1.1 Bakgrunn

I 2022, kom regjeringen med fellesføring H-1/2022 hvor alle underlagte virksomheter i statsforvaltningen fikk pålegg om å: «redusere konsulentbruk på område der det ligg til rette for å nytte interne ressursar og kompetanse». DFØ har i 2023 og 2024 levert et kunnskapsgrunnlag om hvordan virksomhetene har arbeidet med å realisere fellesføringen om konsulentbruk i virksomhetene, og om konsulentbruken har gått ned.

Som notatene om fellesføringen fra DFØ (2023a; 2024a) viser, er utgifter til konsulenttjenester, målt i KPI-justerte kroner, noe redusert fra 2022 til 2023. Utgifter til konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. har imidlertid økt. Årsrapportene for statlige virksomheter fra 2022 og 2023 viste at organisasjonene har et stort behov for IKT-utvikling. De mangler også IKT-kompetanse. Begge DFØ-notatene slo derfor fast at IKT-konsulenttjenester er en sentral driver for konsulentbruken i staten generelt.

Konsulentbruk i staten er allerede gjenstand for en rekke regelverk, krav, anbefalinger og veiledning. Blant annet følgende:

• Økonomiregelverket
• Digitaliseringsrundskrivet
• Fellesføring om konsulentbruk
• Veileder for kjøp av konsulenttjenester
• Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030
• Veileder for bruk av skytjenester i offentlig sektor
• Retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten
• Arbeidsgiverportalens sider for strategisk kompetanseutvikling

DFØ har også over flere år arbeidet med å veilede statlige virksomheter om kjøp av konsulenttjenester. I 2016 ble Veileder for kjøp av konsulenttjenester i staten publisert og i 2023 ble Retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten publisert.

Digitaliseringsrundskrivet fremsetter flere skal-krav, i tillegg til anbefalinger og veiledning ved bruk av blant annet nasjonale felleskomponenter, fellesløsninger og skytjenester. Videre skal statlige virksomheter, «(…) i det omfang det er relevant, utvikle en egen sourcingstrategi. I forbindelse med gjennomføring av digitaliseringstiltak bør virksomheten vurdere balansen mellom intern kompetanse og anskaffelse av slik kompetanse i markedet». (Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, 2024). Samlet sett kan anbefalingene og føringene som gis til statlige virksomheter oppsummeres slik: anskaffelse av IKT-konsulenter kan være en effektiv bruk av ressurser, hvis man har gjort de riktige vurderingene i forkant.

1.2 Mandat for oppdraget

Mandatet for oppdraget følger av supplerende tildelingsbrev 2024 nummer 3 fra Finansdepartementet (FIN) til DFØ.

«Oppdrag til DFØ om kartlegging av små og mellomstore statlige virksomheters bruk av IKT-konsulenttjenester. Ifølge statsregnskapet er det innenfor området utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. at statlige virksomheter har høyest konsulentutgifter. I 2023 brukte statsforvaltningen 6,0 mrd. kroner (45 % av totale konsulentutgifter) på dette området. Det er komplisert å anskaffe tjenester for drift og utvikling av IT, særlig for statlige virksomheter som er for små til å ha egne fagmiljøer på IT, og som ikke har tilgang til eksisterende fellestjenester. Kjøp eller innleie av konsulenter er særlig aktuelt for små og mellomstore statlige virksomheter eller på smale fagfelt er det kan være vanskelig å rekruttere og holde på tilstrekkelig oppdatert fagkompetanse innenfor IKT mv.

DFØ gis i oppdrag å gjennomføre en kartlegging av små og mellomstore statlige virksomheters bruk av IKT-konsulenter. Kartleggingen skal gi et informasjonsgrunnlag for om det er behov for å utrede mulige tiltak for å redusere konsulentbruken i staten.»

1.3 Avgrensninger

I hovedsak skiller kartleggingen mellom konsulentbruk til IKT-utviklingsoppgaver og konsulentbruk til IKT-drift og forvaltning. IKT-utviklingsoppgaver omfatter utvikling av nye IKT-systemer, IKT-tjenester eller nye måter å levere IKT-tjenester på. IKT-drift og forvaltning omfatter drift av IKT-infrastruktur, nettverk, plattform i tillegg til drift og forvaltning av fag- og administrative systemer (Riksrevisjonen, 2017). Med forvaltning av IKT-drift mener vi oppgradering og videreutvikling av eksisterende IKT-systemer. I praksis er det ikke alltid et tydelig skille mellom utvikling og drift innen IKT. Det har de senere årene blitt vanligere å koble utvikling og drift mer sammen, eksempelvis basert på konseptet DevOps (Nesheim og Dingsøyr, 2024).

Med IKT fellestjenester mener vi offentlige IKT-tjenester som leveres av en virksomhet til andre statlige virksomheter. Eksempler på slike statlige fellestjenester er markedsplass for skytjenester i DFØ og Departementenes sikkerhets og servicesenter (DSS)¹ og Statsbyggs rådgivningstjeneste for leie i det private markedet. Disse eksemplene viser at fellestjenester kan ta ulike former. Fellestjenester kan også deles inn etter organisering, blant annet innen sektor, forvaltningsnivå eller som samarbeid mellom grupper av virksomheter. Fellestjenester kan leveres innen ett eller flere fagområder. Administrative fellestjenester er mer vanlig ettersom de fleste virksomheter vil ha lignende behov f.eks. innen lønn, økonomi- og regnskapstjenester. En utfordring er at det kan være vanskelig å skille IKT-fellestjenester fra administrative fellestjenester som også inneholder IKT-tjenester. For mer om organisering av fellestjenester, se rapporter fra Difi (2018) om administrative fellesfunksjoner og DFØ (2020) om administrative fellestjenester.

I veiledning for bruk av standard kontoplan defineres kjøp av konsulenttjenester på følgende måte: «En konsulent er en ekstern (fysisk eller juridisk) person med spesialkompetanse som for en tidsavgrenset periode engasjeres av virksomheten for å utføre en konkret definert oppgave.» I statsregnskapet skal utgifter til konsulenttjenester føres på kontoer 670-673. Av disse er det kun én konto som dekker IKT-konsulenttjenester: Konto 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv.

Strategiske valg knyttet til hvilke tjenester som skal settes ut til eksterne, ofte private, og hvilke tjenester virksomheten skal utføre selv, kalles en sourcingstrategi (DFØ, 2023b). Utgifter til tjenesteutsetting av IKT-drift til en ekstern leverandør skal føres på Konto 675 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT, og anses ikke som en IKT-konsulenttjeneste.  Selv om det ikke fanges opp av statsregnskapet kan virksomheter likevel kjøpe IKT-konsulenttjenester knyttet til IKT-drift og forvaltning. IKT-drift omtales derfor i denne kartleggingen for å kunne skille mellom ulike formål som virksomhetene kjøper IKT-konsulenter til, og dermed hvilke kompetansebehov de har.

Se vedlegg 1 for en utdypende drøfting av avgrensninger for kartleggingen.

1.4 Sentrale problemstillinger

Kartleggingen gjelder små og mellomstore virksomheter, og skal gi et informasjonsgrunnlag for om det er behov for å utrede mulige tiltak for å redusere konsulentbruken i staten. Kartleggingen er ikke en utredning av mulige tiltak. Vi har formulert tre hovedproblemstillinger for å løse oppdraget. For å spisse kartleggingen har vi også lagt til grunn et sett med underproblemstillinger:

Problemstilling 1 – Hva kjennetegner IKT-konsulentbruken blant små og mellomstore virksomheter?

• Hvor mye bruker små og mellomstore virksomheter på IKT-konsulenttjenester?
  • Hvilke typer IKT-konsulenttjenester bruker virksomhetene?
  • Hva er hovedårsaken til kjøp av IKT-konsulenttjenester?

Problemstilling 2 – Hvor tilfredse er virksomhetene med dagens bruk av konsulenttjenester?

• Hvordan oppleves dagens IKT-konsulentbruk, sett fra virksomhetenes ståsted?
  • I hvilken grad følger virksomhetene retningslinjer for kjøp av konsulenttjenester?
  • Vurderes alternativer til IKT-konsulentkjøp, og i så fall, hvilke?

Problemstilling 3 - Hvordan arbeider virksomhetene med å effektivisere konsulentbruken?

• Hva er de mest sentrale barrierene for å redusere IKT-konsulentbruk i virksomhetene?
  • I hvilken grad brukes fellesløsninger/fellestjenester, eventuelt hvorfor ikke?
  • Hvordan kan nye tiltak bidra til redusert IKT-konsulentbruk?

1.5 Metode og datainnsamling

For å svare ut problemstillingene over har vi gjennomført intervjuer og en spørreundersøkelse, hentet og bearbeidet data og statistikk fra statsregnskapet og Statistisk sentralbyrå (SSB), samt gjennomført dokumentstudier av rapporter om digitalisering, IKT-kompetanse og tjenesteutsetting i staten.

Det ble gjennomført ti intervjuer med IKT-ledere og -medarbeidere i statlige virksomheter med mindre enn 200 årsverk. I tillegg har vi snakket med tre statlige virksomheter som leverer IKT-driftstjenester. Vi valgte virksomheter som både bruker mye og lite IKT-konsulenttjenester. Vi prøvde også å dekke et så bredt felt av fagområder/sektorer i forvaltningen som mulig.

Det er gjennomført en kvantitativ spørreundersøkelse til statlige virksomheter med mindre enn 500 årsverk. Departementene er ikke inkludert. I alt svarte 61 av 118 statlige virksomheter på undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på 52. Vi finner noe overvekt av mellomstore virksomheter som har svart i forhold til utvalget. Selv om vi vurderer svarprosenten som tilstrekkelig, vil 61 svarenheter i en kvantitativ undersøkelse medføre at små variasjoner gir relativt store utslag.  Vi gjør derfor oppmerksom på at tallene fra spørreundersøkelsen må tolkes med noe forbehold.

Det er hentet inn data fra statsregnskapet om utgifter til IKT-konsulenttjenester. Utvalget er basert på virksomhetene i statsforvaltningen², inkludert departementene med under 500 årsverk. I statsregnskapet skal utgifter til konsulenttjenester føres på kontoer 670-673. Av disse er det kun én konto som dekker IKT-konsulenttjenester: Konto 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. Kartleggingen viser også til konto 675 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT, selv om den ikke kan gi en indikasjon på omfang av kjøp av konsulenttjenester. Formålet er å sammenligne med utgifter til IKT-drift som løpende serviceavtaler for programvare og IKT-løsninger, eller dersom virksomheten har satt ut sin IKT-funksjon.

Se vedlegg 1 for en utdypende drøfting av metode og datagrunnlag.

Fotnoter

¹Vi gjør oppmerksom på at IT-miljøene fra Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Utenriksdepartementet (UD) vil utgjøre en ny etat som er operativ fra 1.1.2025. Den nye etaten vil hete Departementenes digitaliseringsorganisasjon, DIO.

²Statsforvaltningen refererer til statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. Med virksomhet mener vi både departementene og deres underliggende virksomheter.