3.1 Diskusjoner om direktoratsrollen i både direktorat og departement

Direktoratsrollen er et tema som opptar mange i direktorat og departement. Både internt i direktoratene og mellom direktorat og departement, blir direktoratsrollen diskutert med jevne mellomrom. Temaet synes å være like aktuelt, enten direktoratene er av nyere årgang eller har en lengre fartstid. En del av diskusjonen dreier seg om hvordan direktoratsrollen skal forstås, i grenseflaten mellom fag og politikk. Et annet tema er hvordan ledelsen og de ansatte skal opptre med profesjonalitet og som gode faglige rådgivere overfor departementet. I dialogen mellom direktorat og departement blir det jobbet med å definere og videreutvikle rollene, både gjennomføring av statlig politikk og den faglige rollen, og forholdet mellom de to rollene. Tilsvarende gjelder for forholdet mellom departement og direktorat i direktoratenes praktisering av direktoratsrollen.

Enkelte viser til konkrete hendelser som har satt direktoratsrollen på agendaen, slik som eksempelvis saken med feiltolkning av EØS-reglene i NAV. Andre viser til at den framskutte posisjonen som enkelte direktorater fikk under pandemien, har satt mer søkelys på direktoratenes rolle i det offentlige rom. En annet utvikling som har ført til diskusjoner om direktoratsrollen, er den nevnte funksjonsorganiseringen i mange direktorater. Det har gjort at disse direktoratene har vært nødt til å se på egen virksomhet med nye øyne, ettersom det faglige ansvaret på ulike områder nå ligger i divisjonene og på direktoratsnivået/hovedkontoret. Eksempelvis viser både Skatteetaten og Statens vegvesen til dette.

3.2 Lite endring i direktoratsrollen, men flere utviklingstrekk påvirker rolleutøvelsen

Selv opplever direktoratene at deres rolle i svært liten grad har endret seg i løpet av de ti siste årene, og denne oppfatningen blir også delt av departementene. Rollene slik de er beskrevet i kapittel 2, gjelder fremdeles, selv om flere tar i bruk andre begreper når de skal beskrive direktoratsrollen.

Fra både direktorat og departement blir det understreket at det er gjennomføringsrollen, med basis i forvaltningsoppdraget, myndighetsutøvelsen og gjennomføringen av statlig politikk, som er kjernen i direktoratsrollen.

Den faglige rollen blir også tillagt stor vekt. Departementenes styring slik det kommer til uttrykk i direktoratenes instrukser, gir en indikasjon på omfanget og innholdet i den faglige rollen. I en del tilfeller gir departementet utførlige beskrivelser av hva de forventer av direktoratet i utøvelsen av den faglige rollen. I andre tilfeller er omtalen av den faglige rolle mer begrenset, og det framstår som mer uklart hva rollen består i. Disse forskjellene kan imidlertid vel så gjerne ha å gjøre med at departementene har ulik praksis for hva de vektlegger i sine instrukser, som at direktoratene reelt sett har en mindre framtredende faglig rolle.

Selv om hovedtrekkene ved direktoratsrollen ikke har endret seg over tid, er det flere utviklingstrekk det siste tiåret som har påvirket hvordan direktoratene utøver sin rolle. Mange fra både direktorat og departement peker på at kompleksiteten i samfunnet har økt, og at det i kombinasjon med større krav til spesialisering, stiller økte forventninger til direktoratene og at de samhandler med andre. Dette krever mer av direktoratene i form av mer sammensatt kompetanse og et bredere kunnskapsgrunnlag. En del direktorater gir også uttrykk for at de i større grad retter blikket ut mot sektoren, kommunene og innbyggerne, og at dette krever mer av dem i direktoratsrollen.

Videre har noen fagområder fått betydelig større oppmerksomhet og plass i direktoratenes porteføljer de senere årene. For det første er sikkerhet og beredskap satt tydeligere på dagsordenen, blant annet som følge av pandemien og endringene i den sikkerhetspolitiske situasjonen. For det andre er innovasjon og utvikling av tjenester og områder under de enkelte direktoratenes ansvarsområder vektlagt i større grad. Her peker flere på at det er mer vekt på kontinuerlig forbedring og utvikling, framfor større reformer. Digitalisering er et tredje område som blir trukket fram, hvor direktoratene stilles overfor stadig nye krav, og som krever økt samarbeid med andre direktorater.

I tillegg har en rekke direktorater fått et utvidet ansvar med nye oppgaver i løpet av det siste tiåret. Med noen få unntak, primært innen tilskuddsforvaltning, er dette i liten grad oppgaver som er overført fra departement til direktorat. I all hovedsak er oppgavene helt nye og er kommet til som følge av endringsprosesser i samfunnet, hvor det er utviklet politikk på nye områder som ikke var der tidligere. Kunstig intelligens er et ferskt eksempel, havvind og grønn omstilling, er andre eksempler på slike områder. Særlig sektorer som omhandler samfunnssikkerhet, teknologi, energi, bærekraft og klima har vært berørt av ny politikkutvikling det siste tiåret. I mange tilfeller har direktoratene fått et utvidet ansvar fordi de allerede har kompetanse på et område. Mange direktorater har også fått flere oppgaver knyttet til arbeid og deltagelse internasjonalt, og her er det særlig arbeid knyttet til EØS/EU-saker som har økt i omfang.

Det synes også å være en tendens til at direktorater som har vist at de kan håndtere store digitale systemer med omfattende saksmengder, får nye oppdrag som kan ligge på siden av det opprinnelige samfunnsoppdraget. Skatteetaten er et eksempel på dette. I tillegg til innkreving, fikk de som følge av kompetanse og IKT-infrastruktur løsninger, oppgaver relatert til utbetalinger av støtte under pandemien. Landbruksdirektoratet er et annet eksempel, som i 2022 fikk ansvar for strømstøtteordningen til foretak i landbruket.

3.3 "Direktorat" skaper ulike forventninger oppad og utad

For virksomheter som i løpet av de senere årene har endret status til «direktorat», synes endringen i større grad å dreie seg om rolle og navn, heller enn at oppgavene er vesentlig endret. Flere viser til at kravene til å få fram kunnskap for å underbygge politikkutforming øker, og noen ser etableringen av direktorater i sammenheng med dette. Flere av de nyere direktoratene viser til at de hadde direktoratsoppgaver også tidligere, men at merkelappen «direktorat» har gjort rollen som faglig rådgiver overfor departementet tydeligere. Det innebærer også at departementet har økte forventninger til hva direktoratet kan bidra med av kunnskap. Både Statped, Kulturdirektoratet og HK-dir er eksempler på det. Departementene bekrefter i stor grad også dette bildet. Flere mener at navnebyttet til «direktorat» bidrar til å klargjøre ansvar. Mange viser også til at direktoratsrollen indikerer større faglig uavhengighet og selvstendighet ovenfor departementet. På den annen side opplever enkelte etater, som har endret status til «direktorat», at terskelen for å mene noe offentlig er høyere i en slik rolle.

Mens merkelappen «direktorat» gir positive assosiasjoner oppad i forvaltningen, opplever direktoratene at de kan bli møtt med større skepsis ute i sektoren. Flere av de nyere direktoratene har erfart at sektoren i mindre grad har en formening om hva et direktorat er, og at deres tilstedeværelse i noen sammenhenger blir forbundet med strengere styring og økt byråkrati. Kulturdirektoratet, HK-dir og Bufdir opplevde alle motstand fra sine sektorer da de ble etablert som direktorat. Det blir vist til at legitimiteten til direktoratet i stor grad handler om å bygge tillit, og å synliggjøre nytten av det de gjør ut mot tjenesten og sektoren. Det å være aktiv og synlig ut mot sektoren og offentligheten blir derfor ansett som viktig, samtidig som det å opparbeide seg tillit krever tid og tålmodighet. Bufdir har erfart dette, og at de nå etter å ha eksistert som direktorat i over ti år har etablert en god dialog ut mot kommunene og tjenestene i sektoren.

Generelt viser direktoratene til at de bruker mer tid nå enn tidligere på å synliggjøre at den jobben de gjør er nyttig, og å løfte forståelsen av at det direktoratet gjør er til beste for sektoren. Helt konkret har flere jobbet med omdømmebygging opp mot ulike målgrupper, relatert til direktoratets samfunnsoppdrag.