2.1 Hva er et direktorat?

Det foreligger ingen entydig definisjon forankret i lov som sier hva som kan regnes som et direktorat. Betegnelsen direktorat har vært vanlig å bruke om statlige sentraladministrative organer med myndighetsoppgaver, som har hele landet som virkefelt og som er direkte underlagt et eller flere departementers instruksjonsmyndighet.⁷ Tilsynsorganer er også direktorater ettersom tilsyn er en funksjon og ikke en egen type forvaltningsorgan. Rent tjenesteytende organer, styrer, råd, utvalg eller nemnder som er kollegialt organiserte, samt ombud eller fond, er eksempler på statlige organer som ikke regnes som direktorater.

Et fellestrekk ved direktoratene er at de beveger seg i grenselandet mellom fag og politikk, noe Graver-kommisjonen vektla i sin utredning fra 2006.⁸

«Direktoratenes rolle er todelt: De utøver myndighet, samtidig som de er rådgivende overfor departementet. Direktoratene er politisk styrt, men de er ikke politiske. De skal primært ivareta faglige hensyn i oppgaveutførelsen, men de må ha en politisk forståelse.»

I vår undersøkelse har vi tatt utgangspunkt i den samme operasjonaliseringen av direktoratsrollen som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) la til grunn i en undersøkelse fra 2013.⁹ Her er direktoratene omtalt med to hovedroller:

• Gjennomføringsrollen, som innebærer å gjennomføre vedtatt politikk gjennom myndighetsutøvelse (forvaltning av regelverk og tilskudd, tilsyn og klagebehandling), tjenesteyting, samt styring og oppfølging av underliggende nivå.
• Den faglige rollen, som innebærer å innhente, bearbeide, utvikle og formidle kunnskap om eget fagområde som faglig rådgiver for departementene og som kompetanseorgan utad mot sektoren og allmennheten.

I praksis er det er glidende overganger og nær sammenheng mellom de to rollene, ved at kunnskap fra gjennomføringsrollen danner et viktig grunnlag for den faglige rådgivningen.

2.2 Direktoratets posisjon i forvaltningens "kunnskapsfunksjon"

I tråd med Økonomiregelverkets formål om effektiv og forsvarlig bruk av midler er det et mål at politiske beslutninger skal være basert på best mulig kunnskap. Det krever både at det blir utarbeidet gode, relevante kunnskapsgrunnlag, og at de brukes på en god måte. Det er dette som er forvaltningens «kunnskapsfunksjon».

Figur 1 nedenfor viser en tilpasset versjon av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) sin konseptuelle visualisering av kunnskapsfunksjonen.¹⁰ Kunnskapsfunksjonen utgjør den gjensidige koblingen mellom kunnskapsutvikling, forvaltning/politikk og bruk/praksis, og rommer alle de tre forvaltningsnivåene i Norge. I tråd med avgrensningene i vår rapport omtaler vi i hovedsak statsforvaltningen og forholdet mellom direktorat og departement.

I kraft av sin tosidige rolle står direktoratene i en særstilling i kunnskapsfunksjonen. De skal ikke bare utvikle og formidle relevant kunnskap i sine faglige råd, men også sørge for at kunnskapen blir brukt effektivt i politikkutforming og forbedring av offentlige tjenester. Dette er en kontinuerlig og dynamisk prosess der kunnskap til enhver tid er basert på en kombinasjon av forvaltning og praksis. I denne prosessen har direktoratene et spesielt ansvar for at kunnskapen er oppdatert og relevant, og at det blir innhentet både forskningsbasert, praksisnær og erfaringsbasert kunnskap. Hvordan direktoratene gjør dette, går vi nærmere inn på i kapittel 4.3. 

2.3 Direktoratene er mangfoldige, med vidt forskjellige oppgaver og målgrupper

Det er store forskjeller i hvilke oppgaver og funksjoner de ulike direktoratene har ansvaret for. På samme måte varierer det hvilke målgrupper direktoratene primært retter seg mot. Den store variasjonen gjør det vanskelig å generalisere og kategorisere direktoratene etter oppgaver og funksjoner. I vedlegg 1 er en oversikt over samtlige direktorater med departementstilknytning, organisering og utvalgte oppgaver.

Med basis i en gjennomgang av direktoratenes instrukser og tildelingsbrev kan vi oppsummere følgende om tyngden i og fordelingen av direktoratenes ulike oppgaver.

Regelverksforvaltning er en oppgave nesten alle direktorater har, om i noe ulik grad. Som regelverksforvaltere utarbeider direktoratene forskrifter, veiledninger og tolkningsuttalelser som skal hjelpe til med at regelverket blir forstått og iverksatt på en riktig måte av relevante målgrupper. Direktoratene gir også råd og informasjon til offentlige og private aktører om gjeldende regelverk og eventuelle endringer. Enkelte direktorater er gitt et særskilt ansvar for å ivareta norske interesser internasjonalt, og bidra til harmonisering av norsk og internasjonalt regelverk. Som del av den faglige rollen gir direktoratene også innspill til utvikling av nytt regelverk.

I overkant av halvparten av direktoratene utøver tilsyn, ved at de overvåker og kontrollerer om ulike regelverk blir praktisert i tråd med hensikten. Flere av disse har «tilsyn» i navnet, for eksempel Arbeidstilsynet, Mattilsynet og Vegtilsynet. Andre direktorater har også tilsyn som en del av sin oppgaveportefølje, uten at det går fram av navnet. Det gjelder blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Fiskeridirektoratet og Utdanningsdirektoratet.

Om lag en tredjedel av direktoratene har en rolle som klageinstans. En kartlegging av klagebehandlingen i staten, viser stor variasjon i omfanget av klagesaker som direktoratene behandler.¹¹ Rapporten viser at de fleste direktoratene behandler et begrenset antall klagesaker, mens noen få behandler mange. NAV, Skatteetaten, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet (UDI) står for hele 96 prosent av klagesakene i direktoratene.

Drøyt halvparten av direktoratene har ansvar for tilskuddsforvaltning, herunder utlånsvirksomhet. Tilskuddsordningene retter seg både mot organisasjoner, enkeltpersoner, private eller statlige virksomheter og kommuner. Det er stor variasjon i hvor omfattende tilskuddsforvaltningen er. Med unntak av Husbanken og Statens lånekasse, som forvalter store låneordninger, er det få andre direktorater som har dette som en sentral oppgave.

Direktoratene med et ytre apparat, jf. kapittel 2.6, har også ansvar for etatsledelse, hvor styring og oppfølging av underliggende nivå inngår. Om lag en tredjedel av direktoratene har et ytre apparat som de har styringsansvar for. Direktorater med et stort ytre apparat, som Politidirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet, har etatsledelse som en vesentlig del av sin oppgave.

En rekke direktorater har ansvar for ulike former for tjenesteyting. Det er stor variasjon i typen tjenester som blir utført og hvem de retter seg mot. Både enkeltpersoner, næringslivet, organisasjoner, kommuner eller annen statlig forvaltning, kan være mottakere av direktoratenes tjenester. NAV og UDI har i hovedsak ansvar for tjenester rettet mot enkeltpersoner, mens Justervesenet og Sokkeldirektoratet utfører tjenester ut til næringslivet. Mange direktorater har ansvar for tjenester rettet mot andre deler av offentlig sektor, enten statlige virksomheter eller kommuner. Det gjelder blant annet Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), Statped og Digitaliseringsdirektoratet (Digdir).

I tillegg til oppgavene over, har noen direktorater sekretariatsoppgaver på vegne av et eller flere råd, utvalg eller nemnder. De fleste har sekretariatsfunksjoner for ett organ, mens Statens sivilrettsforvaltning (SRF) og Landbruksdirektoratet har sekretariatsfunksjoner for flest, med oppgaver på vegne av henholdsvis åtte og seks ulike organer.

2.4 Totalt sett flere direktorater

I perioden fra 2013 til 2023 har antallet direktorater steget fra 64 til 71, jf. figur 2 under. Bak disse tallene skjuler det seg en rekke bevegelser i direktoratstrukturen, ved at 12 direktorater er lagt ned, samtidig som 17 nye er kommet til i løpet av perioden.

Flere av endringene har skjedd etter utskilling av oppgaver fra departements- eller direktoratsnivået. Ett eksempel er etablering av Valgdirektoratet i 2016, der operativt ansvar for valggjennomføringen i Norge på statlig nivå ble skilt ut fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I 2016 ble også Direktoratet for e-helse opprettet som følge av en overføring av oppgaver fra e-helsedivisjonen i Helsedirektoratet. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 varslet imidlertid Helse- og omsorgsdepartementet å avvikle direktoratet, slik at det på nytt er slått sammen med Helsedirektoratet med virkning fra 1. januar 2024. Andre direktorater har oppstått som et resultat av helt nye oppgaver. Norsk nukleær dekommisjonering ble for eksempel etablert i 2018, med ansvar for opprydding etter Norges atomvirksomhet og håndtering av norsk atomavfall.

Nedleggelser kan skje som følge av sammenslåinger. Det var tilfellet da Klima- og forurensningsdirektoratet og Direktoratet for naturforvaltning ble slått sammen til Miljødirektoratet i 2014. Tilsvarende gjaldt da Jernbaneverket ble avviklet som en del av jernbanereformen, og oppgavene ble delt mellom Jernbanedirektoratet og statsforetaket Bane NOR fra 2017. Andre direktorater, som Statens strålevern, ble lagt ned og innlemmet i Helsedirektoratet i 2015, for så to år senere bli reetablert som eget direktorat. Flere av de registrerte endringene i direktoratstrukturen er av langt mindre betydning, og dreier seg hovedsakelig om navneendringer eller endringer i tilknytningsform.

Enkelte sektorer kjennetegnes av hyppigere endringer enn andre 
Kunnskapssektoren har gjennomgått en rekke endringer de siste årene i antallet og sammensetningen av direktorater. I 2018 opprettet Kunnskapsdepartementet Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) og Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning (Unit). Bakgrunnen var rapporten «Kunnskapssektoren sett utenfra», som konkluderte med at kunnskapssektoren hadde for mange og for små underliggende virksomheter.¹² Utvalgets tilrådning om etablering av ett sentralt organ for universitets- og høyskolesektoren ble i realiteten fulgt opp noe senere, ved opprettelsen av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i 2021. Direktoratet består av en sammenslåing av Diku, Kompetanse Norge, deler av Unit med flere.¹³ 

2.5 Stor variasjon i antall direktoratet under det enkelte departementsområde

Samtlige departementer, med unntak av Forsvarsdepartementet, har en eller flere underliggende virksomheter i form av direktorater. Figur 3 viser at Nærings- og fiskeridepartementet har flest direktorater i 2024, mens Utenriksdepartementet har færrest med NORAD som eneste direktorat. Sammenlignet med 2013 har det vært en økning i antall direktorater under seks av departementene. Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har hatt en økning på ett direktorat, mens Kulturdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet har hatt en økning på henholdsvis to, tre og fire direktorater. Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet har begge ett direktorat mindre i 2024 enn i 2013. 

Det har i perioden også vært bevegelser i direktoratstrukturen under andre departementer, uten at det synes på det totale antallet direktorater. Dette dreier seg gjerne om flytting av ansvar mellom to departementer. For eksempel ble ansvaret for Kystverket flyttet fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet i 2022, mens ansvaret for Petroleumstilsynet ble flyttet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Olje- og energidepartementet i 2023. Med opprettelsen av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) ble ansvaret for tre direktorater flyttet fra Kommunal- og distriksdepartementet fra 2024.

Selv om hvert direktorat er underlagt ett departement, kan enkelte direktorat bli styrt fra flere departementer. I alt 16 direktorater blir styrt fra mer enn ett departement. En hovedvekt av disse direktoratene har oppgaver innen helse- og velferdssektoren eller på sikkerhets- og beredskapsområdet. Både Bufdir, Mattilsynet, Statens helsetilsyn, SRF og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet, er eksempler på direktorater som ivaretar oppgaver fra tre ulike departementer.

2.6 Antall direktorater uten et ytre apparat har økt

Hvis vi tar utgangspunkt i direktoratenes posisjon i iverksettingen av vedtatt politikk og hvilket apparat de har tilgjengelig i gjennomføringsrollen, kan vi skille mellom direktorater med og uten et ytre apparat. Av de 71 direktoratene er 46 helt uten noen form for ytre apparat. Dette er direktorater som selv er operative i oppgaveløsningen, slik som Nasjonal sikkerhetsmyndighet, HK-dir, Datatilsynet, Sokkeldirektoratet og Luftfartstilsynet.

*Kun NAV har lokalkontorer

De øvrige 25 direktoratene har et ytre apparat, enten i form av egne regionskontorer eller ved at de benytter statsforvalteren som et regionalt ledd ut mot operativt nivå i kommunene. Av de 25 har 18 direktorater et ytre apparat som er geografisk fordelt gjennom regions- og/eller lokalkontorer. Her finner vi større operative etater som Politiet og Kriminalomsorgen, og mindre direktorater som Justervesenet og Sjøfartsdirektoratet. Blant de 11 direktoratene som bruker statsforvalteren som ytre apparat, finner vi Helsedirektoratet, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Fire direktorater; NAV, Bufdir, Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) og UDI, har både et eget ytre apparat i tillegg til at de bruker statsforvalteren.

Sammenholder vi de ulike typene av direktorater med tilsvarende kartlegging i 2013, ser vi at antallet direktorater uten ytre apparat har økt i løpet av de ti siste årene.¹⁵ Det skyldes i stor grad at de nye direktoratene som er kommet til, er direktorater uten et ytre apparat. Antall direktorater med eget ytre apparat har vært relativt stabilt, mens antall direktorater som bruker statsforvalteren som ytre apparat har økt. Dette har delvis sammenheng med endringer i organiseringen av direktoratene, og delvis endringer i oppgavefordelingen mellom stat og kommune. I tillegg har statsforvalteren fått økt ansvar på flere fagområder. Både Bufdir, IMDi, SRF og UDI bruker i dag helt eller delvis statsforvalteren som sitt ytre apparat, noe de ikke gjorde i 2013.

2.7 Mange direktorater har fått en mer funksjonsbasert organisering

I løpet av det siste tiåret har en del direktorater med eget ytre apparat i form av regionskontorer, gått fra å ha en geografisk basert organisering til en mer funksjonsbasert organisering.¹⁶ Det innebærer at det operative nivået i større grad inngår i divisjoner med landsdekkende oppgaveløsning. Endringen innebærer at det i dag kun er Bufdir, Kriminalomsorgen, Mattilsynet og Politidirektoratet som har beholdt en organisering bestående av regionskontorer med oppgaver fordelt etter geografisk avgrensede områder.

En del direktorater har valgt funksjonsbasert organisering som hovedprinsipp, men beholdt en geografisk basert organisering på lavere nivå i organisasjonen under divisjonsnivået. Dette gjelder blant annet Arbeidstilsynet, Kystverket og Tolletaten. Andre direktorater, som Skatteetaten, Arkivverket, Lånekassen og DFØ, har alle en rent funksjonsbasert organisering med divisjoner/avdelinger, der enhetene på alle nivåer har ansvar for landsdekkende oppgaveløsning.

For direktorater med en mer funksjonsbasert organisering betyr det at faglige oppgaver blir flyttet ut fra direktoratsnivået og samlet i divisjoner. En konsekvens av endringen er at direktoratsnivået slankes eller fjernes. Enkelte har beholdt «direktorat» som betegnelse på det sentrale nivået i virksomheten. Direktoratsnivået består da primært av direktøren med stabsenheter, og oppgaver hovedsakelig knyttet til administrativ styring og strategisk utvikling av divisjonene og etaten.

2.8 Antall ansatte øker i takt med antallet direktorater

Figur 5 under viser at antall ansatte i direktoratene har vokst fra 70 tusen til underkant av 80 tusen fra 2013 til 2023. Det er særlig vekst i de store etatene som gjør utslag på totalantallet. Politiet har vokst med om lag 5 000 ansatte og NAV med om lag 1 300 ansatte. Utflyttingen av den sentrale kriminalomsorgsforvaltningen fra Justisdepartementet til et eget direktorat, førte i 2014 til en økning på om lag 5 000 ansatte.¹⁷ Som følge av overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kommunene har Skatteetaten også økt med om lag 1 000 ansatte fra 2019 til 2020.¹⁸

Figur 5 viser videre at det i perioden fra 2015 til 2017 var et fall i totalt antall ansatte i direktoratene på om lag 4 000. Den største årsaken til nedgangen skyldes opprettelsen av statsforetaket Bane NOR i forbindelse med jernbanereformen. Av de drøyt 4 400 ansatte som jobbet i Jernbaneverket i 2016 ble kun 230 ansatte værende i det nye Jernbanedirektoratet. De resterende ble overført til Bane NOR. Det er også verdt å merke seg at Statens vegvesen ble redusert med i underkant av 2 000 ansatte fra 2019 til 2020, da fylkesveiadministrasjonen ble overført til fylkeskommunene som en del av regionreformen.¹⁹

Også for nedgang i antall ansatte i direktoratene er det altså organisatoriske endringer i de store etatene som har gitt størst utslag. Relativt sett har enkelte av de mindre direktoratene opplevd betydelig endring i antall ansatte. Eksempelvis har Medietilsynet hatt en nedgang i antall ansatte på om lag 56 prosent fra 2013 til 2023. Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Datatilsynet har på sin side hatt en økning på henholdsvis 130 og 65 prosent i samme periode.

Det er som nevnt stor variasjon i størrelsen på direktoratene. Tabell 3 under viser de fem største og fem minste direktoratene i antall ansatte. Gjennomsnittet for antall ansatte i direktoratene i 2022 var 1 102 og medianen 221. Avstanden mellom gjennomsnitt og median viser tydelig hvordan de store etatene trekker opp gjennomsnittet for antall ansatte til tross for at de er få.

Tabell 3: Største og minste direktorater i 2023 ²⁰

2.9 Ledere rekrutteres ofte fra samme departementsområde

Figur 6 over viser hvor lederne i dagens direktorater er rekruttert fra i perioden fra 2017 til 2022. For hvert enkelt år ser vi at flest ledere blir rekruttert fra samme departementsområde som direktoratet tilhører. I 2022 ble for eksempel halvparten av de nye lederne rekruttert fra samme departementsområde, mens kun 2,5 prosent kom fra et annet departementsområde. Om lag en tredjedel av lederne kom da fra annen offentlig forvaltning, mens rundt 14 prosent ble rekruttert fra privat sektor eller andre offentlige foretak.

Fotnoter

⁷ Difi (2008). Direktoratenes faglige rolle. En rolle under økende press? Difi-rapport 2008:14. DFØ.

⁸ NOU 2006:14. (2006). Gransking av Utlendingsdirektoratet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. 

⁹ Difi (2013). Merverdi eller unødig omvei? Om direktoratenes rolle i gjennomføring av nasjonal politikk. Difi-rapport 2013:11. 

¹⁰ NIFU 2013, «Kunnskap i system. En kartlegging av kunnskapsfunksjonen på det arbeids- og velferdspolitiske området i Sverige, Danmark og Canada». unit.no. 

¹¹ DFØ (2024). Nemd eller ikke nemnd – en kartlegging av organiseringen av klagebehandling i staten. DFØ-rapport 2024:1. DFØ. 

¹² Gjedrem, S., Fagernæs, S. O. (2016). Kunnskapssektoren sett utenfra. Gjennomgang av organiseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren. Rapport til Kunnskapsdepartementet 6. januar 2016. 

¹³ Meld. St. 19 (2020-2021) Styring av universiteter og høyskoler. Innst. 425 S (2020-2021). 

¹⁴ NAV, Bufdir, DSB og UDI er inkludert i både tellingen av direktorater med ytre apparat og direktorater med statsforvalterne som ytre apparat. Summen av tallene i boksene blir derfor høyere enn det totale antallet direktorater på 72. 

¹⁵ Difi (2013). Merverdi eller unødig omvei? Om direktoratenes rolle i gjennomføring av nasjonal politikk. Difi-rapport 2013:11. DFØ. 

¹⁶ DFØ (2022). Hvor går regional stat? Erfaringer med funksjonsbasert organisering i statlige etater. DFØ-rapport 2022:4. DFØ. 

¹⁷ St. meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn (kriminalomsorgsmelding). Justisdepartementet. 

¹⁸ Skatteetaten årsrapport 2020, side 56. 

¹⁹ Prop. 79 L (2018-2019) Endringa i veglova mv. (overføring av fylkesveiadministrasjon). 

²¹ Alle de fem største direktoratene er etater. De omtales her ved navn på etaten i tråd med at det er samtlige ansatte i etaten som omfattes av tellingen. 

²² Tall fra SSB. Samme og annet departementsområde inneholder virksomheter i statlig forvaltning som inngår statsregnskapet, mens annen offentlig forvaltning er virksomheter i statlig og kommunal forvaltning som ikke inngår i statsregnskapet.