid være et tema som bør sees i sammenheng med den bredere rolleavklaringen mellom departement og direktorat som vi mener det er behov for, se pkt.  6.5.

Potensial for faglig rolle utad

Valgdirektoratet har et stort tilfang av valgdata som potensielt kan danne grunnlag for å formidle data, kunnskap og analyser av valg til mediene og allmennheten, eventuelt også å utvikle et samarbeid med valgforskningsmiljøer.  Direktoratet sitter etter hvert på betydelig erfaring med hvilke problemer som kan oppstå i forbindelse med valg, herunder også kunnskap om brukererfaringer som kartlegges i evalueringene etter hvert valg. De har også god innsikt i hvordan slike problemer eventuelt løses, som det kan være grunn til å formidle både til målgruppene i kommunene og til mediene og allmennheten mer generelt.

Som nevnt under pkt. 5.3 er det flere trekk ved samfunnsutviklingen som kan ha betydning for muligheten til å gjennomføre korrekte valg som har tillit i befolkningen. Økt digitalisering, et voksende trusselbilde og risiko for større polarisering innebærer større sårbarhet. Det kan dreie seg om mer eller mindre systematiske forsøk på påvirkning av velgere eller direkte digitale angrep på valgprosessen.

I et direktorats faglige rolle ligger også å rette søkelys mot slike samfunnstrekk ved å systematisere kunnskap, initiere analyser og skape fora for informasjon og diskusjon.  Samtidig gir dette muligheter til å vise fram utad hva direktoratet foretar seg for å sikre en trygg valggjennomføring, blant annet for å demme opp for slike angrep utenfra.

I denne sammenheng bør det tas opp til ny vurdering den reduserte kapasiteten på kommunikasjonsområdet som vi omtalte under kap. 4.4.  Etter vår oppfatning bør denne kapasiteten styrkes blant annet for å bygge opp under en utvikling av direktoratets faglige rolle. Hvis direktoratet samtidig sørger for å ha kommunikasjonsfaglig kompetanse representert i ledermøtet, vil ledergruppa være bedre rustet for å vurdere mulighetene for en utvidet rolle på dette området.

Som vist i kapittel 3 framstår departementet fremdeles som den primære faginstansen på området. Dersom direktoratet skal ta en tydeligere faglig rolle utad, må også departementet legge til rette for en slik utvikling. Vi er kjent med at departementet har forsøkt å involvere direktoratet i arbeid med regelverksutvikling og andre faglige oppgaver, bl.a. ved å sørge for at direktoratet blir invitert inn i sentrale prosesser og arbeidsgrupper og ved å legge til rette for hospiteringsordninger. Men direktoratet har så langt ikke klart å gjøre seg nytte av dette med tanke på å spille en tydeligere faglig rolle. Derfor mener vi at spørsmålet om direktoratets faglige rolle også bør tas opp i en bredere diskusjon om rollefordeling mellom departement og direktorat. Dette kommer vi tilbake til i neste punkt.

6.5 Behov for en mer omforent rolleforståelse

Graden av styring og kontroll må tilpasses egenart

Et departement har et overordnet ansvar for alle oppgavene i sine underliggende virksomheter og må sørge for at disse virksomhetene opererer i samsvar med fastsatte mål og prioriteringer. Graden av styring og kontroll skal tilpasses risiko, vesentlighet og egenart ved det aktuelle fagområdet, samtidig som virksomhetene gis handlingsrom for å realisere målene mest mulig effektivt. Stor grad av kontroll kan oppfattes som et uttrykk for manglende tillit, men det er ikke alltid en riktig slutning. Behovet for kontroll vil variere og kan henge sammen med ivaretakelse av statsrådsansvaret og en saks politiske interesse (DFØ 2023).

På valgområdet har departementet holdt styringen av direktoratets operative oppgaver på et overordnet nivå. Men på noen områder har departementet sett behov for å styre direktoratet tett. Det gjelder primært saker i forbindelse med valgavviklingen som berører risiko og sårbarhet, håndtering av hendelser samt mediehenvendelser.

Ulike forståelser

I intervjurunden fant vi at styringsrelasjonen mellom departementet og direktoratet er gjenstand for til dels ulike forståelser. Det er ulike vurderinger av i hvilken grad departementet er detaljorientert og kontrollerende (jf. pkt. 5.1.3), og det er ulike opplevelser av direktoratets faglige rådgivning og departementets tilbakemeldinger (jf. pkt. 5.1.4).

På et overordnet plan kan slike ulike forståelser knyttes til kulturforskjeller som kan henge sammen med at departementer og direktorater har ulike roller: I departementet er man typisk opptatt av å sikre korrekt gjennomføring av valg i henhold til regler, prosedyrer og ansvarsforhold. Vi kan kalle det en regelorientering knyttet til demokrati- og rettsstats-verdier. I direktoratet er man typisk opptatt av å betjene kommunene best mulig, altså en brukerorientering, der de søker å få til teknologiske og andre løsninger på det enkelte brukerbehov, men ikke nødvendigvis med tilstrekkelig sideblikk til andre hensyn. Slike forskjeller kan allerede i utgangspunktet disponere for at det blir kommunikasjons-utfordringer mellom nivåene.

Men også på et mer konkret plan er det en avstand som vi sterkt forenklet kan beskrive slik: I departementet er det en oppfatning av at direktoratet ikke har tilstrekkelig kvalitetssikring av sine leveranser til departementet, og at det er begrenset evne å lære av erfaring fra tidligere saker. I direktoratet er bildet annerledes. Der opplever de at de i liten grad har mottatt kritiske tilbakemeldinger fra departementet. Her er det imidlertid grunn til å stille spørsmål om slike tilbakemeldinger i tilstrekkelig grad er forstått og formidlet fra ledelsen videre nedover i direktoratet. Mer generelt er det i direktoratet en opplevelse av at departementet ikke «slipper taket» selv om inntrykket deres er at dette er blitt bedre i senere år.

For oss kan dette se ut som at styringsrelasjonen på enkelte områder er inne i en slags ond sirkel: Departementet vil være tett på en del av direktoratets oppgaver så lenge de opplever at direktoratet ikke viser bedre kvalitet i sine utredninger, utkast, vurderinger og forslag. Direktoratet på sin side mangler selvtillit til å ta initiativ og til å teste ut handlingsrommet så lenge de opplever at departementet skal ha sterk kontroll og eventuelt griper inn med korrigeringer.

På valgområdet er det dessuten rammebetingelser som gjør det krevende å utvikle en enklere og mer tillitsbasert styringsrelasjon. Når selv mindre feil potensielt kan få konsekvenser for tilliten til demokratiske valg og institusjoner, er det vanskelig å balansere vurderingen av hva som er god nok kvalitetssikring. For et så politisk følsomt område vil departementet – naturlig nok - være disponert for å innta en mer kontrollerende rolle enn det som god styringspraksis ellers kunne tilsi.

Behov for ny vurdering av rollefordelingen på noen områder

Som vist ovenfor er det særlig på noen oppgaveområder at departementet styrer direktoratet tett. Det gjelder primært saker som berører risiko og sårbarhet, håndtering av hendelser samt mediehenvendelser. Departementet viser til at departement og direktorat har ansvar for ulike sider av samme fagområde, og at dette gjør det påkrevd med et tett samarbeid. 

Men når det som nevnt synes å være ganske ulike forståelser av styringsrelasjonen, vil det også lett medføre uklarhet om hvordan ansvaret for ulike sider av samme fagområde skal fordeles i praksis. Dette kan i sin tur medføre uenighet om hvor stort handlingsrom direktoratet har – eller bør ha, også mer generelt.

Det kan være både legitimt og nødvendig å styre et direktorat tettere på noen områder enn andre. Vi har ikke grunnlag for å vurdere om departementet styrer Valgdirektoratet mer detaljert enn nødvendig, eller om det er direktoratet som har urealistiske forventninger til hvor mye handlingsrom de kan få.

Vi mener derfor det bør gjøres en ny vurdering av rollefordelingen spesielt med tanke på de områdene der det vises til at departement og direktorat har ansvar for ulike sider av samme fagområde. En slik vurdering av roller bør inngå i en bredere drøfting mellom departement og direktorat med tanke på å komme fram til en mer omforent forståelse av direktoratets rolle, herunder også hvordan departementet kan tilrettelegge for en tydeligere faglig rolle for direktoratet, jf. pkt. 6.4. Erfaringsmessig kan ikke slike avklaringer gjøres en gang for alle. Det bør jevnlig avholdes møter der rolleforståelse og forventningsavklaring er temaer.  

Strategiske, åpne og tillitsbaserte diskusjoner mellom ledere i departement og direktorat er viktig for å bidra til felles situasjonsforståelse og for å legge til rette for langsiktig utviklingsarbeid. God dialog er også nødvendig for at departementet raskt kan få faglige innspill som møter deres behov (DFØ 2025). DFØ har også omtalt dette i rapporten om direktoratenes faglige rolle der vi peker på fordelene ved å kople direktoratet på i en tidlig fase når politikk utformes (DFØ 2024). Dette krever både tillit og åpenhet og god rolleforståelse.

6.6 For mye struktur - for lite ledelse

I policydokumenter og intervjuer kommer det fram at ledergruppa i Valgdirektoratet skal ta et kollektivt ansvar for å styre og lede porteføljen. Dette er i tråd med hva som blir ansett som god ledelse i virksomheter der det er en stor avhengighet mellom fagområdene – slik situasjonen er for Valgdirektoratet. Alle jobber med sikte på valgdagen og for å sikre en korrekt og sikker valggjennomføring. Da blir det viktig at de ulike fagområdene spiller på hverandre og at det til enhver tid er en best mulig utnyttelse av kompetansen.

Ledergruppa synes imidlertid ikke å ha fungert som en samlet ledelse, og det er ikke tydelig for medarbeiderne hvilke prioriteringer som blir gjort i ledergruppa. Kommunikasjonen vertikalt synes ikke å fungere til å forankre beslutninger godt nok i organisasjonen. Når direktoratet likevel leverer gode tjenester, forklares det fra medarbeiderne med at man koordinerer seg på operativt nivå og at det er en liten organisasjon med engasjerte medarbeidere, og dermed får man det til.  

En del av oppgaven med å styre og lede porteføljen er også å ta de strategiske diskusjonene. Vårt inntrykk er at det i liten grad har blitt gjort, og at en mer langsiktig modernisering av EVA derfor ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet og drahjelp. Påbegynt arbeid med utvikling av direktoratets faglige rolle har også stoppet opp.

Heller ikke ledelsen på mer operativt nivå synes å ha fungert godt nok. Det gjelder spesielt ledelsen av oppgaver knyttet til utvikling og forvaltning av EVA. Her opplever medarbeiderne at det er utydelig hvilket ansvar som ligger hvor, hvilke prioriteringer som blir gjort, og hvordan de er begrunnet.

På dette området har ikke modellen med et selvstyrt team fungert. Trolig har dette å gjøre med at Team systemstøtte har et spekter av uensartede oppgaver med både kortsiktige og langsiktige mål. Dette til forskjell fra de to andre teamene som har mer konkrete, avgrensede og oppgaver entydig innrettet mot neste valg.

Praksisen med at teamet selv skal peke ut en leder og ha et kollektivt ansvar for oppgavene synes å ha ført til at det ikke er blitt plassert et tydelig ansvar for oppgavene i Team systemstøtte. Det oppleves også som uklart hvilke oppgaver som faktisk hører til teamet. Her er det derfor et behov for at ansvar blir plassert, at det kommer på plass planer for hvilke oppgaver som skal gjøres, og at disse planene er kjent, forstått og blir fulgt opp. Arbeidet med å lage en operativ plan på kort sikt for utviklingsoppgavene innenfor EVA, som nå ivaretas av en ekstern konsulent, fremstår som en god begynnelse.

I direktoratet har man vært opptatt av struktur, mens utøvelse av ledelse har fått mindre oppmerksomhet. Direktoratet har både ordinær linje/stabsorganisering, en flora av tverrfaglige team og arbeidsgrupper, og i tillegg en valgkoordineringsfunksjon tilsynelatende som et ekstra lag mellom ledergruppa og det operative nivået.

Det mangler heller ikke på policydokumenter, teoretiske prosessbeskrivelser og generelle retningslinjer om hvordan disse strukturene er tenkt å fungere, men dette synes ikke å ha vært styrende for utøvelsen av ledelse.  Vi stiller derfor spørsmål om det er en for kompleks organisering til en så liten virksomhet. Når avdelingslederne er innstilt på å overlate ansvar til teamene, samtidig som det ikke blir utpekt personer i teamstrukturen med ansvar for å lede og prioritere, så oppstår det et fravær av ledelse.

6.7 Brukerinvolvering - for svak eller for dårlig kommunisert?

Som nevnt har direktoratet en krevende rammebetingelse ved at de skal betjene 357 kommuner og 15 fylkeskommuner med svært ulike behov og forutsetninger. Behovene vil variere både etter kommunestørrelse og etter hvilken erfaring de valgansvarlige har. Valgdirektoratet må derfor ha en bred tilnærming til hvordan de involverer kommunene for å sikre at tjenestene treffer kommunenes ulike behov.

Spesielt viktig blir dette i utviklingen av EVA. Konsekvensen av for lav brukerinvolvering i utvikling av et slikt digitalt system kan være at systemet blir vanskelig å bruke i praksis. I Digitaliseringsrundskrivet er det derfor et krav til statlige virksomheter at de skal sette brukernes behov i sentrum når digitale tjenester skal utvikles og forbedres. Dette forutsetter systematisk involvering av brukere tidlig nok i utviklingsarbeidet. God praksis for moderne systemutvikling er at brukere, fagpersoner, teknologer og utviklere jobber tett sammen (tverrfaglig) og løpende gjør avklaringer av hvordan systemet skal fungere for å ivareta både praktiske, faglige, tekniske og juridiske behov og forutsetninger.

Oslo Economics etterlyser i evalueringen etter forrige valg en plan for brukermedvirkning i utviklingen av EVA. De viser til at flere kommuner og fylkeskommuner fremmer et ønske om å være mer delaktige i utviklingsprosessen av EVA Admin. Valgdirektoratet på sin side viser, i intervjuer med oss, til at de har en relativt omfattende brukermedvirkning og brukertesting, og at de over tid har hatt ulike modeller for hvordan de involverer kommunene og hvilke kommuner de involverer. De har også satt i gang et arbeid med å sette tjenestedesign i system, og de har en innleid UX-designer. 

Om dette er tilstrekkelig kapasitet til å ivareta god brukerinvolvering, er det vanskelig for oss å vurdere. Uansett synes ikke dette å være godt nok kommunisert til kommunene. Å være tydeligere på hvordan de utvikler tjenestene og hvordan kommunene har mulighet for å medvirke, vil både øke legitimiteten til løsningene og gi aktuelle kommuner en bedre mulighet til å melde sin interesse.

I tillegg kan det være noe å hente på å trekke mer på de ressurssterke kommunene i opplæringen av kommunene. Oslo Economics foreslår at Valgdirektoratet bør undersøke muligheten for å involvere de større kommunene og fylkeskommunene mer i opplæringstilbudet. Siden store kommuner, så som Oslo og Bergen, også melder et ønske om å bli brukt mer, mener vi dette bør utforskes nærmere.

6.8 Kan samarbeid om administrative oppgaver utvides?

De administrative tjenestene utgjør en spesiell utfordring for små statlige virksomheter. Uansett størrelse og faglige oppgaver er det en del funksjoner som må ivaretas. For små virksomheter vil slike oppgaver utgjøre en uforholdsmessig stor andel av virksomheten. De opptar lederkapasitet, og ikke minst vil de være faglig sårbare, både med tanke på mulige vakanser og muligheten for å utvikle et godt fagmiljø.

Vi har flere eksempler på samarbeid om administrative tjenester. Miljødirektoratet har i flere år utført administrative tjenester for små og mellomstore virksomheter innenfor miljøsektoren. Det finnes også mange eksempler på bilaterale avtaler som favner mer eller mindre vidt, bl.a. Valgdirektoratets samarbeid med DSB. Dette bilaterale samarbeidet har et relativt beskjedent omfang, og mye av samarbeidet er knyttet til at de deler lokaler. Utviklingen i dette samarbeidet har også gått i retning av et mindre omfang over tid.

Eksempel på et mer omfattende samarbeid er overføring av administrative oppgaver fra Medietilsynet til Arkivverket. Medietilsynet er en virksomhet omtrent på størrelse med Valgdirektoratet. Gjennom en virksomhetsoverdragelse har Arkivverket overtatt oppgaver innenfor regnskap, økonomi, lønn, personaladministrasjon og arkiv. Erfaringene etter to års drift er at samarbeidet gir bedre kvalitet i oppgaveløsningen, bedre ressursutnyttelse, redusert sårbarhet og bedre trivsel gjennom større fagmiljø, ifølge de to direktørene. Medietilsynet gjør i dag svært få administrative oppgaver selv. Det de har behov for utover det Arkivverket bistår med, kjøper de i markedet, som for eksempel arbeidsrettslig eller anskaffelsesfaglig bistand. Fra å ha hatt en lederfunksjon og fire medarbeidere som jobbet med administrative oppgaver, er det nå mellom ett og halvannet årsverk som jobber med slike oppgaver i Medietilsynet. Én av disse stillingene har en viktig funksjon som bindeledd til Arkivverket. Medietilsynet har også satt ut IT-drift til ekstern leverandør.

Til nå har ikke Valgdirektoratet opplevd noen store utfordringer knyttet til selv å ivareta de administrative oppgavene. Det henger sannsynligvis sammen med at oppgavene er blitt ivaretatt på en god måte og med relativt romslige budsjetter. Men med de omfattende utviklingsoppgavene som ligger til forvaltningen av EVA framover vil det bli behov for stramme prioriteringer. Da er det naturlig at også organiseringen av de administrative støttefunksjonene og potensialet for samarbeid med andre blir tatt opp til vurdering. Her vil det være nærliggende å vurdere et utvidet samarbeid med DSB eller andre statlige virksomheter i Tønsberg-området. 

Samarbeidet mellom Arkivverket og Medietilsynet er imidlertid eksempel på at det ble funnet en samarbeidsløsning mellom virksomheter som hører til samme departements-område, men som var lokalisert forskjellige steder. Dette kan også være en mulighet for Valgdirektoratet. Her er det naturlig å se hen til prosjektet Fellestjenester for mindre virksomheter, der KDD har satt i gang et arbeid for å vurdere hvilke oppgaver som kan løses på tvers av virksomhetene.

6.9 Sikre robust IKT-kompetanse

Ifølge Arbeidsgiverbarometeret synes sju av ti statlige virksomheter at det er meget eller ganske utfordrende å rekruttere IKT-personell, og andelen har vært stigende de siste 10 årene (DFD 2024).  Digitaliseringsrådet skriver i en erfaringsrapport at mangelen på kompetanse ikke er et problem som den enkelte virksomhet klarer å løse alene, at kompetansebehovet bidrar til at nye organisasjonsmodeller vokser fram, og at det samarbeides på nye måter (Digitaliseringsrådet 2022).

Digitaliseringsrådet peker på behov for nye måter å dele og utnytte nødvendig kompetanse på i offentlig sektor. Et eksempel på slikt samarbeid er at Mattilsynets utviklere arbeider på NAVs tekniske plattform og samtidig får innblikk og erfaring i NAVs metoder i smidig utvikling. Dette har bidratt til kompetanseutvikling for utviklerne, tilgang til et større kompetansemiljø og en raskere utvikling, men det har også vært viktig for bygging av kultur for samarbeid på tvers.

Valgdirektoratet har ca. 15 medarbeidere som arbeider med utvikling, forvaltning og drift av EVA, i tillegg til at de til enhver tid har et visst antall konsulenter. Dette tilsvarer en vesentlig del av virksomheten. Slik sett utgjør de et relativt stort fagmiljø innenfor IKT. Vesentligheten av EVA for valg gjør likevel at Valgdirektoratet bør ha kontinuerlig oppmerksomhet på hvordan de kan videreutvikle, styrke og redusere sårbarhet for fagmiljøet som utvikler og drifter EVA.

Behovet for å sikre et robust fagmiljø kan løses på flere måter. Det mest nærliggende er selvfølgelig å ansette. Dette kan gi både økt kapasitet og styrket kompetanse, men det krever økonomiske rammer og at man når opp i konkurransen om arbeidskraft.

Utforsk mulighetene for faglig samarbeid

Vi ble inspirert av hvordan Valgdirektoratet tok kontakt med NAV om noen problemstillinger og inviterte en gruppe fagpersoner til en felles diskusjon om hvordan behovene kunne løses. Det ble oppfattet som nyttig både for Valgdirektoratet og fagpersonene fra NAV. Vi tror Valgdirektoratet kan utforske mulighetene til om denne type samarbeid kan gjøres mer systematisk. Virksomheter med store IT-miljøer, som Politiet, Skatteetaten, NAV og Digitaliseringsdirektoratet, kan være mest aktuelle.

Styrking av IT-drift må ses i sammenheng med andre vurderinger og beslutninger

Bemanningssituasjonen på IT-drift fremstår for oss som det mest sårbare punktet. Kompetansen fremstår som god, men med kun to ansatte innebærer dette risiko.  En ekstern evaluering, som ble bedt om å vurdere ulike driftsmodeller for EVA, pekte også på at dagens modell med to fast ansatte ga en høy sårbarhet. Utredningen anbefalte overgang til en skyløsning, og da med overføring til en privat, virtuell sky.

En beslutning om eventuelt å styrke bemanningssituasjonen for drift av EVA bør imidlertid ses i sammenheng med vurderinger som departementet skal gjøre om behandling av EVA opp mot sikkerhetsloven og behovet for modernisering av systemet.

Sørg for god balanse mellom konsulenter og fast ansatte

Som nevnt har Valgdirektoratet over tid hatt en utvikling med flere faste ansatte og færre konsulenter. Dette er på linje med mange andre statlige virksomheter. Valgdirektoratet bør gjøre vurderinger av behov for kompetanse og kapasitet, herunder vurdere hva som er varig behov og hvordan eventuelt udekket behov skal dekkes, enten ved å ansette eller leie inn. Sårbarhet innen kompetanseområder bør inngå i vurderingene. Disse vurderingene vil være et nyttig grunnlag for en mer planmessig tilnærming til rekruttering og anskaffelser av konsulenter.

Bruk av konsulenter svarer på svingninger i utviklingsbehov, behov for spisskompetanse og beredskap under valggjennomføring. I tillegg tilfører konsulentene viktig kompetanse til de ansatte. Konsulentene har også tilgang til kompetanse i egne nettverk. Ved innleie er det viktig at Valgdirektoratet har gode planer for hva de skal ha gjort, at det er kapasitet til å følge opp konsulenten, og at de gjør grundige vurderinger av hvilken kompetanse de har behov for.

6.10 Ikke tidspunktet for nye store oppgaver

I mandatet ble DFØ bedt om å vurdere om virksomheten bør tilføres flere oppgaver. Etter vår vurdering er dette ikke tidspunktet for å gi direktoratet nye og store oppgaver. Vi har i gjennomgangen identifisert flere områder der det er behov for at direktoratet styrker innsatsen. Det gjelder særlig drift av EVA, utredningsarbeid for modernisering av EVA og en styrking av kommunikasjons- og informasjonsarbeidet for å demme opp mot digitale trusler, blant annet knyttet til utvikling av kunstig intelligens.

Vi har videre pekt på at direktoratet bør styrke sin faglige rolle som rådgiver overfor departementet og som kompetansemiljø utad. Dette vil gjøre det mer attraktivt for den enkelte medarbeider å bli i direktoratet ved at det blir mer varierte oppgaver og større utviklingsmuligheter. Uten at vi har gjort en nærmere kompetansekartlegging vil vi imidlertid anta at det også vil forutsette økt satsing på kompetansebygging. Utover dette mener vi ikke det i dagens situasjon er riktig å tilføre direktoratet nye oppgaver.

Etter vår vurdering viser denne evalueringen at direktoratet har behov for å konsolidere sin stilling. Det er behov for mer langsiktighet i styringen, samtidig som det bør bli mer planmessighet i det operative arbeidet. Videre er det behov for en tydeligere ledelse blant annet med tanke på bedre kommunikasjon vertikalt, samtidig som man bør ta opp til ny vurdering hvordan det horisontale samarbeidet mellom Fag og System kan organiseres bedre på IT-siden. Det er viktig at dette kommer på plass før en vurderer å tillegge direktoratet nye store oppgaver.