I dette kapitlet gir vi først en overordnet beskrivelse av hvordan dagens arkiv- og dokumentasjons­forvaltning er organisert, og de mest sentrale forvalterne på området. Videre presenterer vi en noe mer detaljer oversikt over hvordan sentralforvaltningen er organisert når det gjelder fellestjenesteleverandører og tilbydere av IT- systemer til arkiv- og dokumentasjonsforvaltning.

3.1 Ansvaret er spredt på mange aktører

Dokumentasjons- og arkivfeltet omfatter en rekke aktører. Forvaltere av lovverk og forskrifter som regulerer feltet, aktører og institusjoner som er ansvarlig for oppbevaring av arkivverdig materiale og aktørene som produserer materialet som skal dokumenteres eller arkiveres. Kompleksiteten i dagens arkivsektor kan illustreres ved hjelp av figur 2.

Kulturdepartementet forvalter lov om arkiv (arkivloven) med tilhørende forskrifter og har det nasjonale ansvaret for arkivpolitikken. Departementet er også ansvarlig for den overordnede styringen av Arkivverket, som er statens arkivmyndighet og bevaringsinstitusjon for arkiver. Arkivverket består av Riksarkivet, åtte statsarkiver, Samisk arkiv og Norsk helsearkiv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for den statlige forvaltningspolitikken, mens Justis- og beredskapsdepartementet forvalter lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven) og lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) med tilhørende forskrifter. I tillegg kommer premissleverandører som Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) og Datatilsynet, jfr. figur 2.

Ansvaret for forvaltningsloven, som stiller krav om dokumentasjon av grunnlaget for beslutninger, arkivloven som stiller krav om at dokumentasjon skal tas vare på og offentlighetsloven som gir rett til innsyn i forvaltningens prosesser er spredt på mange ulike aktører. Det kan innebære en risiko for at nødvendig samordning på arkiv- og dokumentasjonsfeltet blir mangelfull.

Som statens arkivmyndighet og bevaringsinstitusjon for arkiver skal Arkivverket bidra til effektiv dokumentasjonsforvaltning, samtidig som de er ansvarlig for å langtidsbevare, tilgjengeliggjøre og formidle statlige arkiver og prioriterte privatarkiver. Videre er Arkivverket ansvarlig for arkiv­faglige standarder, retningslinjer og forskrifter. Arkivverket har også et veilednings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlig sektor, og fører tilsyn med at arkivdanningen i det offentlige skjer i samsvar med kravene i arkivloven og arkivforskriften. I tillegg har Arkivverket ansvar for å forvalte Norsk arkivstandard (Noark-standarden) og følge opp at offentlige organer benytter et Noark-godkjent system ved elektronisk journalføring.¹⁹

Det innebærer videre at Arkivverket forvalter rammeverket som sikrer at arkivinformasjon bevares for samtid og ettertid. Løsninger for tilgjengeliggjøring før og etter avlevering reguleres imidlertid av andre. Digitaliseringsdirektoratet leverer for eksempel fellesløsninger som er bygget på sakarkivløsningene, hovedsakelig eInnsyn og eFormidling. Datatilsynet er fagmyndighet og fører tilsyn med behandling av personopplysninger.

I tillegg til Arkivverket omfatter arkivsektoren en rekke institusjoner som har til hensikt å langtidsbevare og tilgjengeliggjøre arkiver. Detter dreier seg om fylkeskommunale og kommunale arkivinstitusjoner, kulturinstitusjoner som bibliotek og museer, samt arkivfaglige organisasjoner som arbeider med arkivrelaterte oppgaver. Det kan være store forskjeller mellom aktørene i statlig, kommunal og privat sektor, både når det gjelder organisering og hvilke oppgaver de utfører.

Alle statlige virksomheter forvalter dokumentasjon og skaper arkiv. De fleste offentlige virksomheter har en arkivtjeneste som ivaretar oppgaver knyttet til journalføring og arkivering, mens saksbehandlere i større eller mindre grad jobber direkte i sak/­arkivsystemer som leder til at prosessene i virksomheten munner ut i arkiv. Alle offentlige og private virksomheter som forvalter dokumentasjon, kan med en fellesbenevnelse kalles arkivskaper. Offentlige virksomheter kan deles i to hovedtyper etter tilknytningsform til staten, forvaltningsorgan eller selvstendig rettssubjekt (statsforetak, statsaksjeselskap og stiftelser/foreninger). Forvaltningsorgan er underlagt arkivloven, mens de selvstendige rettssubjektene ikke er det.

3.1.1 Egne enheter for arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen, men mye av arbeidet gjøres ute i virksomheten

Alle virksomhetene oppgir ha en egen enhet med hovedansvaret for virksomhetens arkiv- og dokumentasjonsforvaltning. Det er derimot ulikt om enheten er organisert sammen med HR/administrasjon eller virksomhetens IT-funksjoner. Særlig hos de minste virksomhetene er arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen lokalisert sammen med HR/administrasjon.

Uavhengig av størrelse oppgir et overveiende flertall av virksomhetene at de har et godt samarbeid med virksomhetens IT-funksjoner. Det er likevel en tendens til at samarbeidet fungerer aller best i virksomhetene hvor arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen er samlokalisert sammen med IT. Dette forklares gjerne med at arkivfunksjonen da opplever å bli tatt tidligere med i utviklingen av nye IT-systemer. For at samarbeidet mellom arkiv og IT skal fungere best mulig, trekkes det også frem som viktig at virksomhetens ledelse betrakter arkiv- og dokumentasjonsforvaltning som en viktig funksjon både i arbeidet med å utvikle virksomhetens fag- og arkivsystemer, og i den løpende informasjonsstyringen. Hos enkelte av de største virksomhetene er samarbeidet med IT-funksjonene gjerne mer formalisert, og det er i større grad etablert tverrfaglige team som sammen jobbe for mer informasjons-styringen og mer helhetlig dokumentasjonsforvalting. Det forklares med høy modenhet sentralt i virksomheten.

Som det går frem av tabell 2, omfatter arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen en rekke ulike oppgaver. Uavhengig av virksomhetens størrelse, utføres svært mange av disse oppgavene sentralt.

Selv om de fleste virksomhetene utfører mange av oppgavene internt, er det tre oppgaver som skiller seg noe ut, Håndtere graderte dokumenter, Kvalitetssikring og publisering av offentlig journal på eInnsyn og Avsluttede papirarkiver (rydde, ordne og avlevere). Dette er oppgaver som særlig de minst virksomhetene oppgir ikke utføres internt. Dette henger i all vesentlighet sammen med at disse oppgavene som enten ikke er relevante for virksomhetens kjerneaktivitet (Håndtere graderte dokumenter, Kvalitetssikring og publisering av offentlig journal på eInnsyn) eller at virksomheten ikke lenger har papirarkiver som skal avsluttes.

Arbeidet med å avslutte og avlevere papirarkiver og deponering av avsluttede elektroniske arkiver oppgis av flere virksomheter som både tids- og ressurskrevende. Dette gjelder særlig de aller minste virksomhetene, hvor de fleste oppgir at arbeidet er satt ut til private.

Hos de minst virksomhetene er arkiv- og dokumentasjonsforvaltning gjerne bare en av arbeidsoppgavene som utføres av de ansatte i arkiv- og dokumentasjonstjenesten. Dette henger blant annet sammen med at mye av det daglige arbeidet i foregår ute hos virksom­hetenes ansatte, i form av manuell arkivering fra ulike fag- og kontorstøttesystemer, jf. tabell 3. Blant virksomhetene med 300 årsverk eller mer, er det i tillegg til en sentral enhet gjerne superbrukere plassert regionalt i virksomheten for å avlaste arkiv- og dokumentasjons­forvaltning og sikker større nærhet til støttefunksjonene.

Enkelte av de største virksomhetene har valgt å skille mellom administrative arkiver og fagarkiver. Dette er gjerne virksomheter hvor en stor del av kjernevirksomheten knytter seg til saks- og søknadsbehandling. Også hos enkelte av de små virksomhetene er det foretatt en enkelte automatiseringer knyttet til spesifikke skjemaer som er sentral i virksomhetens drift.

3.1.2 Felles tjenesteleverandører gir noen gevinster

Per i dag er det etablert fem fellestjenesteleverandører for arkiv- og dokumentasjons­forvaltning til statlige virksomheter. Alle de fem fellesleverandørene, Miljødirektoratet, Norsk Helsenett SF (NHN), Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Statsforvalterens fellestjenester, samt Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit) er organisert som egne forvaltningsorgan direkte underlagt sine eierdepartementer. Norsk Helsenett, som også er sektorleverandør, er organisert som et eget foretak eid av Helse- og omsorgsdepartementet.

Felles for alle leverandørene er at de har en avgrenset kundegruppe knyttet til en utvalgt sektor eller virksomhetstype. Norsk Helsenett og Miljødirektoratet er sektorleverandører og leverer tjenester til virksomheter/etater (Institutter, direktorater, etater, ombud, tilsyn og forvaltningsorganer) som er underlagt deres respektive sektordepartementer. Unit leverer tjenester til 33 universiteter, høyskoler, institutter, forskningssentre og direktorater, mens DSS leverer tjenester til alle departementene og Statsforvalterens fellestjenester leverer til alle de ti statsforvalterembetene.

Det varierer noe hvordan fellesleverandørene har valgt å tilrettelegge sine tjenester. Norsk Helsenett, Miljødirektoratet, DSS og Statsforvalterens fellestjenester har langt på vei overtatt den tradisjonelle arkivtjenesten som en virksomhetsoverdragelse. Det innebærer at virksomhetenes arkivarer er overført til fellesleverandøren. Unit er først og fremst leverandør av tjenester knyttet til systemløsning for dokumentasjonsforvaltning, noe som innebærer at virksomhetene selv har beholdt ansvaret for arkivtjenesten.

Med unntak av DSS er tjenesteleverandørene opprettet i løpet av de seneste årene og er derfor ennå litt i støpeskjeen. Hvordan tjenestene best kan organiseres og gevinster tas ut er derfor for tidlig å si noe om. Det gjøre det vanskelig for både brukere og leverandører å vurdere gevinsten av å etablere felles­leverandører innenfor sentralforvaltningens arkiv- og dokumentasjonsforvaltning.

Blant de små virksomhetene som er tilknytte en fellesleverandør, er hovedinntrykket at løsningen særlig har gitt gevinster når det gjelder tilgang til nye løsninger og større fagmiljø, økt kvalitet og dokumentfangst, redusert sårbarhet, og bedre bistand til komplekse anskaffelser. Blant de større virksomhetene er bildet noe mer variert. Det kan forklares med at kompleksiteten i virksomhetenes oppgaver og arkivtjenester gjerne er større, noe som gjøre det vanskeligere for tjenesteleverandørene å overta og tilpasse tjenestetilbudet. Også for tjenesteleverandører som DSS og Statsforvalterens fellestjenester, kan det være vanskelig å tilpasse tjenestetilbudet, selv om virksomhetene som innlemmes er likere i sin oppgaveutførelse. Selv om det kan oppleves som vanskelig å få tilpasset tjenestene, gis det uttrykk for at felles tjenesteleverandør gir tilgang til et større fagmiljø med mer spesialisert ekspertise, ikke minst i forbindelse med anskaffelse av nye systemer.

Det området virksomhetene trekker frem som vanskeligst i overgangen til fellesleverandør, er frykten for at den inngående kjennskapen til virksomhetenes kjerneoppgaver vil reduseres. Til tross for dette oppgir flere av virksomhetene at de på ulike måter har sikret seg at både virksomhets- eller kjernekompetanse videreføres.

Figur 3 gir en oversikt over hvilke tjenester fellestjenesteleverandørene tilbyr sine kunder. Norsk Helsenett og Statsforvalterens fellestjenester tilbyr flest tjenester til sine brukere, alt fra opplæring, veiledning og utarbeidelse av rutiner og instrukser til mottak, sortering og journalføring av mottatt post. Ingen av leverandørene har per i dag valgt å tilby en løsning for håndtering av graderte dokumenter.

3.1.3 Stor spredning i arkiv- og fagsystemer

Arkiv- og dokumentasjonsforvaltning handler om å sikre, bevare og tilgjengeliggjøre dokumentasjon på en effektiv og forsvarlig måte. Det innebærer blant annet å tilrettelegge for at prosesser, beslutninger, tjenesteyting og kommunikasjon dokumenteres tilfreds-stillende og i henhold til gjeldende regelverk.

Virksomhetene benytter en rekke ulike IT-systemer for å utføre sine arbeidsoppgaver. På ulik måte og i ulikt omfang motta, produsere og lagre systemene informasjon som faller inn under arkivlovens definisjon av arkiv. Enkelte systemer har en innebygd arkivkjerne godkjent for arkivering, mens andre systemer kun har integrasjon til en Noark-godkjent arkivkjerne.²⁰

Et rent arkivsystem (arkivkjerne) er et system for langtidslagring av dokumentasjon, med funksjonalitet for å sikre at dokumentasjon behandles i tråd med arkivfaglige hensyn og relevante bestemmelser i arkivloven, inklusive Noark. Systemene har ikke egen funksjonalitet for saksbehandling, men kan integreres. Et sakarkivsystem har derimot funksjonalitet for både saksbehandling og arkivering, hvor arkivkjernen er godkjent i henhold til Noark-standarden.

Systemer fra en rekke Noark-godkjente leverandører er representert, men det er særlig to systemer som er mye benytte, Noark 5 for Documentum og Public 360. Dette gjelder uavhengig av virksomhetenes størrelse. Blant sak- og arkivsystemene er det, uavhengig av virksomhetsstørrelse, særlig Public 360 og ACOS WebSak som er tatt i bruk.

For å utføre sine kjerneoppgaver er det en rekke ulike systemer som tas i bruk. Alt fra systemer spesialutviklet for å løse spesifikke oppgaver i en enkelt virksomhet, til systemer utviklet og gjort tilgjengelig for et helt marked. Det skilles gjerne mellom fagsystemer og saksbehandlingssystemer. Det er stor spredning i hvor mange ulike fagsystemer virksomhetene har tatt i bruk, eller har tilgang til. Som figur 4. viser er det særlig de store virksomhetene som har tilgang til eller benytter et stort antall fagsystemer.

¹⁾Virksomheter som ikke har besvart spørsmålet er ikke inkludert i fremstillingen.

Virksomhetenes samarbeid med systemleverandørene skjer naturlig nok oftest i forbindelse med årlig oppgraderinger eller større utbedringer. Samarbeidet oppleves i stor grad å være godt, men enkelte trekker frem at samarbeidet rundt større utbedringer og videreutviklinger kan oppleves tungvint og kostbart. Det henger i stor grad sammen med virksomhetenes kompetanse og hvor godt samarbeidet det er mellom arkiv og virksomhetens IT-ressurser.

Dette støttes i noen grad av NOU 2019:9 hvor det går frem at innkjøpere i stor grad baserer seg på Noark-standarden, og nærmest oppfatter dens om en kravspesifikasjon. Det gjelder særlig ved innkjøp av sakarkivsystemer. Dette innebærer at oppmerksomheten ikke rettes fult ut mot å ivareta virksomhetenes behov og utnytte de mulighetene som ligger i Noark, men oppfylle Noark-standardens krav. I NOUen legges det også vekt på at bestiller kompetanse hos offentlige kjøpere er lav og at det i liten grad etterspørres brukervennlige eller innovative løsninger.

I et nyhetsbrev fra Arkivverket juni 2021, konstaterer avdelingsdirektør Espen Sjøvoll, at Noark-standarden er bitt som en dinosaur. Digitalisering, gir rask utvikling, og Sjøvoll mener det på tide med nytenkning rundt hvordan standarder skal benyttes som virkemiddel. Arkivverket har derfor besluttet at Noark-standarden ikke lenger skal utvikles, men at det heller skal brukes tid og ressurser på å avklar behovet for standardisering.²¹

^{19 Noark er en norsk standard for elektronisk dokumentasjonsforvaltning. Løsninger for journalføring og arkivering av saksdokumenter i offentlige virksomheter skal følge Noark og arkivforskriften.
20 Integrasjoner er en standardisert maskinell overføring av informasjon mellom to IKT-systemer. For eksempel at et fagsystem kobles sammen med et arkivsystem via et tjenestegrensesnitt slik at informasjonen som skal journalføres og arkiveres blir lov- og forskriftsmessig håndtert i arkivsystemet.
21 Nyhetsbrev fra Arkivverket, publisert 10. juni 2021.}