Prosjektet har videre gjennomført en kvantitativ spørreundersøkelse mot 118 små og mellomstore statlige virksomheter. DFØ har også gjennomført intervjuer med IKT-ledere og -medarbeidere i ti små og mellomstore virksomheter og med tre virksomheter som leverer IKT fellestjenester. I tillegg bruker kartleggingen tidligere rapporter og kunnskapsdokumenter med relevans for oppdragets problemstillinger.

Vi definerer små virksomheter som virksomheter med 1-99 årsverk og mellomstore som virksomheter med 100-499 årsverk. I intervjuene har vi kun snakket med virksomheter med under 200 årsverk. Det må tas med i tolkningen av funnene fra kartleggingen at vi kun har intervjuet relativt små virksomheter.

Bruk av begreper

IKT-drift og utvikling

I hovedsak skiller kartleggingen mellom konsulentbruk til IKT-utviklingsoppgaver og konsulentbruk til IKT-drift og forvaltning. IKT-utviklingsoppgaver omfatter utvikling av nye IKT-systemer, IKT-tjenester eller nye måter å levere IKT-tjenester på. IKT-drift og forvaltning omfatter drift av IKT-infrastruktur, nettverk, plattform og lignende, i tillegg til drift og forvaltning av fag- og administrative systemer (Riksrevisjonen, 2017). Med forvaltning av IKT-drift mener vi oppgradering og videreutvikling av eksisterende IKT-systemer. I praksis er det ikke alltid et tydelig skille mellom utvikling og drift innen IKT. Det har de senere årene blitt vanligere å koble utvikling og drift mer sammen, eksempelvis basert på konseptet DevOps (Nesheim og Dingsøyr, 2024).

Strategiske valg knyttet til hvilke tjenester som skal settes ut til eksterne, ofte private, og hvilke tjenester virksomheten skal utføre selv, kalles en sourcingstrategi (DFØ, 2023b). Tjenesteutsetting av IKT-drift til en ekstern leverandør anses ikke som IKT-konsulenttjenester. Virksomheter kan likevel kjøpe IKT-konsulenttjenester knyttet til IKT-drift og forvaltning.

Fellestjenester og -løsninger

Med fellestjenester mener vi offentlige tjenester som leveres av en virksomhet til andre med hensikt om å effektivisere ressursbruk. Eksempler på statlige leverandører av fellestjenester er statens innkjøpssenter i DFØ, Departementenes sikkerhets og servicesenter (DSS) og Statsbyggs rådgivningstjeneste for leie i det private markedet. Disse eksemplene viser at fellestjenester kan ta ulike former. Fellestjenester kan også deles inn etter organisering, blant annet innen sektor, forvaltningsnivå eller som samarbeid mellom grupper av virksomheter. Fellestjenester kan leveres innen ett eller flere fagområder. Administrative fellestjenester er mer vanlig ettersom de fleste virksomheter vil ha lignende behov f.eks. innen lønn, økonomi- og regnskapstjenester. For mer om organisering av fellestjenester, se rapporter fra Difi (2018) om administrative fellesfunksjoner og DFØ (2020) om administrative fellestjenester.

Fellesløsninger er byggeklosser som kan brukes i utviklingen av offentlige digitale tjenester. Ved å ta i bruk fellesløsninger kan virksomhetene i større grad rette oppmerksomheten mot faglige utfordringer, heller enn å bruke tid og krefter på å utvikle funksjonalitet som andre etater kanskje allerede har laget. Blant de mest sentrale fellesløsningene er ID-porten, Altinn og Digital postkasse, som forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet.

Konsulenttjenester

I veiledning for bruk av standard kontoplan defineres kjøp av konsulenttjenester på følgende måte: «En konsulent er en ekstern (fysisk eller juridisk) person med spesialkompetanse som for en tidsavgrenset periode engasjeres av virksomheten for å utføre en konkret definert oppgave.»

I statsregnskapet skal utgifter til konsulenttjenester føres på kontoer 670-673. Av disse er det kun én konto som dekker IKT-konsulenttjenester: Konto 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv.

Statistikk og utgifter fra statsregnskapet

Kartleggingen har brukt en rekke kvantitative kilder som datagrunnlag. Av disse er Statsregnskapet.no og SSBs statistikkbank om digitalisering og IKT i offentlig sektor de mest brukte.

Statsregnskapet.no

Kartleggingen benytter data fra statsregnskapet.no for å omtale omfang av konsulentbruk blant små og mellomstore statlige virksomheter. Kartleggingen tar utgangspunkt i de 180 statlige virksomhetene i statsforvaltningen.⁴ Stortinget med underliggende organ, Sametinget og Domstolene er ikke med. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter, og regnes heller ikke som en del av statsforvaltningen. Disse avgrensningene medfører at tallene for konsulentutgifter/-kostnader er lavere enn det som kommer frem totalt i statsregnskapet.no.

I statsregnskapet skal kjøp av konsulenttjenester, jf. definisjonen, som ikke skal balanseføres i kontogruppe 10–12 eller kostnadsføres i kontogruppe 43 Forbruk av innkjøpte varer og tjenester eller 45 Fremmedytelse og underentreprise, bokføres på konto 670–673. Kjøp av tilleggskapasitet for en tidsavgrenset periode som krever spesialkompetanse for å utføre en konkret definert oppgave skal også føres på konto 670–673. Kjøp av tilleggskapasitet som ikke krever spesialkompetanse skal føres på konto 674 Innleie av vikarer.

Konto 675 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT, kan ikke brukes til å hente ut utgifter til konsulenttjenester. Det skyldes at virksomheter kan føre andre utgifter på denne kontoen, eksempelvis løpende serviceavtaler for programvare og IKT-løsninger, eller at virksomheten har satt ut IKT-funksjonen sin til andre. IKT-drift omtales likevel i denne kartleggingen for å kunne skille mellom ulike formål som virksomhetene kjøper IKT-konsulenter til, og dermed hvilke kompetansebehov de har.

DFØs notat om statlige virksomheters bruk av konsulenter i 2023 (2024a), redegjør for flere forhold ved bruk av statsregnskapet som datakilde for konsulentbruk i staten.

SSBs statistikkbank om digitalisering og IKT i offentlig sektor

SSBs statistikk om digitalisering i offentlig sektor viser blant annet hindringer for utvikling av digitale tjenester, bruk av skytjenester og rekruttering av IKT-kompetanse i statlige virksomheter.

For denne kartleggingen er statistikktabell «12031: ivaretakelse av IKT-funksjoner, etter grad av outsourcing», særlig relevant. Tabellen viser hvordan statlige virksomheters bruk av eksterne og interne ressurser til IKT-funksjoner har utviklet seg over tid. Dette gir en indikasjon på om virksomhetene kjøper IKT-driftstjenester av eksterne leverandører. Et forbehold ved denne tabellen er at det ikke kan skilles mellom hvorvidt IKT-funksjoner leveres av private eller offentlige tjenesteleverandører. Som kjent leverer blant annet Norsk helsenett SF og SIKT (Kunnskapssektorens tjenesteleverandør) IKT-driftstjenester og annet til statlige virksomheter, i henholdsvis helse og omsorgs- og kunnskapssektoren.

Versjonen av statistikktabell 12031, som denne kartleggingen bruker, er bestilt fra SSB og ligger ikke offentlig tilgjengelig. Tabellen inkluderer en fordeling av virksomheter etter antall ansatte i sysselsettingsgrupper. Gruppestørrelsene er 1-99 ansatte, 100-499 ansatte, 500-999 ansatte og 1000 eller flere ansatte. Vi har definert virksomheter med 1-99 ansatte som små, og virksomheter 100-499 ansatte som mellomstore. Øvrige størrelsesgrupper anses som store virksomheter.

I spørreundersøkelsen og intervjuene med små og mellomstore virksomheter bruker kartleggingen tall fra statsregnskapet for å gruppere etter virksomhetsstørrelse. Da bruker vi årsverk i stedet for antall ansatte, som SSB bruker. Det vil likevel være samme størrelsesgrupper da forskjellen mellom antall ansatte og antall årsverk ikke vil gi betydelige utslag for kartleggingens formål.

Intervju av små og mellomstore statlige virksomheter

Ettersom tilgangen til detaljert statistikk om IKT-konsulentbruk er begrenset, er det gjennomført intervjuer med et utvalg statlige virksomheter. Formålet har vært å få dypere innsikt i behovene til statlige virksomheter og årsaken til at man benytter IKT-konsulenttjenester. I tillegg har intervjuene undersøkt hvordan virksomhetene stiller seg til tiltak for å redusere IKT-konsulentbruken.

Intervjuene ble gjennomført med små og mellomstore statlig virksomheter. Tidligere undersøkelser fra Difi (2018) og DFØ (2020) har definert små og mellomstore virksomheter som virksomheter med under 200 årsverk. I intervjuene har vi brukt samme utgangspunkt og har kun intervjuet virksomheter med mindre enn 200 årsverk.

Det er gjennomført 13 intervjuer, hvorav ti er med små eller mellomstore virksomheter. Tre intervjuer ble gjennomført med statlige leverandører av IKT-driftstjenester. Virksomheter ble valgt ut basert på størrelse og vår innsikt om virksomhetenes konsulentbruk fra kartleggingen av statlige virksomheters bruk av konsulenter i 2023 (DFØ, 2024a). Kartleggingen brukte både statsregnskapet.no og virksomhetenes rapportering på fellesføring om konsulentbruk fra årsrapportene. Vi valgte både virksomheter som bruker mye og lite IKT-konsulenttjenester. Vi prøvde også å dekke et så bredt felt av fagområder/sektorer i forvaltningen som mulig.

Spørreundersøkelse av små og mellomstore statlige virksomheter

Formålet med spørreundersøkelsen om IKT-konsulentbruk var å supplere funn fra intervjuene, med data fra et bredere utvalg av virksomheter. Spørsmålene er basert på samme tematikk som intervjuene, men i en forenklet versjon. Spørreundersøkelsen var kort, og besto av fem spørsmål. Flere av spørsmålene var utformet som spørsmål der virksomhetene ble bedt om å ta stilling til svaralternativ eller påstander om IKT-konsulenttjenester.

Utvalget er basert på samme kriterier som for statsregnskapet. Kort fortalt betyr det at vi tar utgangspunkt i de 180 statlige virksomhetene i statsforvaltningen. Departementene har derimot ikke vært målgruppe for kartlegging av IKT-konsulentbruk og har heller ikke vært en del av utvalget til spørreundersøkelsen. Av disse har vi valgt ut alle under 500 årsverk, noe som utgjør 118 statlige virksomheter[1].

Undersøkelsen ble gjennomført i løpet av september 2024. Den ble sendt til postmottak. Virksomhetene ble bedt om å selv vurdere hvem som var best egnet til å svare på undersøkelsen, med tips om at dette typisk kunne være digitaliseringsansvarlig eller lignende.

I alt svarte 61 av 118 statlige virksomheter på undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på 52. Vi finner noe overvekt av mellomstore virksomheter som har svart i forhold til utvalget. Selv om vi vurderer svarprosenten som tilstrekkelig, vil 61 svarenheter i en kvantitativ undersøkelse medføre at små variasjoner gir relativt store utslag.  Vi gjør derfor oppmerksom på at tallene fra spørreundersøkelsen må tolkes med noe forbehold.

Fotnoter

⁴Statsforvaltningen refererer til statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. Med virksomhet mener vi både departementene og deres underliggende virksomheter.

⁵Enkelte virksomheter som står oppført i statsregnskapet for 2023 har blitt lagt ned eller omorganisert inn i andre virksomheter i 2024. Disse ble dermed tatt ut av utvalget for spørreundersøkelsen. Et eksempel er Eldreombudet.