5.1 Direktoratenes faglige rolle er blitt tydeligere og samtidig mer krevende

5.1.1 Større profesjonalisering av kunnskapsfunksjonen

Vår undersøkelse viser at direktoratene har fått en tydeligere og mer framtredende faglig rolle i løpet av de siste femten årene. Det kommer til uttrykk på flere måter. Direktoratene er en sentral leverandør av kunnskap til departementene, og sektoranalyser og analyser av utviklingstrekk opp mot andre sektorer ser ut til å være mer utbredt. Mange direktorater har jobbet systematisk over tid med å etablere systemer og rutiner, for innhenting og bearbeiding av kunnskap fra sektoren til bruk inn i faglig rådgivning og kunnskapsformidling. Flere direktorater har overtatt ansvar for FoU-midler fra departementene, og mange har etablert egne enheter for statistikk og analyse. Direktoratene har også etablert ulike møtearenaer, kurstilbud og konferanser, der kunnskap blir formidlet utad. Samlet sett kan disse endringene ses som et uttrykk for en større profesjonalisering av direktoratenes kunnskapsfunksjon.

I 2008 etterlyste mange direktorater egne arenaer for diskusjon av faglige og strategiske spørsmål ut over etatsstyringsmøtene. I dag er fagdialogen mellom departement og direktorat satt mer i system, og det er i stor grad etablert strukturer for fagdialog, gjennom egne fagmøter og dialog i forkant og underveis i tilknytning til oppdrag.

5.1.2 Tettere samspill mellom departement og direktorat

Det mest påfallende utviklingstrekket vi ser, som er en konsekvens av at direktoratene har fått en tydeligere faglig rolle, er at samspillet mellom departement og direktorat er blitt enda tettere, sammenholdt med undersøkelsen fra 2008. Den faglige spisskompetansen sitter nå i enda større grad i direktoratene, og departementene er helt avhengige av faglige innspill fra direktoratene, nærmest fra dag til dag. Direktoratene blir trukket mer direkte inn i pågående prosesser som skjer i departementene gjennom meldingsarbeid og større utredninger. Å løpende levere ad-hoc-innspill og svare ut enkeltoppdrag ser ut til å utgjøre en stadig større del av den faglige rollen til direktoratene. Det tettere samspillet innebærer en viss forskjell fra tidligere, da «armlengdes avstand» syntes å være langt mer vanlig i forholdet mellom departement og direktorat, uavhengig av hvilke funksjoner direktoratene hadde.

5.1.3 Den faglige rollen påvirkes mer av den politiske agendaen

Forrige undersøkelse pekte på en utvikling i retning av større fagliggjøring av politikken, ved at kunnskap fra direktoratene i økende grad ble benyttet til å underbygge politiske beslutninger. Denne utviklingen ser ut til å ha fortsatt, men i tillegg er det flere tegn til at det parallelt har skjedd en dreining mot at faglige spørsmål i større grad blir påvirket av den politiske dagsordenen. Den faglige rollen synes nå å være mer preget av hva som skjer på den politiske arenaen og hva Stortinget er opptatt av. Her er det imidlertid store forskjeller mellom direktoratene avhengig av hvilke funksjoner de innehar, hvilket sektorområde de inngår i og hvilke temaer og problemstillinger som til enhver tid fanger den politiske oppmerksomheten.

5.1.4 Kompleksiteten og samhandlingsbehovene har økt

Et annet tydelig utviklingstrekk er at de problemstillingene som direktoratene skal bidra med kunnskap inn i, framstår som mer omfattende og komplekse. For å kunne svare ut oppdrag kreves det involvering av flere aktører enn tidligere, og forventningene til tverrsektorielle løsninger er høyere. Det gjør at problemstillingene i seg selv framstår mer komplekse.

Selv om fragmenteringen i forvaltningen kan utfordre smidigheten i samarbeid, ser vi at omfanget av fellesoppdrag har økt og at departementene forventer at direktoratene i større grad samarbeider om å finne løsninger på tverrgående spørsmål. Å gjøre dette i komplekse systemer og strukturer med stadig høyere forventninger til resultatet, krever at tilgjengelig kunnskap settes inn i en bredere kontekst. Som følge av dette ser vi en dreining i retning av at faglighet i større og større grad handler om å sammenkoble informasjon på tvers av sektorer og fagområder.

5.2 Flere utviklingstrekk utfordrer direktoratenes faglige rolle

Den tydeligere faglige rollen som mange direktorater har fått, betyr at kunnskapen blir brukt, er etterspurt og oppleves som nyttig. Det er ingen selvfølge, og direktoratene må hele tiden jobbe for å være relevante og aktuelle, samtidig som de skal ivareta sentrale verdier som faglig integritet, uavhengighet og åpenhet. Vår undersøkelse viser flere utviklingstrekk som kan utfordre direktoratenes faglige rolle, og som ikke bare direktorater, men også departementer, bør være oppmerksomme på framover. 

5.2.1 Tett samhandling kan utfordre direktoratenes faglige uavhengighet

Den nære samhandlingen, som vi ser har utviklet seg mellom mange direktorater og departementer, kan skape spenninger mellom fleksibilitet og effektivitet på den ene siden og uavhengighet og åpenhet på den andre. Nærheten kan være med på å utfordre direktoratenes faglige uavhengighet og føre til uklarheter i rollene mellom direktorat og departement. Når den faglige spisskompetansen sitter i direktoratet og politikerne sender hyppige bestillinger med korte tidsfrister til embetsverket i departementet, kan det tale for å være tett på heller enn at det skal være armlengdes avstand. Når større utredningsarbeider skal gjennomføres i departementet, kan det være mer effektivt å ha kompetansen «in-house» gjennom lån av ressurser fra direktoratet, enn å gå veien om bestillinger av kunnskapsunderlag fra direktoratet. 

Ressursknappheten i departementene og deres avhengighet av direktoratene kan føre til at direktoratene blir trukket for langt inn i den politiske sfæren. Tilsvarende gjelder den økende mengden ad-hoc oppdrag, som kan befinne seg i et grenseland mellom departementets ansvar og direktoratets rolle. I den grad direktoratene utfører oppgaver som departementene burde håndtert selv, kan slike oppdrag være med på å undergrave direktoratenes faglige rolle. Særlig de nyere direktoratene, som ønsker å komme i posisjon til å være en foretrukken leverandør av kunnskap, kan være utsatt i en slik sammenheng. Bevissthet om behovet for å skjerme direktoratets faglige rolle er derfor viktig, både fra direktoratets og ikke minst departementets side. 

Så langt er vårt inntrykk at det er høy bevissthet om betydningen av direktoratenes faglige uavhengighet, og om de ulike rollene i både direktorat og departement. Det gjelder både vektlegging av direktoratenes faglighet og uavhengighet, og at departementet ikke skal gripe inn i direktoratets faglige vurderinger, men bruke rådene inn mot de politiske avveiningene. Vi opplever i tillegg at det er mye diskusjon rundt roller i dialogen mellom direktorat og departement. Slike diskusjoner er nødvendige og viktige for å klargjøre hvor grensene går mellom fag og politikk, og for å bevisstgjøre både direktorat og departement om deres ulike roller. 

5.2.2 Den kortsiktige, politiske dagsordenen utfordrer direktoratenes faglighet

De utviklingstrekkene vi har identifisert, tyder på at ikke bare departementene, men også direktoratene i økende grad er preget av den kortsiktige, politiske dagsordenen. En stadig større del av arbeidshverdagen i direktoratene går med til å svare ut ulike former for hasteoppdrag. DFØ har i flere andre sammenhenger uttrykt bekymring for at denne utviklingen kan gå på bekostning av direktoratenes faglighet og kapasitet til langsiktig og helhetlig tenkning.²⁹ En statusmåling som DFØ har gjennomført nylig om kvaliteten på analyser i forvaltningen indikerer langt på vei dette. Undersøkelsen, som vil publiseres senere i 2024, viser at de underliggende virksomhetene, der direktoratene inngår, nå på samme måte som departementene opplever at «korte frister, politiske føringer og manglende ressurser (personell)» fører til mangelfulle utredninger. Ved forrige måling i 2019 var det bare departementene som oppga «korte frister» og «politiske føringer» som sentrale årsaker til mangelfulle utredninger. Dette gir indikasjoner på at den politiske agendaen og medietrykket som preger hverdagen i departementene nå også har nådd ut til direktoratene. 

I vår undersøkelse ser vi flere tegn til at direktoratenes faglighet er satt under et større press. Selv om direktoratenes kunnskapsfunksjon er styrket, er det flere som gir uttrykk for usikkerhet i utøvelsen av egen faglighet. Det å gi faglige råd på områder som befinner seg i skjæringspunktet mellom fag og politikk, og i saker med høy politisk oppmerksomhet, kan være særlig utfordrende. For å trygge direktoratet i den faglige rollen kan både det å styrke ansattes forvaltningskompetanse og bevisstgjøring av roller, være aktuelle tiltak. Her kan også departementet være en sentral støttespiller, gjennom avklaringer og dialog i tiknytning til oppdrag. 

Når tempoet er høyt og omfanget av oppdrag øker, begrenses også kapasiteten til strategisk og langsiktig tenkning. Vi merker oss at mange direktoratsledere ser det som en viktig oppgave å skjerme denne delen av den faglige rollen. Departement og direktorat har et felles ansvar for å ivareta det langsiktige perspektivet i utviklingen av egen sektor og ansvarsområde. En tidligere kartlegging DFØ har gjennomført av hvordan departementene ivaretar det flerårige perspektivet i styringen av underliggende etater, peker på at fagdialogen mellom departement og underliggende virksomhet må utnyttes bedre for å ivareta et flerårig perspektiv.³⁰ Dette understreker betydningen av å skape rom for det langsiktige perspektivet parallelt med løpende bestillinger, og at både direktorat og departement må være bevisste på dette. 

Den politiske oppmerksomheten vil til alle tider flytte på seg. At enkelte direktorater opplever økt politisk oppmerksomhet på sitt felt, kan ikke alene tilskrives en generell politisering av direktoratene og forvaltningen. Vi har i liten grad hørt eksempler på at politikere griper direkte inn i direktoratenes arbeid. De utviklingstrekkene vi beskriver over utgjør imidlertid en risiko for at direktoratene kan stå i fare for å bli mer politisert. I tillegg til at politiske føringer i større grad påvirker direktoratenes utredningskapasitet, ser vi som nevnt også at direktoratene i det daglige er mer preget av hva som skjer på den politiske agendaen. Dette er utviklingstrekk som kan komme til å kreve mer av direktoratene framover, når den faglige rollen skal utøves. 

5.2.3 For lite åpenhet om faglige råd kan tilsløre direktoratenes faglige rolle

Selv om faglige råd fra direktoratene for det meste blir offentliggjort, synes det fremdeles å være for lite åpenhet om faglige innspill på enkelte områder. Ulik praktisering av offentlighet kan både ha sammenheng med hvordan direktoratene blir involvert i departementenes prosesser eller sakenes karakter. Når direktoratene gir råd til pågående prosesser i departementet, kan utsatt offentlighet eller unntatt offentlighet (for eksempel i forbindelse med budsjettarbeid) forekomme. 

Utover dette er åpenhet om direktoratenes faglige råd er svært viktig, både av hensyn til en opplyst samfunnsdebatt og ikke minst tilliten til forvaltningen. Ved at offentligheten får innsikt i hvilke faglige vurderinger direktoratene kommer med til departementet, vil det kunne øke befolkningens bevissthet om skillet mellom faglige råd og politiske valg. Selv om det kan oppleves som krevende for en statsråd hvis direktoratets faglige råd går i en annen retning enn de politiske, vil åpenhet ikke bare gi grunnlag for en bredere debatt, men også større legitimitet til de politiske beslutningene. Åpenhet om faglige råd vil særlig være viktig av hensyn til direktoratenes faglige rolle, og for å unngå mistanker om at direktoratet er utsatt for politisk press. 

5.2.4 Krevende balanse mellom gjennomføringsrollen og den faglige rollen

Praksisnær kunnskap er på mange måter et av direktoratenes store fortrinn som kunnskapsleverandører i forvaltningen. I hvilken grad direktoratet klarer å utnytte dette fortrinnet vil i stor grad bero på evnen til å sammenstille og nyttiggjøre seg erfaringer som de får som følge av ansvaret for gjennomføring av nasjonal politikk. Det er vårt inntrykk at denne evnen varierer mellom direktoratene. Enkelte har utviklet gode systemer for kunnskapsflyt mellom forvaltningsnivåene og innen sektoren, mens andre fortsatt må jobbe for å utnytte erfaringsbasert kunnskap og data inn i den faglige rådgivningen. 

Denne styrken ved direktoratenes, den praksisnære kunnskapen tilegnet via gjennomføringsrollen og rollen som kompetanseorgan utad, representerer også en utfordring ved at disse rollene tar større og større plass. Omfanget av myndighetsoppgaver og tjenester som direktoratet skal ivareta og tilby er økende. Noe som kan gå på bekostning av kapasiteten til å ivareta den faglige rollen. 

Direktoratene står på mange måter i et spenn mellom gjennomføringsrollen og den faglige rollen. Hvordan de to rollene håndteres og balanseres, og bevisstheten rundt dette vil påvirke direktoratenes muligheter til å videreutvikle den faglige rollen framover. Dette handler blant annet om overskudd til å holde seg oppdatert, følge med på hva som skjer innenfor egen og tilgrensede sektorer, ta initiativ overfor departementet og å løfte blikket med tanke på utviklingsbehov i sektoren på lengre sikt. 

5.3 Hvordan kan direktoratenes faglige rolle ivaretas framover?

5.3.1 Behov for å ta i bruk smidigere arbeidsmåter?

Når stadig mer av den faglige spisskompetansen sitter i direktoratet, kan det være behov for å jobbe på en smidigere måte i samspillet mellom departement og direktorat. Flere direktorater peker på at tidlig involvering er viktig i utforming av oppdrag og arbeid med politikkutforming. Videre at utvikling i større grad handler om å ta mindre, skrittvise steg, framfor de store omstillingene. Dette taler for et tettere samspill og større smidighet i arbeidsmåter i fagdialogen mellom direktorat og departement. Å jobbe tettere sammen er mer utfordrende og krever større grad av åpenhet og tillit mellom forvaltningsnivåene. DFØ har tidligere pekt på fordelene ved å koble det iverksettende nivået tidlig på i utredningsfasen når reformer skal gjennomføres.³¹  Det iverksettende nivået, som i dette tilfellet er direktoratet, sitter med fagkompetansen og har større detaljkunnskap om hva ulike løsninger vil kunne innebære i praksis. Et sentralt spørsmål i tilknytning til tettere samhandling mellom direktorat og departement, er hvordan det kan jobbes smidigere, samtidig som forskjellene i rollene er tydelige. 

5.3.2 Er direktoratene i ferd med å bli for føyelige og departementene for lite kritiske?

Direktoratene er svært opptatt av å levere til departementet, og fungerer i større og større grad som et faglig sekretariat for departementet. Sammen med hyppige oppdrag og bestillinger, kan det utgjøre en risiko for at direktoratene blir for føyelige. Bevissthet om at innspillene både skal bestå av faglige, uavhengige råd, og omfatte innspill som direktoratet kommer med etter eget initiativ, blir derfor viktig å holde fast ved. 

Samtidig merker vi oss at det er høy tilfredshet i departementene med direktoratenes innspill. Departementenes tilfredshet tyder både på at innspillene holder et godt faglig nivå, og at de treffer behovene. Samtidig kan det gi grunn til å reise spørsmål om departementet har tilstrekkelig kunnskap til kritisk å vurdere direktoratets innspill. Departementet må eksempelvis være på vakt mot at direktoratet under dekke av faglige vurderinger, forsøker å ivareta egeninteresser i hvilke tiltak og virkemidler de anbefaler. Dette betyr ikke at departementet skal ha samme kompetansen som direktoratet. Departementet bør imidlertid kunne overskue konsekvensene av direktoratets forslag, foreta prioriteringer og sette de inn i en politisk kontekst. Et annet spørsmål er om departementet har tilstrekkelig informasjon og kompetanse til å vurdere eget kunnskapsbehov ut over direktoratets innspill. Oppgave- og kompetansefordeling mellom departement og direktorat er tema som vi i liten grad har berørt i vår undersøkelse, men som det kan være grunn til å se nærmere på. En problemstilling i den sammenheng er hva som er hensiktsmessig rolle- og ansvarsdeling, med sikte på kunnskap og langsiktig utvikling innen de ulike sektorområdene. 

5.3.3 Hvordan sikre tverrsektoriell erfaring og kompetanse?

Vi så i kapittel 2 at direktoratsledere ofte blir rekruttert fra samme departementsområde. Det er positivt i den forstand at direktoratet da får ledere som kjenner sektoren og departementsområdet godt. En utfordring er derimot at det kan forsterke sektorisering og silotenkning i forvaltningen. Tverrsektoriell erfaring og kompetanse blir stadig viktigere og etterspørres i større grad. Behovet for samhandling på tvers av sektorene øker. Da er det viktig at kompetansesammensetningen i direktoratene også reflekterer dette. Hospiteringsordninger og tiltak som kan bidra til større flyt og utveksling av kompetanse på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, vil i så måte kunne bidra til en styrking av kunnskapsfunksjonen i forvaltningen. 

5.3.4 Hvordan kan direktoratenes faglighet bidra til en opplyst samfunnsdebatt?

Som en del av statsforvaltningen har direktoratene en sentral rolle i å bidra til kunnskapsbaserte beslutninger og en opplyst samfunnsdebatt. Gjennom sine faglige råd sørger direktoratene for at samfunnet har kunnskap tilgjengelig, når ulike sider ved en sak skal vurderes og beslutninger fattes. Dette skjer både gjennom faglige innspill til politikkutforming og formidling av kunnskap ut til sektoren, media og allmennheten. På den måten kan direktoratene bidra til en opplyst offentlig debatt. 

Innbyggerne i Norge har høy tillit til hverandre og til myndighetene, samtidig som politikere og embetsverk samarbeider godt og med respekt for hverandre. Dette er noe som embetsmannsutvalget også fremholder i sin utredning.³²  Samtidig peker utvalget på at den høye tilliten ikke kan tas for gitt, og at det kan oppstå situasjoner der statsforvaltningen blir satt under ulike former for press. 

Direktoratenes faglighet er grunnleggende nettopp for å beholde og styrke tilliten til offentlige myndigheter, men det betinger at fagligheten formidles godt. Det betinger også at direktoratet ikke opptrer som talerør for sektorpolitiske interesser, men er bevisst sin rolle som politisk styrt virksomhet. Direktoratet har og skal ha ekspertise på sitt fagområde, men det er viktig at de også evner å ha et helhetlig perspektiv og forståelse for at ulike hensyn skal ivaretas og avveies når politikk utformes. Videre er det helt nødvendig at direktoratet, både i sin gjennomføringsrolle og sin faglige rolle, har en solid forankring i forvaltningsverdiene: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. 

Direktoratene må hele tiden sikre en god balanse mellom tung, faglig sektorkompetanse og forståelse for det politiske systemet og politikeres behov for relevante kunnskapsgrunnlag. De må også evne å formidle fagkunnskap på en slik måte at det styrker grunnlaget for den offentlige debatten. For å klare det må både direktorat og departement være bevisste på å opprettholde og styrke fagligheten og langsiktigheten som ligger til direktoratenes roller. Gjennomføringsrollen og hyppig departementsbetjening må ikke fortrenge direktoratenes faglige rolle. 

5.3.5 Hvordan kan direktoratenes kunnskap bidra til mer effektiv ressursbruk?

Direktoratene blir i enkelte sammenhenger kritisert for å være et unødvendig mellomledd mellom departement og det operative nivået, og for at de har en tendens til å ese ut i størrelse. Vi har sett at omfanget av oppdrag fra departementene er omfattende, samtidig som det ute i sektoren og kommunene er økte forventninger til hva direktoratene kan bidra med av veiledning og støtte. Krav om økt effektivisering og strammere budsjettrammer de kommende tiårene, gjør at utviklingen ikke kan fortsette på samme måte. I tillegg kommer det faktum at vi blir færre i yrkesaktiv alder, og kampen om kompetansen vil øke. På sikt vil trolig bruk av kunstig intelligens kunne bidra til å effektivisere ulike sider ved offentlig sektor, og avhjelpe noe av kompetanseutfordringene. Uavhengig av dette vil det likevel være behov for langt strengere prioritering av hva statlige virksomheter skal bruke ressursene på i framtiden. Her kan direktoratene med sin kunnskap og innsikt, bistå departementene i å identifisere hvilke oppgaver som kan kuttes og hvilke områder som kan effektiviseres. 

Direktoratene bør i samråd med departementene, med jevne mellomrom se med et kritisk blikk på egen oppgaveportefølje, og om de er satt opp på en hensiktsmessig måte for å løse sitt samfunnsoppdrag. Dette kan gjøres gjennom såkalte virksomhetsgjennomganger, som gir grunnlag for helhetlige vurderinger med prioritering av oppgaver og ressursinnsats innen de enkelte etatenes ansvarsområde. Slik gjennomganger kan kobles til budsjettprosessen, og inngå i mer overordnede diskusjoner om framtidige prioriteringer og effektivisering, også på tvers av ulike sektorområder. 

Fotnoter

²⁸ Difi (2008). Direktoratenes faglige rolle. En rolle under økende press? Difi-rapport 2008:14. DFØ. 

²⁹ DFØ (2023). På både kort og lang sikt. En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater. 
DFØ-rapport 2023:2. Direktoratsrollen i utvikling. En gjennomgang av Politidirektoratet. 

³⁰ DFØ (2023). På både kort og lang sikt. En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater. DFØ-rapport 2023:1. DFØ. 

³¹ DFØ-rapport 2020:11 Når støvet har lagt seg… Erfaringer fra statlige reformer. 

³² NOU 2023:21 Embetsordningen – i takt med tiden.