I dette kapitlet gir vi en kort presentasjon av hvordan dagens arkiv- og dokumentasjons­forvaltning er regulert gjennom et omfattende sett av lover og regler.

Arkivhold er viktig for å sikre at vesentlig informasjon finnes og kan benyttes både i nåtid og fremtid. Samtidig er arkivering viktig for å sikre demokratiske institusjoner og en rettighets­basert samfunnsutvikling. Disse forholdene gjenspeiles også i formålsbestemmelsen i utkastet til ny arkivlov, hvor det presiseres at arkivene skal fungere som en kilde til forståelse av samtid og fortid, samt danne grunnlag for rettsstaten og demokratiet. I tillegg skal arkivene fremme og forsvare rettigheter og rettskrav, utvikle kunnskapen om kulturarv, kulturelt mangfold og grunnleggende samfunnsforhold, legge til rette for vitenskapelig forskning og granskinger, samt ivareta enkeltpersoners og gruppers behov for å kjenne egen historie og kultur.⁷ Samtidig som de har stor nytteverdi for den enkelte virksomhet og ansattes mulighet til å gjenbruke tidligere produsert materiale.

Dokumentasjon- og arkivforvaltningen berøres av en rekke lover og regler, som sammen skal ivareta hensynet til demokratiet, informasjons- og ytringsfrihet, åpenhet og gjennom­siktighet, kontroll med forvaltningen, tillit til forvaltningen, rettssikkerhet, ivaretakelse av taushetsplikt og partsinnsyn, korrekt og forsvarlig saksbehandling og likebehandling. Det er i den forbindelse viktig å skille mellom arkivering som knytter seg til innsamling, sikring og bevaring av informasjon, og dokumentasjons-forvaltning(arkivdanning) som beskriver de handlinger som utføres for å sikre bevis skapt gjennom ulike arbeidsprosesser, altså de prosessene som fører til at arkiver blir dannet i en virksomhet.

Rettsutviklingen har gitt arkivsektoren nye oppdrag og større ansvar enn tidligere. Å sikre rettslig og forvaltningsmessig dokumentasjon innebærer derfor noe helt annet i dag enn for tretti år siden. Ifølge NOU 2019:9 har innføringen av forvaltningslov, offentlighetslov, personopplysningslov på 1960- og 1970-tallet medført at dokumentasjon og arkiver i økende grad er blitt redskaper for å ivareta sentrale samfunnsverdier som rettsvern, demokrati, gjennomsiktighet, offentlighet og personvern. Utviklingen er forsterket av at det i særlovgivningen stadig kommer flere lovfestede individuelle rettigheter og plikter. Det seneste er innføringen av personvernforordningen. Et annet sentralt trekk i utviklingen er konkurranseutsetting og organisering av offentlige oppgaver som private rettssubjekter. Dette innebærer at dokumentasjon av offentlige oppgaver og enkeltpersoners plikter og rettigheter overfor det offentlige, i økende grad skapes i privat sektor.

Arkivverket har ansvar for å forvalte arkivloven, arkivforskriften og Riksarkivarens forskrift. Disse utgjør kjernen i regelverket som regulerer arbeidet med arkivering. Det er viktig å understreke at dagens arkivlov kun pålegger offentlige organer å ha arkiv, ikke inneholder krav til dokumentasjonsplikt. Loven er altså primært rettet mot bevaring og tilgjengelig­gjøring av dokumenter som skapes som følge av forvaltningens myndighetsutøvelse og tjenesteyting, samt lovbestemte dokumentasjonsplikter. Dokumentasjonsplikten er i all hovedsak presisert i særlovgivning og sentrale forskrifter knyttet spesifikke samfunns­områder. De fleste systemer som benyttes i forvaltningen inneholder data og informasjon som regnes som arkivdokumenter etter arkivlovens definisjon. Men det er den enkelte virksomhets ansvar å identifisere dokumentene og sørge for at de blir håndtert i tråd med arkivlovens bestemmelser. Den økende informasjonsvekst gjøre det stadig vanskeligere å løpende kunne vurdere om de dataene og informasjonen som skapes utløser arkivplikt.

Det er i dag liten samordning av dokumentasjonskrav i særlovgivningen, noe som innebærer at de enkelte særlovene får stor betydning for virksomhetenes dokumentasjonsforvaltning. I forbindelse med utkastet til ny arkivlov er det foreslått et eget kapittel om plikt til å dokumenter og bevare dokumentasjon. Her stilles det også et krav om at departementene skal ha oversikt over dokumentasjons- og bevaringsplikt som ligger i lov- og regelverk departementet er ansvarlig for.

Dagens arkivlov ble vedtatt i 1992, men trådte ikke i kraft før i 1999.⁸ Loven, sammen med tilhørende forskrifter, utgjøre det juridisk rammeverk for alle arkivrelaterte spørsmål i offentlig forvaltning. Dette gjelder helt fra dokumenter blir utarbeidet i arkivskaperenes daglige arbeid, via arkivavgrensing og avlevering av bevaringsverdig arkivmateriale, til bevaring og tilgjengeliggjøring for ettertiden. Et viktig formål er å legge til rette for langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av dokumenter med stor kulturell eller forskningsmessig verdi. I tillegg skal loven sikre rettslig og viktig forvaltningsmessig dokumentasjon.

Lovens virkeområde er definert i § 5 til å gjelde for alle offentlige organer, herunder statlig, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller enhet, med unntak av Stortinget og dets organer som ikke er underlagt de samme dokumentasjons- og arkivpliktene som offentlig sektor. I utkastet til nye arkivlov har utvalget foreslått at utvide lovens virkeområde slik at den i hovedsak sammenfaller med offentlighetsloven. Det innebærer blant annet at selvstendige rettssubjekter hvor det offentlige har en dominerende eierandel, eller som er gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak og utstede forskrift er også underlagt loven. Dette mener utvalget er nødvendig for at offentlighetsloven skal kunne bidra til åpen og gjennomsiktig forvaltning.

Forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) er gitt med hjemmel i arkivloven og utfyller lovens bestemmelser.⁹ Forskriften gjelder bare for arbeidet med offentlige arkiv. I forskriftens § 1 slås det fast at offentlige organ plikter å ha arkiv i samsvar med bestemmelsene i arkivloven. Den enkelte kommune og fylkeskommune fastsetter selv hvilke institusjoner og enheter som eventuelt skal regnes som egne organ etter arkivforskriften.

I tillegg til arkivloven er det en rekke andre lover som har betydning for virksomhetenes arkivering, men altså ikke sier noe om dokumentasjonsplikten. Nedenfor gis det en kort presentasjon av noen av disse.

Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver(Riksarkivarens forskrift) gir bestemmelser med høyere detaljeringsgrad for å utdype de overordnede bestemmelsene i arkivloven og arkivforskriften.¹⁰ Dette gjelder blant annet krav til arkivlokaler, krav til arkivplan, krav til digitalt arkivsystem og digital behandling av arkivdokumenter, avleveringstidspunkt, bestemmelser om bevaring og kassasjon, med mer.

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven) gjelder for alle offentlige virksomheter med unntak av Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og domstolene.¹¹ Selvstendige rettssubjekter hvor det offentlige har en dominerende eierandel, eller som er gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak og utstede forskrift er også underlagt loven. Formålet med loven er å legge til rette for at offentlige virksomheter er åpne og gjennomsiktige. Lovens hovedregel er at saksdokument, journaler og lignende register for organet er åpne for innsyn hvis ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov.

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjelder for alle kommunale, fylkeskommunale og statlige organer med unntak av Stortinget og domstolene.¹² Loven inneholder bestemmelser om saksbehandling og saksbehandlingstid i det offentlige. Formålet er å regulere borgernes rettigheter i møte med offentlige instanser. Loven er en overordnet lov som tas i bruk i all saksbehandling, så lenge ikke annen lov gjelder etter særlovgivning. Etterlevelse av bestemmelsene i forvaltningsloven stiller også krav til organenes dokumentasjonsforvaltning.

Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften).¹³ Forskriften omfatter all kommunikasjon i forvaltningen når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Formålet med forskriften er å legge til rette for sikker og effektiv bruk av elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen. Forskriften inneholder også bestemmelser som gir føringer for rutiner og prosedyrer knyttet til arkivdanningen.

Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) gjelder for alle kommunale, fylkeskommunale og statlige organer.¹⁴ I tillegg kan departementene innenfor sitt ansvarsområde fatte vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for enkelt virksomheter. Formålet med loven er å trygge rikets sikkerhet og nasjonale sikkerhetsinteresser. Loven skal også ivareta den enkeltes rettssikkerhet og trygge tilliten til og forenkle kontrollen med tjenesten. Opplysninger og dokumenter som inneholder informasjon som skal skjermes etter dette regelverket må behandles særskilt i arkivprosessene.

Helselovgivingen består av flere lover og forskrifter med betydning for arkivene, særlig håndtering av pasientdokumentasjon, og flere regler om taushetsplikt. Det er bestemmelser i dette regelverket som gjelder i tillegg til reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. De viktigste lovene på helseområdet er Helsepersonelloven og pasientjournalforskriften, helseregisterloven, helseforetaksloven og spesialisthelsetjenesteloven.

EUs personvernforordning (GDPR) trådte i kraft 25. mai 2018. Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) ble vedtatt av Stortinget i mai 2018, og tråde i kraft 20. juli 2018. Denne loven gjennomfører GDPR i Norge. Et hovedprinsipp i GDPR er at personopplysninger kun skal behandles der det finnes et tydelig spesifisert formål. Ny bruk av personopplysningene krever at formålet er forenelig med det opprinnelige formålet, eller det må innhentes samtykke. Av særlig betydning for arkivfeltet er at arkivering i allmennhetens interesse er satt opp som et selvstendig formål for viderebehandling av personopplysninger, det vil si arkivering etter at det opprinnelige formålet med å registrere opplysningene er uttømt. jf. GDPR artikkel 89.¹⁵

Noark-standarden

Arkiv er ikke i seg selv et mål, men er en måte å ta vare på data, dokumenter og beslutninger slik at virksomheter og medarbeidere kan gjenfinne, dele og gjenbruke tidligere arbeid. Det handler altså om å være effektiv, unngå dobbeltarbeid og dokumentere hendelsesforløp og beslutninger, samt legge til rette for å bygge på tidligere erfaringer. Arkivering handler også om rettsikkerhet, etterrettelighet og demokrati, samt forskning og kulturarv. Virksomhetenes arkivering og journalføring skal skje i et godkjent fagsystem eller sak-/arkivsystem.

Noark er den norske standarden for journalføring og arkivering av saksdokumenter.¹⁶ Standarden er utviklet av Riksarkivaren for alle offentlige virksomheter som er pålagt å benytte Noark-godkjente løsninger i sin elektroniske journalføring og arkivering av saksdokumenter.

Noark består av krav til fangst, forvaltning, bruk og avhending av dokumenter. Kravene skal danne et grunnlag for å sikre virksomhetenes arkiv for samtid og fremtid, samtidig som den skal bidra til enklere og sikrere kontroll med behandling av arkivdokumenter. Kravet om at alle offentlige virksomheter skal benytte Noark-godkjent system ved elektronisk journal­føring og arkivering av journalføringspliktige saksdokumenter er hjemlet i Arkivforskriftens § 11. Noark spesifiserer også standard for metadataene som skal følge med arkivuttrekket i forbindelse med overføring til langtidsbevaring/elektroniske arkiv.¹⁷ Et avleveringsuttrekk laget etter Noark, er egnet til langtidslagring.

Den første Noark-standarden kom i 1984, mens første versjon av Noark-5 kom i 2008, den er siden oppdatert en rekke ganger og den siste kom i 2018. Mens de tidlige versjonene av Noark-standarden var utarbeidet som kravspesifikasjoner til elektroniske journalsystemer, spesifiserer Noark-5 krav til en arkivkjerne som er ment å inngå i andre fagsystemer. Standarden kan altså ikke lenger kan benyttes om kravspesifikasjon, kun legge til rette for ulike typer løsninger for dokumentasjonsforvaltning.

Leverandører som ønsker, kan be Riksarkivaren om godkjenning av sine systemer. Riksarkivaren godkjenner løsningene basert på en helhetlig vurdering av søknaden, men er kun en overordnet godkjenning av leverandørenes løsninger, og ikke en garanti for at løsningen dekke minimumskravene for offentlig forvaltning.¹⁸ Godkjenningen innebærer altså kun at løsningen kan produsere arkivuttrekk som er egnet for langtidslagring, og er ikke en garanti for funksjonalitet eller kvalitet. Det er opp til den enkelte virksomhet om de ønsker å anskaffe et av de systemene Riksarkivaren har godkjent eller utvikle sitt eget system og søke om å få det godkjent.

Alle aktiviteter i virksomheten som frembringer dokumenter, og som det er ønskelig å oppbevare og gjenfinne i autentisk form bør inngå i en virksomhets arkivløsning. I det offentlige skal elektronisk journalføring og arkivering av journalføringspliktige saks­dokumenter som hovedregel skje i et system som følger kravene i Noark, men det er bare de journalføringspliktige dokumentene som må inngå i en Noark-godkjent løsning. Ifølge arkivforskriftens § 11 skal løsninger for elektronisk journalføring og arkivering av saks­dokumenter i offentlig forvaltning tilfredsstille kravene i Noark-standarden. Dette gjelder uavhengig av det benyttes et rent journal- og arkivsystem, eller om funksjoner for journalføring og arkivering inngår i et spesifikt fagsystem, spesialisert saksbehandlings­system, beslutningsstøttesystem eller lignende. Som hovedregel er det ikke journalførings­plikt for interne dokumenter, og virksomheten kan selv avgjøre hvilke interne dokumenter det er hensiktsmessig å journalføre. Likevel skal noen typer interne dokumenter alltid journalføres. Arkivforskriften § 9 viser til de bestemmelsene i offentlighetsloven som definerer dokumenttypene dette gjelder.

^{7 NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø. Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver.
8 Lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv.
9 Forskrift av 15. desember 2017 nr. 210 om offentlege arkiv.
10 Forskrift av 19. desember 2017 nr. 2286 om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (riksarkivarens forskrift).
11 Lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova).
12 Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
13 Forskrift av 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften).
14 Lov av 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven).
15 Lov av 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven).
16 Noark er forkortelsen for Norsk arkivstandard.
17 Arkivuttrekk er strukturerte data og dokumentfiler som kan presenteres i tabellform. Arkivversjon er den samlede leveransen av arkivuttrekk og øvrig dokumentasjon jfr. riksarkivarens forskrift § 5-6, som skal mottas av arkivinstitusjonen ved avlevering eller deponering.
18 Søknaden inkluderer en egenerklæring med vedlegg som spesifiserer hvilke krav i Noark-standarden leverandøren mener løsningen oppfyller. I tillegg skal leverandøren demonstrerer løsningens funksjonaliteter og foretar et arkivuttrekk.}