1.1 Bakgrunn og problemstillinger

1.1.1 Oppmerksomhet om direktoratenes faglige rolle

Som en del av regjeringens utrednings- og gjennomføringsapparat har direktoratene en sentral rolle i den norske statsforvaltningen. Et tema i utviklingen av norsk forvaltning har vært om det under det enkelte departement skal være egne sentraladministrative organer (direktorater) for å håndtere deler av oppgavene innenfor departementsområdet. Til forskjell fra mange andre land har direktorater en lang tradisjon i Norge, men utviklingen har gått i bølger. Etablering av direktorater skjøt fart på 1960-tallet og siden på 1990-tallet. Departementene fikk en tydeligere rolle som sekretariat for politisk ledelse, og mange oppgaver ble flyttet ut til direktorater.

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har i flere rapporter pekt på at statlige tiltak utredes for dårlig, at fagligheten i departementene er under press, og at det er store variasjoner i hvordan departementene bruker direktoratene som kunnskapsleverandører.

Det er nå over ti år siden DFØ (tidligere Difi) sist gjorde en grundig undersøkelse av direktoratene, og vi er ikke kjent med at andre miljøer har gjort undersøkelser på området senere. I rapporten «Merverdi eller unødig omvei?» så vi spesielt på direktoratenes rolle i gjennomføringen av statlig politikk.¹ Fem år tidligere så vi på direktoratenes faglige rolle.²

DFØs kunnskap om direktoratsrollen er etterspurt. I tillegg til rapportene ovenfor har direktoratsrollen også vært tema i flere Difi/DFØ evalueringer av enkeltdirektorater, blant annet Datatilsynet, Utdanningsdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Jernbanedirektoratet og Politidirektoratet. Vi får også mange forespørsler om å holde innlegg om direktoratsrollen.

Som det sentrale fagorganet for forvaltningsutvikling har DFØ som en del av samfunnsoppdraget i oppgave å identifisere trender og utviklingstrekk i forvaltningen. Direktoratsrollen er et slikt tema. Mange av endringene som har skjedd relatert til direktoratsrollen de senere årene, er gjort for å styrke direktoratenes rolle i gjennomføringen av statlig politikk (gjennomføringsrollen). Vi ser samtidig at det har vært rettet mindre oppmerksomhet mot direktoratenes faglige rolle og deres bidrag til en kunnskapsbasert politikkutvikling. Det er bakgrunnen for at vi i dette prosjektet har hatt som formål å få økt innsikt i hvordan utviklingen det siste tiåret har påvirket direktoratene, med vekt på direktoratenes faglige rolle og hvordan direktoratene bidrar inn som faglig rådgiver for departementene. Prosjektet bygger opp under DFØs mål om at statsforvaltningen skal baseres på kunnskap, er utviklingsorientert og har god styring, organisering og ledelse.

1.1.2 Utviklingen og direktoratenes rolle som faglig rådgiver er undersøkt

For å belyse direktoratenes faglige rolle har vi sett på følgende problemstillinger:

Problemstilling 1: Hva kjennetegner direktoratene i dag og utviklingen de siste ti årene?
Her vil vi prøve å gi et innblikk i hva som kjennetegner direktoratene i dag, både med hensyn til roller, funksjoner og oppgaver, sammenholdt med Difis brede gjennomgang av direktoratene i 2013. Vi ser på endringer som har skjedd de ti siste årene i antall direktorater, hvordan direktoratene fordeler seg etter ulike departementsområder, hvordan de er organisert, hvor mange ansatte de har og hvor direktoratslederne blir rekruttert fra.

Problemstilling 2: Hvordan ivaretar direktoratene sin faglige rolle i dag?
For å belyse denne problemstillingen undersøker vi både direktoratenes faglige rolle som rådgiver opp mot departementene, og som kompetanseorgan utad mot sektoren og allmenheten. I den forbindelse ser vi også på hvordan direktoratene deltar i den offentlige debatten, og hvilken rolle de har i å formidle kunnskap ut til offentligheten. Vi ser nærmere på hvilken kunnskap direktoratene baserer sine faglige råd på, hvordan erfaringer fra gjennomføringsrollen inngår som grunnlag for direktoratenes faglige råd, og hvordan arbeidet med kunnskapsutvikling og kompetanse er organisert.

Problemstilling 3: Hvordan bidrar direktoratene som faglig rådgiver inn mot departementenes arbeid?
Her vil vi være opptatt av å gå i dybden på hvordan direktoratene bidrar som faglig rådgiver inn i departementets arbeid med politikkutforming. Vi undersøker hvilke oppgaver direktoratene utfører som faglig rådgiver inn mot departementene, i hvilken grad direktoratene kommer med faglige innspill på eget initiativ og hvordan direktoratene bidrar med kunnskap inn i arbeidet med langsiktighet og det tverrsektorielle. Videre ser vi på hvordan sentrale verdier knyttet til faglighet, uavhengighet og åpenhet blir ivaretatt i utøvelsen av direktoratenes faglige rolle. Vi prøver også å få innsikt i hvordan samspillet mellom direktorat og departement fungerer, både formelt og uformelt gjennom fag- og styringsdialogen. Fra departementenes ståsted undersøker vi hvilke forventninger de har til direktoratene i utøvelsen av den faglige rollen, tilfredsheten med direktoratenes faglige innspill, hvilke kunnskapsbehov departementet har og hvordan de selv organiserer kunnskapsutvikling og ser egen kompetanse opp mot direktoratene.

Problemstilling 4: Hvilke endringer har skjedd av betydning for direktoratenes faglige rolle?
For å belyse hvilke endringer som har skjedd i direktoratenes faglige rolle, vil vi sammenholde resultatene fra vår undersøkelse med forrige gjennomgang av direktoratenes faglige rolle i 2008. Her vil vi være opptatt av å identifisere aktuelle utviklingstrekk som har påvirket direktoratenes faglige rolle, hvilke konsekvenser dette har for utøvelsen av den faglige rollen og hvordan det kan påvirke direktoratsrollen framover.

1.2 Metode og datagrunnlag

Datagrunnlaget for denne rapporten er i hovedsak todelt. For å belyse utviklingen av direktoratene de ti siste årene har vi innhentet statistikk og nøkkeltall om direktoratene fra en rekke datakilder. For å besvare problemstillingene om direktoratenes faglige rolle og hvordan de bidrar inn i departementenes arbeid, har vi gjennomført dokumentstudier og intervjuet et utvalg ledere i direktorat og departement.

Tall, statistikk og nøkkelinformasjon

Som et første steg i datainnsamlingen identifiserte vi hvilke virksomheter som kan betegnes som direktorater. Med utgangspunkt i gjeldende kriterier for hva som kjennetegner et direktorat jf. kapittel 2.1, gjennomgikk vi de ordinære forvaltningsorganene for å se hvilke som kan regnes som direktorat og ikke. Det eksisterer ingen komplett database som viser utviklingen av direktoratene fra 2013 til i dag, med oversikt over størrelse og organisering av samtlige direktorater. Datasettet vi legger til grunn i kapittel 2, er satt sammen i samarbeid med Sikt – kunnskapssektorens tjenesteleverandør. Datasettet tar utgangspunktet i Statens sentrale tjenestemannsregister (SST) og Enhetsregisteret. Tallene er kryssjekket og kvalitetssikret med tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og direktoratenes egen rapportering i årsrapporter.

Direktoratenes egne nettsider, instrukser, årsrapporter og tildelingsbrev, strategidokumenter, interne utredninger og evalueringer er brukt som kilder til å identifisere direktoratenes styringsrelasjon til departementet, kartlegge hvilke funksjoner de har og for å få oversikt over direktoratenes organisering.

Intervjuer

Intervjuer er hovedkilden til data for denne rapporten og er brukt for å belyse samtlige problemstillinger. På bakgrunn av innhentede tall og nøkkelinformasjon gjorde vi et kvalifisert utvalg av direktorater vi ønsket å intervjue. I utvalget vektla vi å sørge for bredde i sektorer, oppgavetyper, alder på direktoratene, størrelse og organisering. Slik bredde er viktig for å best mulig kunne vurdere hvordan den faglige rollen utøves av ulike direktorater. I tillegg til de utvalgte direktoratene intervjuet vi også de ansvarlige departementene.

I direktoratene intervjuet vi i hovedsak direktørene, som ble oppfordret til å ta med seg eventuelle avdelings-/divisjonsledere med spesielt ansvar for utøvelsen av den faglige rollen i det aktuelle direktoratet. Utover dette sto direktørene fritt til å ta med seg personer de mente kunne hjelpe oss med å belyse problemstillingene på en god måte. I departementene intervjuet vi i all hovedsak departementsråder og ekspedisjonssjefer med etatsstyringsansvar for de direktoratene vi intervjuet.

Under datainnsamlingen har vi gjennomført til sammen 32 intervjuer med 56 personer. Dette er fordelt på 19 intervjuer med 33 personer i direktoratene og 13 intervjuer med 23 personer i departementene. Tabell 1 under viser hvilke direktorater og departementer vi har snakket med.

Tabell 1: Intervjuoversikt

Referansegruppe

Vi oppnevnte en referansegruppe for prosjektet, som har gitt oss råd om faglige tilnærminger og veivalg underveis. Referansegruppen har vært sammensatt av ressurspersoner fra direktorat og departement, se tabell 2 under.

Vi har gjennomført to møter med referansegruppen. I det første møtet presenterte vi problemstillinger og metodisk tilnærming. I etterkant av dette innhentet vi også innspill fra referansegruppen på intervjuguidene. Tilbakemeldingene ble innarbeidet i det metodiske opplegget. I det andre møtet presenterte vi foreløpige funn og vurderinger og forslag til et dialogseminar, som vi fikk tilbakemeldinger og refleksjoner på.

Tabell 2: Referansegruppe

I tillegg til den eksterne referansegruppen har vi hatt en referansegruppe internt i DFØ for å sikre at prosjektet utnytter bredden i DFØs kompetanse på styring, organisering og ledelse i gjennomføringen av prosjektet.

Metodiske begrensinger og avgrensninger

Dataene som utgjør grunnlaget for den brede kartleggingen i denne rapporten, gir et godt bilde av utviklingen i direktoratenes størrelse og organisering. Samtidig er de ikke uten feilkilder. En generell utfordring som oppstår ved innsamling av tall om direktoratene er at det ikke finnes en fast standard for rapportering som har stått seg over tid. Dette er særlig synlig ved kartlegging av antall ansatte i direktoratene. Ikke bare opererer direktoratene med ulike måltall på antall ansatte i sin egen rapportering gjennom årsrapportene. Kilden til offisiell statistikk over antall ansatte i statlige virksomheter har også endret seg over tid. Som følge av dette vil trolig enkelte etater rapportere et antall ansatte som skiller seg noe fra det vi oppgir i vår oversikt.

Direktorater som er funksjonsorganisert har fjernet skillet mellom direktorat og ytre apparat. Dette, i tillegg til ulikheter i rapportering, gjør det utfordrende å få sammenlignbare tall over antall ansatte i den sentrale enheten i direktoratene. Av den grunn teller vi i denne rapporten det totale antallet ansatte i etatene. Dette er gjort for å kunne sammenligne over tid. Det betyr at for alle direktorater, inkludert de store etatene (NAV, Politiet, Bufdir/Bufetat, Kriminalomsorgen, Statens vegvesen og Tolletaten), viser vi tall for samtlige ansatte i hele etaten.

Som nevnt innledningsvis har vi i dette prosjektet lagt vekt på å undersøke direktoratenes faglige rolle. Det betyr at vi ikke har innhentet spesifikke data som belyser direktoratenes rolle i gjennomføring av statlig politikk. Ettersom gjennomføringsrollen og den faglige rollen henger nært sammen, vil imidlertid gjennomføringsrollen bli omtalt i sammenhenger der vi har avdekket at det er relevant for faglige rollen. I forlengelsen av dette har vi også lagt vekt på å undersøke forholdet mellom direktorat og departement i direktoratenes utøvelse av den faglige rollen, uten å gå inn i direktoratenes rolle regionalt. Dette var tema for DFØ-rapport 2022:4 «Hvor går regional stat?».⁶ Vi berører imidlertid om utviklingen i retning av en mer funksjonsbasert organisering har påvirket direktoratenes faglige rolle, og om det har hatt betydning for samspillet mellom departement og direktorat.

1.3 Leseveiledning

Kapittel 2 gir et innblikk i hva et direktorat er, hvilken posisjon direktoratene har i forvaltningens kunnskapsfunksjon, og gir en beskrivelse av sentrale kjennetegn ved utviklingen av direktoratene de siste ti årene.

Kapittel 3 utforsker nærmere direktoratsrollen, aktuelle utviklingstrekk som påvirker direktoratenes rolleutøvelse og hvilke forventninger direktoratene møter til rollen, både fra departementenes side og fra sektoren og samfunnet ellers.

Kapittel 4 tar for seg ulike sider ved direktoratenes faglige rolle, både som faglige rådgiver oppad og som kompetanseorgan utad. Kapitlet beskriver hvordan direktoratene fungerer som faglig rådgiver inn mot departementene og ulike sider ved denne, samtidig som direktoratenes rolle som kompetanseorgan og deltagelse i den offentlige debatten blir belyst. Kapitlet ser også på departementenes forventninger og oppdrag til direktoratene, og hva som kjennetegner samspillet mellom direktorat og departement.

Kapittel 5 består av vår analyse og vurderinger. Først tar kapitlet for seg hvilke endringer som vi ser i direktoratenes faglige rolle sammenholdt med forrige undersøkelse i 2008. Deretter drøfter vi hvilke konsekvenser utviklingen har for praktiseringen av direktoratenes faglige rolle, og hvordan disse utviklingstrekkene kan utfordre den faglige rollen. Avslutningsvis drøfter vi hvordan direktoratenes faglige rolle kan ivaretas framover, og løfter fram noen sentrale problemstillinger som direktorat og departement bør være oppmerksomme på i den sammenheng.

Fotnoter

¹ Difi (2013). Merverdi eller unødig omvei? Om direktoratenes rolle i gjennomføringen av nasjonal politikk. Difi-rapport 2013:11. DFØ. 

² Difi (2008). Direktoratenes faglige rolle. En rolle under økende press? Difi-rapport 2008:14. DFØ. 

³ Oljedirektoratet endret navn til Sokkeldirektoratet fra 1. januar 2024. 

⁴ Olje- og energidepartementet endret navn til Energidepartementet fra 1. januar 2024. 

⁵ Petroleumstilsynet endret navn til Havindustritilsynet fra 1. januar 2024. 

⁶ DFØ (2022). Hvor går regional stat? Erfaringer med funksjonsbasert organisering i statlige etater. DFØ-rapport 2022:4. DFØ.