Arkiv- og dokumentasjonsfunksjonen i forvaltningen er en viktig administrativ funksjon som forutsettes å fungere etter intensjonene i gjeldende lovverk og være effektiv for den enkelte virksomhet, brukere og innbyggere.

De senere år har det skjedd mye på digitaliserings­området også innenfor arkivfeltet. Flere utredninger er gjennomført og det foreligger et nytt lovutkast for arkivloven, jf. NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø. I tildelingsbrevet for 2021, fikk Direktoratet for forvaltning og økonomi (DFØ) følgende oppdrag fra Finansdepartementet:

«Samordning og digitalisering av arkivfunksjonen i staten
De fleste statlige virksomheter har i dag en egen arkiv- og dokumentasjonsfunksjon og antall ansatte innen arkiv er ofte betydelig, selv for små virksomheter. Det kan derfor være mulig å effektivisere ved økt samordning og digitalisering av arkivfunksjonen. For å vurdere dette, bes DFØ kartlegge arkiv- og dokumentasjonsfunksjonen i staten på en måte som gjør det mulig å vurdere om det er et potensiale for effektivisering ved økt samordning og digitalisering. Oppdraget har frist 15. september 2021.»

Oppdraget er gjennomført i perioden januar til 15. september 2021.

1.1 Bakgrunn – fra papirarkiv til digitale data 1

Dagens arkivregelverk ble utviklet med tanke på manuell saksbehandling og papirbaserte arkiver og har ikke fullt ut tatt høyde for økende digitalisering. Samtidig, har nye verktøy endret måten virksomhetene jobber på.

Virksomhetenes arbeidsprosesser er i stadig økende grad digitalisert og automatisert, samtidig er det en tendens til at samme informasjonen lagres mange steder, på ulike medier. Dagens dokumentasjons- og arkivforvaltning er altså preget av hyppige endringer, stort informasjonsvolum, stor spredning i oppgaveløsning og arbeidsprosesser. Disse endringene krever ikke bare spesifikke løsninger for bevaring og tilgjengeliggjøring på kort sikt, det må også sikres at fremtidens systemer gjør materialet tilgjengelig utover det som er normal levetid for det enkelte ikt-system. I tillegg har endringene stilt arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen overfor en rekke utfordringer når det gjelder å sikre kvalitet og bevaring i arkivene og gi publikum realistiske og gode innsynsmuligheter.

Gjennom de senere årene er det gjennomført en rekke undersøkelser som har sett på ulike sider ved dagens dokumentasjons- og arkivforvaltning, og som har tatt opp i seg flere av nevnte problemstillingene. Det pekes blant annet på at økt digitalisering og overgang til elektronisk saksbehandlingssystem har medført at arkiv og dokumentasjonsforvaltningen har endret seg betydelig. I dag utføres en stor del av arbeidet med journalføring av den enkelte saksbehandler, ved at dokumenter importeres manuelt til virksomhetens saksbehandlingssystem. Systemene er gjerne tungvinte og lite brukervennlige, og prosessene oppleves ineffektive og tar ressurser fra arbeidet med kjerneoppgaver. Dette innebærer at dokumenter blir vanskelig tilgjengelig eller går tapt og at ikke all informasjon som er arkivpliktig arkiveres.

Tidligere undersøkelser peker også på at manglende arkivering kan forklares med at regelverket ikke er entydig på hvilke dokumenter som bør arkiveres, at interne rutiner er mangelfulle eller ikke følges, og at virksomhetene mangler kompetanse. Undersøkelsene viser bl.a. at en del virksomheter ikke har god nok oversikt over hvilke arbeidsprosesser som bør dokumenteres eller hvilke arkivfaglige hensyn som skal legges til grunn. Manglende kompetanse medfører ofte dårligere kvalitet eller at bevaringsverdig informasjon går tapt i overgangen til arkiv. Det fremheves også at virksomhetene i enkelte tilfeller ikke har innsyn i prosessen som lager arkivversjoner og derfor har begrenset mulighet til å kontrollere at innholdet er korrekt. Dette henger gjerne sammen med at særlig små virksomheter er avhengig av bistand fra eksterne systemleverandører og deres kompetanse for å gjøre jobben. Når dokumenter som etter lovverket skulle vært arkivert ikke arkiveres, innebærer det at virksomheten ikke oppfyller arkivplikten sin. Det kan utfordre rettssikkerheten, etterretteligheten og, til syvende og sist, demokratiet.

Selv om en stor del at de ressursene som benyttes til dokumentasjons- og arkivforvaltning kan knyttes til virksomhetenes ansatte, og arkivtjenestens tid i stor grad går til å utføre kontroll med at saker er korrekt journalført, viser tidligere undersøkelser at mange virksomheter likevel ikke opplever at ressurssituasjonen er tilstrekkelig for å kunne ivareta de arbeidsoppgavene som pålegges gjennom arkivlovverket.

Ulike kartlegginger og utredninger indikerer at statsforvaltningen bruker mellom 2,2 og 3,6 prosent av årsverksressursene sine på oppgaver knyttet til dokumentasjonsforvaltning og arkiv.² Gitt en gjennomsnittlig årsverkskostnad på 770 000 krone tilsvarer dette en årlig kostnad på 2,7–4,3 milliarder koner. I tillegg kommer kostnader knyttet til investeringer, drift og vedlikehold, IT-støtte mv. Dersom årsverksinnsatsen reduseres med fem prosent, kan dette gi en årlig innsparingsgevinst på 100–200 millioner koner per år. Denne gevinsten må i tilfellet veies opp mot eventuelle økte kostnadene som følger av nye/forbedrede systemløsninger mv.

^{1 Kapitlet bygger i hovedsak på en oppsummering av undersøkelsene, Konseptutredning om vedlikehold av arkivhold og overføring til arkivdepo. Arkivverket 2017, Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, Dokument 3:10 (2016-2017), Kartlegging av oppgave- og ansvarsfordelingen på arkivfeltet, Oslo Economics Rapport 2018_15, Innsiktsrapport Arkivfloken - Stimulab-prosjekt 2020, samt Tidsbruk og kostnader av arkivering i offentlig sektor, Menon-publikasjon nr. 111/2020
2 Bygger på Capgeminis og Agenda Kaupangs rapport om effektivisering mv. av de administrative funksjonene i departementsfellesskapet fra 2014, Menon-publikasjon nr. 111/2020: Tidsbruk og kostnader av arkivering i offentlig sektor og vår kartlegging av arkivårsverk i statsforvaltningen.}

1.2 Innfallsvinkel og metode

Arkiv- og dokumentasjonsforvaltning er et komplekst område med mange «avhengigheter». Det griper inn i mange fagfelt, består av mange ulike aktører med ulike roller og ansvar, og berøres av en rekke lover og regler utover selve arkivloven. Det skjer i dag mye på området, både i form av utredninger, utvikling og digitalisering.

For å løse oppdraget har vi i hovedsak valgt å benytte kvalitative metoder, som intervjuer og dokumentgjennomgang. Det er også noen kvantitative data gjennom skriftlige spørsmål. Utvalget er virksomheter i sentralforvaltningen og fellestjenesteleverandører for statsforvaltningen.

1.2.1 Hovedproblemstillinger

Undersøkelsen er belyst ved hjelp av følgende tre problemstillinger:

1. Hva kjennetegner dokumentasjon- og arkivfunksjonen i staten når det gjelder utfordringer, organisering, teknologi og ressursbruk (Statusbeskrivelse)?
2. Hvilke mulige utviklingsløp kan vi se for oss for dokumentasjon- og arkivfunksjonen i staten fremover når det gjelder organisering og teknologi som kan gi bedre etterlevelse av dokumentasjon- og arkivkrav/behov og redusere ressursbruken?
3. Hvilke muligheter for samordning/felles organisering/drift av dokumentasjon- og arkivfunksjonen kan være særlig aktuelle å vurdere videre for fremtiden?

1.2.2 Datainnsamling

Målgruppen for undersøkelsen er virksomheter i sentralforvaltningen og omfatter tre hovedkategorier informanter:

• 31 virksomheter
• fem tjenesteleverandører
• ni brukere av tjenesteleverandører.

Dette er ikke et representativt utvalgt av forvaltningen og dataene er derfor ikke generaliserbare. Undersøkelsen gir derfor kun et bilde av hvordan arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen ser ut blant de virksomhetene som omfattes av undersøkelsen. Samtidig mener vi utvalget er bredt nok til å identifisere sentrale utviklingstrekk og mønstre som sammen med andre kilder gir grunnlag for å kunne si noe om dagens tilstand og gi anbefalinger for den videre utviklingen av dokumentasjonsforvaltningen i staten.

Problemstillingene er hovedsakelig besvart gjennom kvalitative data fra en rekke intervjuer. Dette er gjort for å få best mulig forståelse av fagfeltet, den enkelte virksomhets organisering av arkivfunksjonen og deres vurderinger av fremtidig utvikling på området. For enkelte områder er det også innhentet kvantitative data fra virksomhetene.

For å få best mulig forståelse av feltet og hvilke problemstillinger som gjøre seg gjeldende, ble det innledningsvis gjennomgått en rekke utredninger og rapporter fra de siste årene. I tillegg er det gjennomført samtaler med sentrale aktører på feltet.

Samlet har dette gitt innspill både til forståelsen av feltet og gjort det mulig å komme med anbefalinger knyttet til fremtidig utvikling av feltet, spesielt med hensyn til digitalisering og samordning.

Dialog med relevante aktører og referansegruppe

For å få best mulig kjennskap til feltet er det gjennomført samtaler med en rekke ulike aktører, med ulike roller og ansvar på feltet; Arkivverket, Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, konsulent på arkivfeltet, Norsk Helsenett, ulike fagressurser i DFØ (anskaffelser, arkiv/dokumentasjonsforvaltning).

Det ble i tillegg etablert en referansegruppe med representanter fra Arkivverket, Digitaliseringsavdeling i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Digitaliseringsdirektoratet og DFØs divisjon for anskaffelser.

Intervjuer

I perioden fra 16. mars til 21. mai 2021 ble det gjennomført til sammen 45 intervjuer med en eller flere personer fra arkivfunksjonene i de utvalgte virksomhetene, tjenesteleverandørene og brukerne av fellesleverandørene. ³ Alle intervjuene er foretatt digitalt.

Det er forsøkt å få en god spredning på de 31 virksomhetene både med hensyn til virksomhetsstørrelse ⁴, oppgavetyper, departementstilhørighet og til dels geografisk spredning.

Tabell Virksomheter som inngår i undersøkelsen

De fem tjenesteleverandører av arkivtjenester var Norsk Helsenett SF, Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit), Statsforvalterens fellestjenester, Miljødirektoratet og Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS).

De ni brukerne av tjenesteleverandørene er Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA), Helsedirektoratet, Veterinærinstituttet, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Agder, Legemiddelverket, Universitetet i Agder, Meteorologisk institutt og Miljødirektoratets team for Artsdatabanken, Norsk Polarinstitutt, Norsk Kulturminnefond. ⁵ Brukere av Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) ble ikke inkludert, siden undersøkelsen ble avgrenset til virksomheter i sentralforvaltningen.

Informantene fikk tilsendt spørsmål og intervjuguide/spørreskjema på forhånd, der den ene delen bestod av spørsmål om ulike sider av arkivfunksjonen som de kunne besvare skriftlig og returnere i ettertid (spørreskjema del 1), mens den andre delen var en intervjuguide. Løsningen med en faktaorientert spørreskjemadel og en vurderingsorientert intervjuguide ble valgt fordi de faktaorienterte spørsmålene i all hovedsak var kvantitative, og hvor det var forventet at besvarelsen ville kreve innspill fra andre enn arkiv- og dokumentasjonstjenesten. Spørsmålene i del 1 belyste blant annet hvilke arkivsystemer og arkivkjerne virksomhetene benytter, antall fagsystemer og antall med integrasjoner til arkivløsninger, kostnader, om ansatte arkiverer selv, årsverk knyttet til arkivfunksjonen.

29 av de 31 virksomhetene besvarte den kvantitative delen, mens dette gjaldt henholdsvis fire av de fem fellestjenesteleverandørene og åtte av de ni brukerne av fellestjeneste­leverandørene.

1.2.3 Vår vurdering av datagrunnlaget

Innledningsvis i dette prosjektet vurderte vi å gjennomføre en survey blant statlige virksomheter i tillegg til våre planlagte intervjuer. Etter en nærmere vurdering underveis i prosjektet, bestemte vi oss imidlertid for å i stedet øke antallet intervjuer noe, slik at vi fikk flere intervjuer og vurderinger fra informantene sammen med deres besvarelser/kvantitative data og som kan ses i sammenheng med hverandre.

Vi har i all hovedsak intervjuet arkivledere/ansvarlige og andre personer som arbeider med arkivfunksjonen. Data fra intervjuene er derfor belyst fra deres perspektiv. Dette gir oss god innsikt i utfordringer knyttet til dokumentasjonsforvaltning, gitt lov- og regelverk, historisk utvikling mv. Det kan imidlertid også medføre at utfordringene for saksflyt/produktivitet, faglige arbeidsprosesser mv. som følger av det samme lov- og regelverket, arkivsystemene og organiseringen av dokumentasjonsforvaltningen, ikke kommer like godt fram.

Siden det er svært mange forhold som har betydning for hvordan et svar kan tolkes på dette området, så vi at det var viktig å forsøke å belyse denne helheten. Kostnader for arkiv­systemer og ressursbruk må for eksempel ses i lys av svært mange ulike faktorer og kan være vanskelige isolere og sammenlignes på tvers. Forhold som spiller inn vil for eksempel være som virksomhetenes oppgavetyper, deres digitale modenhet og andre IKT-løsninger/­systemer/arkivintegrasjoner som benyttes eller ikke benytter til arkivering, årstall for innkjøp av systemløsninger, årlige driftskostnader, antall arkivansatte versus ansatte totalt, organisering av arkiv- og digitaliseringsarbeid, arkivrutiner, dokumentasjons­forvaltningskultur, kompetanse, og kan etter vår vurdering vanskelig isoleres når en skal vurdere kostnader og ressursbruk. Tall som benyttes for å sammenligne dette, må derfor behandles med varsomhet. Dette presiserer vi også spesielt i kapittel 4 om ressursbruk i dokumentasjonsforvaltningen.

Stor usikkerhet knyttet til ressursanslag

I tillegg til dedikerte ressurser knyttet til arkiv/ressursforvaltning, etterspurte vi blant annet årsverksinnsats knyttet til arkivtjenesten i den enkelte virksomhet og virksomhetenes kostnader knyttet til:

• Anskaffelse av saksbehandlings- og arkivløsninger
• Årlige driftskostnader knyttet til disse
• Andre vesentlige kostnader knyttet til disse
• Kostnader knyttet til integrasjon mellom arkivløsning og ulike typer fagsystemløsninger

Som både Arkivverket og mange av virksomhetene peker på, fanger antall årsverk knyttet til virksomhetens arkivtjeneste bare i noen grad opp hvor mye virksomheten bruker på arkiv og informasjonsforvaltning samlet sett. Vi har derfor supplert vår kartlegging med data fra en utredning fra Menon Economics og A-2.⁶ Utredningen så på ressursforbruk blant fagpersoner og saksbehandlere og beregnet hvor mange årsverk som gikk med til følgende tre oppgaver:

• Overføre informasjon fra fagsystem til arkivsystem
• Overføre informasjon fra kontorstøttesystem til arkivsystem
• Overføre informasjon fra andre systemer og kommunikasjonskanaler til arkivsystem

Både i intervjuene og i svarene på de skriftlige spørsmålene kommer det fram at det gjennomgående er stor usikkerhet knyttet til kostnadskomponentene. Dette viser seg også i svarene hvor det blant annet er stor variasjon og uklart hvilke kostnader som er inkludert, om kostnadene inkluderer hele virksomheten eller kun deler av den, om kostnadene inkluderer MVA eller ikke.

Virksomhetene ble eksempelvis spurt om anskaffelseskostnad. Mange oppgir opprinnelig anskaffelseskostnad, som for de flestes vedkommende ligger 10 til 20 år tilbake i tid. I svarene kommer det heller ikke klart fram hvilke kostnader som er tatt med. Det varierer også om det er kun anskaffelseskostnad som er oppgitt, kostnader knyttet til siste investering/oppgradering eller begge deler. At investerings kostandene som oppgis er fordelt over 10 til 20 år, perioden fra 2003 til 2020, gjøre det etter vår oppfatning liten meningsfullt å sammenligne da det er skjedd store endringer både teknologisk og kostnadsmessig siden i den perioden.

Tilsvarende gir undersøkelsen heller ikke nok grunnlag for å kunne si noe entydig om effektiviseringspotensialer innenfor arkiv- og dokumentasjonsforvaltningen. Det er gjort noen regneeksempler knyttet til redusert årsverksinnsats, men disse må veies opp mot eventuelle investeringer i nye systemløsninger, samt økt ressursbehov knyttet til veiledning og kontroll mv.

1.2.4 Struktur på rapporten

Hovedstrukturen for denne rapporten er at vi i kapittel 1 beskriver bakgrunn for oppdraget, innfallsvinkel og datainnsamling og metode. I kapittel 2, 3, 4 og 5 redegjør vi for funn fra dokumentgjennomgang, samt fra intervjuer og spørreskjema innhentet fra virksomheter, fellesleverandører og brukere som har inngått i undersøkelsen. I kapittel 6 analyserer og drøfter vi funn, mens vi i kapittel 7 oppsummere undersøkelsen og presenterer våre anbefalinger.

^{3 Det ble også gjennomført et intervju 30. juni.
4 Antall virksomheter med mindre enn 100 årsverk er noe underrepresentert på bekostning av antall virksomheter med henholdsvis 101-300 og 301-1000 årsverk.
5 Det er ikke intervjuet brukere fra DSS, da departementene ble valgt holdt utenfor.
6 Menon-publikasjon nr. 111/2020: Tidsbruk og kostnader av arkivering i offentlig sektor}