Valgdirektoratet har også mediene, forskningsmiljøer og borgerne som brukere, og direktoratet har et tett samarbeid med Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) i sikkerhetsspørsmål. Dette vil vi ikke omtale her.

5.1 Forholdet til departementet

Den viktigste eksterne faktoren for et direktorat er åpenbart forholdet til ansvarlig departement som legger rammene for virksomheten. På den ene siden dreier dette seg om faglig styring i form av utforming og tolkning av lov og forskrift, samt enkeltavgjørelser. På den annen side dreier det seg om etatsstyring med tilhørende styringsdialog for å følge opp at direktoratet når de mål og prioriteringer som er satt, samt at direktoratet overholder budsjett og drives effektivt.

Styringsdialog er en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter (dfo.no). I tillegg er det mye dialog og kontakt mellom departement og direktorat som har en rent faglig karakter, der hensikten er å dele informasjon, utdype oppdrag og avklare forventninger.

Både KDDs faglige styring og hvordan styringsdialog og fagdialog er innrettet, vil påvirke hvordan Valgdirektoratet når sine mål og resultater.

I tillegg har et direktorat også en rolle som faglig ressurs og rådgiver for departementet. Hvordan direktoratet fyller denne rollen hører også med i denne omtalen av direktoratets forhold til departementet.

5.1.1 Departementets etatsstyring er siktet inn mot neste valg

Praktiseringen av mål- og resultatstyring skal tilpasses den enkelte etats egenart, og i tilfellet Valgdirektoratet får prinsippet et særlig behov for tilpasning til valgsyklusen. Direktoratet har hatt de samme hovedmålene siden starten, og de er naturlig nok knyttet til gjennomføringen av valg:

• Korrekt og sikker valggjennomføring med tillit fra befolkningen
• Velgerne har nødvendig informasjon om valg
• God tilgjengelighet ved valg

I tildelingsbrev for hvert valgår angir departementet disse tre faste hovedmålene og konkrete styringsparametere knyttet til valggjennomføringen for hvert av målene, f.eks. antall klager på feil eller mangler ved EVA, veiledning eller brukerstøtte. Men valg skjer bare annethvert år, så hva stilles opp som mål og styringsparametere for mellomvalgår? 

Et eksempel på hvordan departementet håndterer dette er tildelingsbrevet for mellomvalgåret 2022. Her slås det innledningsvis fast at Valgdirektoratets overordnede prioritering for 2022 er å gjøre nødvendige forberedelser til valget i 2023. Videre gjengis de faste hovedmålene, men uten styringsparametere å rapportere på. Derimot gis direktoratet en del oppdrag som skal løses i 2022. Dette er primært oppdrag om å følge opp evalueringer fra forrige valg og om å forberede neste valg. Ut fra dette synes departementets etatsstyring å være hovedsakelig innrettet mot neste valg.

Valgdirektoratet på sin side skriver i sin årsrapport at «det er i valgår at resultater og måloppnåelse vurderes opp mot samfunnsoppdrag og hovedmål. I mellomvalgår arbeides det med analyser, evalueringer og forbedringer av tjenestene til de kommende valgene.» (2022, s.10). Betydningen av dette har i praksis vært å fokusere på førstkommende valg. Som nevnt tidligere utviklet Valgdirektoratet i 2020 en flerårig strategi for videreutvikling av EVA. Men strategien har i liten grad vært styrende for utviklingsarbeidet i direktoratet, og intervjurunden og årsrapporteringen viser at direktoratet i sitt utviklingsarbeid i liten grad har greid å skue lengre fram enn til neste valg. Departementet har heller ikke etterlyst oppfølging av strategiarbeidet i de dokumentene vi har gjennomgått eller gjort dette til et sentralt tema i øvrig styrings- eller fagdialog (jf. pkt. 3.2.4).

Ifølge instruksen for årsrapporten skal direktoratet under «Vurdering av fremtidsutsikter» overordnet omtale forhold i og utenfor virksomheten som kan påvirke virksomhetens evne til å løse samfunnsoppdraget på sikt og omtale mulige konsekvenser for virksomhetens evne til å nå fastsatte mål og resultater på lengre sikt. Vi kan ikke se at direktoratet har benyttet denne muligheten til å orientere om moderniseringsbehovet for systemløsningene.

5.1.2 Budsjettsvinger svekker evne til langsiktighet

Den toårige valgsyklusen har, som vist i kapittel 4.3, også følger for budsjettstyringen av Valgdirektoratet. For hvert valgår får budsjettet en sterk økning, om lag en dobling av driftsbudsjettet, men med tilsvarende nedgang i mellomvalgår. Begrunnelsen er at det er en rekke utgifter som bare påløper i valgår.

Slike budsjettsvingninger i mellomvalgårene må nødvendigvis gjøre det vanskelig å planlegge og gjennomføre et mer langsiktig og kontinuerlig utviklingsarbeid på EVA. Når også tildelingsbrevene er så entydig fokusert på den konkrete valggjennomføringen, kan det lett føre til at langsiktig utviklingsarbeid blir liggende i en blindsone.

Dette får vi bekreftet i intervjurunden der mange informanter, både i direktoratet og i departementet, erkjenner at strategidiskusjoner er nærmest fraværende i etatsstyrings-dialogen. Mer konkret sies det at behov for modernisering av EVA knapt er noe tema i samtalene. ​

For å kunne planlegge og gjennomføre utvikling av EVA mer kontinuerlig har direktoratet i 2024 foreslått for departementet å redusere budsjettsvingningene. Men siden direktoratet lenge har hatt et mindreforbruk av tildelt budsjett, både i valgår og mellomvalgår, kan det være vanskelig å argumentere for dette.  

5.1.3 Én styringsrelasjon - ulike forståelser

Når det gjelder styringsrelasjonen mer generelt, er bildet motsetningsfylt. Intervjurunden viser at opplevelsen av styringsrelasjonen er ganske ulik på en del områder.

Informanter i departementet framholder at direktoratet har stor faglig frihet i de operative oppgavene. Det gjelder utvikling og forvaltning av EVA, opplæring, materiellproduksjon og informasjon til velgerne. Til sammen utgjør dette en stor del av direktoratets oppgaver, og her er det - som det ble sagt - «lite vi går inn i detaljene på». Og som nevnt tidligere har heller ikke en mer langsiktig utvikling av EVA vært noe sentralt tema i styrings- eller fagdialogen.

Samtidig ser man på departementsnivå behov for å styre Valgdirektoratet tett i enkelte andre sammenhenger. Tett oppfølging blir blant annet forklart med at det er så nær sammenheng mellom regelverket og de praktiske rutinene i valggjennomføringen at det er nødvendig med løpende kontakt og samarbeid mellom departement og direktorat.

Videre blir det vist til at det er nødvendig med et tett samarbeid mellom departement og direktorat når det gjelder oppgaver som handler om risiko og sårbarhet, håndtering av hendelser og svar på mediehenvendelser. På disse områdene er det hyppig kontakt. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at det holdes stadig hyppigere statusmøter med direktoratet når det nærmer seg valgdagen for å bli oppdatert om risikobildet og for å forsikre seg om at alt blir gjort for å unngå feil og uønskede hendelser. 

I våre intervjuer kommer det fram at det på disse områdene ikke har vært en felles forståelse for når og på hvilken måte departementet skal trekkes inn.  Dette ble også tematisert i en evaluering etter en alvorlig hendelse ved valget i 2023.  I rapporten heter det blant annet: «Slik vi forstår det, har KDD en forventning om at de heller ønsker å bli informert om en hendelse for mye enn en hendelse for lite … Selv om direktoratet har god tro på at utfordringer vil la seg løse raskt, eller ikke vil ha betydelige negative konsekvenser, synes det som departementet ønsker å bli informert, for så å bli informert på nytt når situasjonen faktisk er løst. Det synes som om alt ligger til rette for en tett dialog med departementet, men det er viktig at det er en samstemt forståelse av terskelen for å plassere en sak på agendaen». (Oslo Economics 2024, s. 11-12).

Når det spesielt gjelder mediehåndtering, legger vi merke til dette utsagnet i departementet: «Det er mange saker der vi har gått inn og omformulert budskapet.» Det blir i den sammenheng lagt vekt på at departement og direktorat bør være samstemte i sin kommunikasjon utad. En rutinebeskrivelse for håndtering av mediesaker under valget for 2023 kan illustrere dette: Etter å ha listet opp en del sakstyper der det er behov for særlig koordinering, heter det: «Noen av disse sakene skal svares ut av departementet, andre av direktoratet. Det bør raskest mulig avklares hvem som har ansvar for å lage et utkast til svar og hvem som skal svare ut henvendelsen. Svarutkast skal uansett alltid forelegges departementet» (Valgdirektoratet 2023b)⁷. En slik rutine vil nødvendigvis innebære mye kontakt for å avklare rollefordeling i de sakstypene som er nevnt i rutinebeskrivelsen.

På direktoratsnivå er opplevelsen at departementet har vondt for å slippe taket.  Det gjelder ikke den formelle delen av styringsdialogen som for de senere årene omtales som «proff og ryddig». De kritiske vurderingene gjelder særlig hvordan departementet forholder seg til direktoratets arbeid med å håndtere hendelser og utforme budskap til mediene. En informant vurderte det på denne måten: «Det sitter noen i departementet som kan valg godt, og det preger dialogen». En annen sier det slik: «jeg oppfatter det som en utfordring for departementet å slippe taket …»  Andre informanter framhever at departementet bare er opptatt av at det ikke må gjøres feil, noe som fører til en orientering mot detaljer. Samtidig er det viktig å understreke at også her er det flere som beskriver en positiv utvikling i den forstand at de opplever at departementet er blitt mindre detaljstyrende de senere årene.

Et annet trekk vi ser i styringsrelasjonen gjelder spørsmål om prioriteringer og forståelse av kontekst. En av informantene i direktoratet sa det slik: «Erfaringen vår er at det er store forskjeller mellom hva departementet mener er viktig og hva vi mener er viktig.» Slike forskjeller kommer bl.a. til syne ved at direktoratet gjerne vil lansere nye tekniske løsninger og gi valgansvarlige detaljerte bruksanvisninger. Dette uten å skjele til hvordan dette kan forskyve grensene mellom statlig og kommunalt ansvar. Departementet på sin side har et bredere perspektiv der flere hensyn skal balanseres, blant annet hensynet til kommunalt selvstyre og ansvar. 

5.1.4 Kritikk mot direktoratets faglige rådgivning

Når det gjelder faglig rådgivning, vurderer flere informanter i departementet at Valgdirektoratets svar på oppdrag fra departementet relativt ofte er mangelfulle. Det kan dreie seg om svak analyse, manglende konsekvensutredning eller lite begrunnelse av anbefalinger. Dette gjør informantene usikre på om direktoratet har tilstrekkelig god kvalitetssikring på de faglige bidragene som de sender departementet.  Enkelte peker på at direktoratet bidrar for lite med oppspill til – og forberedelser av – regelverksendringer, og at direktoratet kommer for sent med faglige bidrag i høringsrunder. Andre stiller spørsmål om direktoratet har tilstrekkelig faglig og juridisk kompetanse til å kunne bidra på en god måte inn i slike prosesser.    

For flere informanter i direktoratet er opplevelsen en annen: De etterlyser mer rom for å gi innspill til departementet, og de oppgir at de ikke har fått slike kritiske tilbakemeldinger, ja egentlig svært få tilbakemeldinger i det hele tatt. Videre oppgir flere medarbeidere i direktoratet at de ofte savner mer dialog i forkant av oppdrag, blant annet i forbindelse med tildelingsbrevet, for å få avklart nærmere hva som ligger i føringer som gis fra departementet: «Vi får oppdrag, men har ingen dialog om hva som er formålet, hva man vil oppnå». Imidlertid kan dette også tolkes som en kritikk mot egen ledelse for manglende kommunikasjon internt. Som tidligere angitt (kap. 4) har mange medarbeidere en opplevelse av at avklaringer og prioriteringer ikke kommuniseres godt nok i organisasjonen.

Informanter på departementsnivå vurderer at direktoratet har lagt seg på en defensiv linje i den faglige rollen overfor departementet.  Blant annet vises det til at direktoratet i liten grad utfordrer departementet. Departementet har en opplevelse av at de får informasjon om problemer for sent og at direktoratet er tilbakeholdne med å «flagge risiko».  Dette blir bekreftet fra flere informanter i direktoratet. I intervjurunden har vi fått flere ulike utsagn av typen: «det har vært veldig mye pleasing av departementet». Både fra medarbeidere og ledere i direktoratet etterlyses mer direkte tale overfor departementet om blant annet sårbarhet og risiko, spesielt med tanke på EVA.  

5.2 Forholdet til kommunene

Brukere av Valgdirektoratet er i hovedsak kommuner og fylkeskommuner representert ved valgansvarlige og valgmedarbeidere. Det gjelder både for bruk av EVA-systemet og for bruk av veiledning og opplæring som ytes av direktoratet.

Direktoratet jobber med å involvere brukerne mer systematisk. Direktoratet opprettet til å begynne med en fast brukergruppe av valgansvarlige som dekket alle tjenestene fra direktoratet. Senere ble det mer differensiert, dvs. det ble gjort flere ulike utvalg av kommuner som kunne være brukergruppe for den enkelte tjeneste. I det siste har direktoratet gjennomført noen piloter med tjenestedesign for å systematisere en standard metodikk for brukerinvolvering.   

Flere av våre informanter blant valgansvarlige i kommuner og fylkeskommuner oppgir imidlertid at brukerinvolveringen er for svak og for lite systematisk, spesielt ved at de trekkes inn for sent i arbeidet med nye løsninger. Det er primært de aller største kommunene som mener de har kapasitet og kompetanse til å bistå mer i denne sammenhengen. Også enkelte informanter på systemsiden i direktoratet framholder at brukerinvolvering ikke er godt nok ivaretatt. Direktoratets ledelse framholder imidlertid at de ivaretar brukerinvolvering på en god måte, og at noe av kritikken fra kommunene om manglende brukerinvolvering kan skyldes manglende kunnskap om hva som faktisk gjøres.

Forholdet til Valgforum

Valgforum er et medlemsforum for valgansvarlige i kommuner og fylkeskommuner. Formålet er primært å utveksle erfaringer om gjennomføring av valg. Forumet, som er driftet av medlemmene selv, har ingen offisiell status, men har et eget styre og avholder årlig en konferanse for medlemmene og drifter en Facebook-side for utveksling av relevant informasjon, råd og erfaringer. Forumet er også høringsinstans for departementet.

Valgdirektoratet deltar på Valgforums årlige konferanser og holder ellers jevnlig kontakt med forumet, bl.a. i form av samarbeidsmøter for innspill og gjensidig informasjon. Direktoratet kan imidlertid ikke bruke Valgforum som en offisiell brukerrepresentant bl.a. fordi langt fra alle kommuner er medlem av forumet.

5.3 Endrede omgivelser

Av eksterne faktorer som påvirker Valgdirektoratet må også nevnes endringer i samfunnet mer generelt.

Norge får en stadig mer sammensatt befolkningsstruktur. Valgdirektoratet har ansvar for å informere velgere om valg. Lik mulighet til å stemme er en viktig demokratisk verdi.  Norge har fått velgergrupper som det er mer krevende å nå ut med informasjon til og å mobilisere til å stemme. I tillegg er dette velgergrupper som skårer lavt på en del sosioøkonomiske variabler. Med økte forskjeller, både økonomisk og kulturelt, er det også en risiko for økt polarisering. 

Framveksten av sosiale medier og nye kanaler for påvirkning er et annet utviklingstrekk som gir nye utfordringer. Sosiale medier og alternative flater for å spre og hente informasjon gir store muligheter for desinformasjon, påvirkning, løgn og propaganda.

Vi er inne i en tid med et endret trusselbilde. Utenlandske aktører bruker store ressurser og stadig nye virkemidler for å påvirke valg og demokratisk utvikling. Det kan være kampanjer som sprer desinformasjon og som forsøker å manipulere velgernes oppfatninger, eller cyberangrep på valgrelaterte systemer som hacking av valgresultater eller velgerregistre (NOU 2020:6).

Vi står overfor økt digital sårbarhet. I det siste har dessuten framveksten av kunstig intelligens (KI) – og særlig generativ KI – ført til økt bekymring. KDD satte i juni 2024 ned en ekspertgruppe med mandat å kartlegge betydningen av kunstig intelligens for sikre og demokratiske valg. Ekspertgruppen avla innstilling 5. februar 2025 der de blant annet konkluderte med at «Frykten for misbruk av KI-teknologi knytter seg særlig til manipulasjon av informasjon i forbindelse med påvirkningsoperasjoner eller desinformasjonskampanjer som kan brukes for å forstyrre valggjennomføringen og svekke tilliten til gjennomføring og resultat» (KDD 2025, kap. 1.5).

KI kan brukes til å gjennomføre cyberangrep mot valgadministrative systemer, noe som kan hindre eller forstyrre valggjennomføringen. Cyberangrep eller feilinformasjon kan også skape grobunn for spekulasjoner om at valget ikke har gått riktig for seg, noe som kan svekke tilliten til valgresultatet. Et eksempel er valget i Romania i 2024, der valget ble annullert. Årsaken var en begrunnet mistanke om utenlandsk påvirkning til fordel for en helt ukjent ytterliggående kandidat som plutselig seilte opp som vinner av første valgrunde.

Et norsk eksempel er da det ved valget i 2023 ble avslørt en falsk nettside for Sørlandspartiet, der KI var brukt til å lage bilder av kandidater som ikke eksisterte (KDD 2025).Slike eksempler kan bidra til at befolkningen får mindre tillit til at norske valg blir gjennomført på en korrekt og forsvarlig måte.

For øvrig viser flere undersøkelser svært høy tillit til valginstitusjonen. I en sammenlikning mellom europeiske land i 2012 og 2020 scoret Norge svært høyt (ESS 2023), og i velgerundersøkelsen for valget i 2023 var det svært få som ikke stolte på at valget gikk riktig for seg (SSB 2024).

Alt i alt er det klart at norske myndigheter, og Valgdirektoratet spesielt, må være forberedt på å møte et mer alvorlig trusselbilde, særlig knyttet til ny teknologi. Det innebærer at direktoratet må arbeide målrettet med å sikre de digitale systemene som understøtter valgprosessen.

Men behovet for å demme opp mot digitale trusler har også betydning for arbeidet med informasjon og veiledning om valggjennomføring. I rapporten fra KDDs ekspertgruppe pekes det på at nasjonale valgmyndigheter må bygge opp kompetanse på KI og betydningen det kan ha for valg, slik at de kan gi kommuner og fylkeskommuner nødvendig opplæring og veiledning om temaet. Videre understrekes behovet for at valgmyndighetene har tilstrekkelig kommunikasjonsressurser til å drive proaktivt informasjonsarbeid på området (KDD 2025, kapittel 6).

Fotnoter

⁷Valgdirektoratet 2023b: Krisehåndteringsplan for valggjennomføring 2023, kap. 3.2: Hvem har ansvaret for ulike typer mediehenvendelser?