Vår kartlegging tyder på at dagens budsjettprosess er preget av at mange saker løftes til regjeringens bord. Mangfoldet av saker, både i mengde og type sak, bidrar til å gjøre budsjettprosessen uoversiktlig og arbeidskrevende. Mulighet til å tenke helhetlig og langsiktig forsvinner i mengden. Gjennom intervjuer med informantene kommer det frem en oppfatning om at omfanget dermed svekker budsjettprosessens evne til å bidra til prioritering og samordning. Børmer-utvalget¹¹ peker på at statsbudsjettet skal medvirke til gode beslutninger og prioriteringer både på kort og lang sikt. Prosessen bør være slik at systemet gir en beskyttelse av helheten under presset av de mange behov og særinteresser som spilles inn i budsjettprosessen.

De mest sentrale forbedringene handler derfor om å bruke prosessens ulike stoppunkt til å rydde i saker for å gjøre regjeringen i bedre stand til å håndtere både strategiske og langsiktige utfordringer, og svare raskt på politiske behov og uforutsette hendelser. De tre budsjettkonferansene bør i større grad brukes som de er tiltenkt, til målretting av tema og siling av saker. Det kan oppnås gjennom bedre tilrettelegging før, etter og under konferansene, bedre etterlevelse av føringer og høyere terskel for hva som løftes til regjering. I de påfølgende avsnittene utdypes de overnevnte funnene ytterligere. Funnene som presenteres er basert på intervjuene vi har hatt med de ulike aktørene, og det er deres synspunkter som legges frem. Som nevnt i kapittel 1.4 fikk informantene tilsendt en kortfattet intervjuguide i forkant av intervjuet, og det er disse spørsmålene de har svart på.¹²

3.1 En velfungerende og forutsigbar prosess

Det er stor enighet blant de ulike informantene om at budsjettarbeidet er en prosess som i stort fungerer bra.  De aller fleste omtaler den som en «velfungerende og forutsigbar prosess». Budsjettlederne vektlegger i tillegg at det er god dialog og godt samarbeid med Finansdepartementet. Føringene de får fra retningslinjene¹³ gjør at det vet hva de har å forholde seg til. Budsjettledere snakker her om føringer som for eksempel størrelsen på satsingsforslag, tidsfrister og bestillinger av innsparingsforslag. Noen få av budsjettlederne nevner også at budsjettprosessen fungerer godt som prioriteringsmekanisme og at den gir mulighet til å se ting i sammenheng.

Blant departementsråder og ekspedisjonssjefer trekkes det også frem at det er en godt strukturert og institusjonalisert prosess. Mange vektlegger det gode samarbeidet med Finansdepartementet som en årsak til at prosessen fungerer bra. Det er et innarbeidet system hvor de ulike aktørene vet hvilken rolle de har.

Politikerne sier at prosessen overordnet fungerer bra, takket være et sterkt Finansdepartement. Arbeidet er formalisert, det er godt samarbeid med Finansdepartementet og kvaliteten på budsjettmaterialet er god.

At den norske statsbudsjettprosessen fungerer godt underbygges av rapporten til Børmer-utvalget¹⁴ og OECD-rapporten Budgeting in Norway¹⁵. Børmer-utvalget skriver at det norske styringssystemet for beslutninger i all hovedsak er et godt system, og at Norge langt på vei har effektiv ressursbruk. De skriver videre at budsjettsystemet ikke bør endres i retning av ytterligere bindinger eller mer kompliserte systemer, noe som også går igjen hos informantene i vår kartlegging.

3.2 Prosessen preges av manglende prioriteringer

Selv om de ulike aktørene mener prosessen i stort fungerer godt, er det likevel en del utfordringer som trekkes frem. De opplevde utfordringene er forskjellige for de ulike informantene. Virksomhetsledere er opptatt av forutsigbare budsjetter, budsjettledere av at tekniske føringer ikke følges, departementsrådene og ekspedisjonssjefene mener det er utfordringer med manglende mulighet til å tenke strategisk og langsiktig, mens politikere er mer opptatt av utfordringer knyttet til prioriteringer. Hovedinntrykket, basert på intervjuene, er at budsjettprosessen primært oppleves å være innrettet mot satsingsforslag og kutt. Den oppleves ikke å legge til rette for de store helhetlige og strategiske diskusjonene.

Basert på intervjuene, fremstår svake føringer og mangelen på tydelige, forpliktende prioriteringer tidlig i prosessen som en helt sentral utfordring. Dette medfører mye arbeid med budsjett, et omfattende materiale, og er en viktig årsak til at budsjettet ikke oppleves å fungere godt nok som verktøy for helhetlig og strategisk politikkutvikling. Manglende prioritering bidrar også til å bygge opp under sentralforvaltningens sektorinndeling. I fravær av et felles definert prosjekt, åpnes et stort rom der alle sektorer kan prøve å få gjennomslag for sine saker. Den enkeltes seier blir viktigere enn å utarbeide et helhetlig budsjettfremlegg som i størst mulig grad svarer på den økonomiske situasjonen og sittende regjerings politikk. Dette trekkes også frem i en Difi-rapport fra 2019: «Statsbudsjettprosessen preges av at hvert departement kjemper for sine saker» og at statsråder blir vurdert utfra om de er budsjettvinnere eller -tapere.¹⁶

En rekke informanter har påpekt at prosessen på ulike nivåer er preget av spill og taktiske vurderinger. Det er ulike syn på hvorvidt spillet faktisk lønner seg, men det er verdt å bemerke at en betydelig andel av informantene fremhever forekomsten av taktisk adferd. Dette spillet gjør seg særlig gjeldende ved utarbeidelsen av satsings- og kuttforslag, men også ved at de formelle reglene og retningslinjene som foreligger ikke alltid blir fulgt. Informantene er samstemte om at en slik praksis forkludrer budsjettprosessen og forringer regjeringens beslutningsgrunnlag.

Statsbudsjettarbeidet skal fungere både for å sette en langsiktig kurs, men også til å betjene løpende politiske behov og utforutsette hendelser. Oppfatningen blant informantene er at prosessen i dag ikke fungerer optimalt for å fylle noen av disse funksjonene. Gjennom å ramme inn prosessen tydeligere, vil trolig begge behov kunne møtes på en bedre måte, først og fremst ved at forslagene vil bli færre og mer relevante.

3.2.1 Føringer oppfattes som, og er i praksis, lite bindende

Regjeringens første budsjettkonferanse bør tydeliggjøres i form og innhold

Budsjettstrategikonferansen markerer starten på arbeidet med nytt budsjett. På denne konferansen skal, som presentert i avsnitt 2.2.2, profil og føringer for det kommende budsjettet besluttes.

Det er en gjennomgående oppfatning blant budsjettledere, ekspedisjonssjefer, departementsråder og politikere at tanken bak budsjettstrategikonferansen er god. Samtidig er oppfatningen at konferansen ikke fungerer slik den er tenkt. Enkelte sier at den burde markeres bedre som en oppstartkonferanse og burde peke ut områder i regjeringsplattformen som skal prioriteres i budsjettet. Budsjettledere fremhever at det er en mulighet for å tenke politikkutvikling, men flere hevder det er lite politisk engasjement rundt denne konferansen. Politikerne trekker også frem at formålet med konferansen er godt, men at den i for liten grad tas på alvor, og at den dermed ikke fungerer etter hensikten.

Samtidig trekker flere frem at konferansen kommer tidlig. Fremleggelsen av neste års budsjettforslag er knapt ferdig før man skal i gang med å tenke på det neste. Fra politisk hold er det flere som nevner at det av ulike grunner er vanskelig å prioritere så lang tid før budsjettet skal legges frem. Her påpekes det blant annet at større hendelser med innvirkning på budsjettet ofte vil forekomme i mellomtiden. Det er dermed en viss opplevelse av at forpliktende føringer på et tidlig tidspunkt forhindrer fleksibilitet til å endre kurs senere i prosessen.

Der svært mange informanter etterspør tydeligere føringer fra budsjettstrategikonferansen, er det også flere som peker på manglende etterlevelse av de føringene som faktisk foreligger. En del informanter sitter med et inntrykk av at departementene tilpasser beskrivelsen av ulike budsjettinnspill slik at de er i tråd med regjeringens føringer, snarere enn å tilpasse hvilke innspill som fremmes og hvordan disse faktisk utformes. Det er også flere som påpeker at statsrådene selv utviser manglende lojalitet til egne føringer i mars- og augustkonferansen.

Selv om de aller fleste mener at budsjettstrategikonferansen ikke fungerer slik den er tiltenkt i dag, er det altså bred enighet om at en mer virkningsfull strategikonferanse ville forbedret og lettet den etterfølgende prosessen. Blant de praktiske utfordringene informantene har pekt på er det flere som kan karakteriseres som følgefeil fra strategikonferansen. Dette kommer blant annet til uttrykk i mengden satsingsforslag som utredes og spilles inn, og dermed i det svært store saksomfanget som presenteres i marskonferansen.

Informantene opplyser at tydelige og forpliktende innholdsmessige føringer ved inngangen til budsjettprosessen vil gjøre det videre budsjettarbeidet mer målrettet. Det vil bidra til mer langsiktig og helhetlig tenkning, på tvers av sektorer og fagstatsråder. Ved å gjøre noen avgrensninger i oppstarten av prosessen, vil departementene videre kunne spille inn mer aktuelle og målrettete satsingsforslag. På samme måte kan kuttforslagene målrettes mer, og det kan åpne opp for større grep som skaper økonomisk handlingsrom på sikt. Dette vil igjen føre til at både forberedelsen til og innholdet på mars- og augustkonferansen lettes, og at det blir tid til å diskutere de større sakene i mer dybde enn det er mulighet til i dag.

Omdisponeringsfriheten bør hegnes om

Som et resultat av marskonferansen skal den økonomiske rammen for hvert enkelt departement være fastsatt. Mellom mars og august har departementene stor frihet til å omdisponere bevilgningene for å finansiere prioriterte prosjekter, og inndekningen tas dermed på eget budsjett. Flere påpeker at dette er en god ordning – i teorien. Svært mange budsjettledere trekker frem det de anser som økt inngripen i departementenes omdisponeringsfrihet som en utfordring i budsjettprosessen. Her fortelles det at inndekningene departementene foreslår i økende grad blir tatt ut som rene budsjettkutt. Ved å fremme omdisponeringsforslag risikerer man altså en reduksjon i rammen. Det er en gjengs oppfatning at en slik praksis forhindrer nytenkning og forringer insentivene for å bruke pengene der de gjør mest nytte for seg på eget budsjettområde.

Politikere, budsjettledere og øvrig departementsledelse etterspør på dette punktet økt lojalitet til de spillereglene som foreligger, og foreslår at man i større grad bør hegne om omdisponeringsfriheten og dens intensjon.

Budsjettkonferansene i mars og august blir stadig likere

Informantene – og særlig politikerne – gir utrykk for at augustkonferansen er budsjettprosessens viktigste arena. Resultatet av konferansen er regjeringens endelige forslag til statsbudsjett. En del informanter har trukket frem at august i økende grad oppleves som en gjentakelse av marskonferansen. Dette henger særlig sammen med at beslutninger som skulle vært fattet tidligere i prosessen er gjenstand for reforhandlinger i august. Budsjettprosessens tidligere stoppunkter oppleves dermed ikke som bindene ved inngangen til prosessens sluttpunkt. Informantene i forvaltningen trekker særlig frem som problematisk det de opplever som en fremvoksende praksis der nye satsingsforslag fremmes i augustkonferansen.

3.2.2 For mange satsingsforslag

De aller fleste departementene opplyser at de begynner arbeidet med satsingsforslag kort tid etter budsjettstrategikonferansen. Intervjuene med budsjettlederne viste at departementene har innrettet arbeidet med satsingsforslag ulikt. Det gis utrykk for varierende gjenbruk av tidligere års satsingsforslag, varierende grad av involvering og dialog med fagavdelinger og underliggende virksomheter, og varierende prioritering og siling før satsingsforslagene sendes videre. Overordnet beskriver fagdepartementene at satsingsforslagene oppstår i dynamikk mellom departement, underliggende virksomheter og politisk ledelse.

Det er en utbredt holdning at flere formelle og uformelle aspekter ved dagens prosess legger opp til et stort antall satsingsforslag.

I intervjuer med ulike nivåer av embetsverket og politisk ledelse gis det uttrykk for et visst innslag av spill ved utarbeidelsen av satsingsforslag. Flere utrykker et ønske om å begrense mengden forslag som fremmes, men trekker frem elementer som gjør dette utfordrende. Fra budsjettledernes side fremheves det at vidtrekkende politiske prioriteringer og høye ambisjoner gjør at det er vanskelig å forutse hva slags satsingsforslag regjeringen egentlig vil ha og dermed hva som vil gå gjennom. Måtehold premieres ikke, og ved å begrense mengden risikerer man å utelate forslag som ellers ville blitt tatt videre. Opplevelsen av manglende reelle føringer fra regjeringen pekes også på som en utfordring fordi det forhindrer muligheten til å avslå forslag fra fagavdelinger og underliggende virksomheter, som stort sett alltid kan vise til én av regjeringens politiske målsetninger. Flere viser også til behov for en portvokterrolle, og peker på at Finansdepartementet og SMK eventuelt vil være de eneste som kan fylle en slik rolle.

Fra politisk side er det derimot en opplevelse av at embetsverket har opparbeidet seg en ekspertise i å tilpasse omtalen av satsingsforslag til de føringene som faktisk foreligger. Samtidig er det en viss frustrasjon på ulike nivåer i embetsverket over det som oppfattes som en trend med et økende antall satsingsforslag fra politisk ledelse. Informantene meddeler at disse forslagene gjerne blir presentert kort tid før eller under budsjettkonferansen, og at de dermed kan bli utilstrekkelig utredet, men likevel høyt prioritert.

Flere informanter – med ulike roller – eksemplifiserer spillet i satsingsforslagene ved å vise til prioriteringen av forslagene som gjøres før de sendes videre fra departementene. Her er det mangfoldige eksempler på at nødvendige tiltak blir lavt prioritert, som kritisk vedlikehold av bygg, basert på antakelsen om at de uansett vil gå gjennom i marskonferansen. Enkelte politikere peker i den sammenheng på at det kan være vanskelig å identifisere de «nødvendige» satsingsforslagene i mengden, og tar derfor til orde for å i større grad avklare en del saker på administrativt nivå i forkant. Det er et gjennomgående ønske fra politisk hold om at beløpet som settes av i profilpotten faktisk skal benyttes til reelle politiske profileringer, fremfor formål som er nødvendige for å sikre driftskontinuitet. 

Blant de underliggende virksomhetene som har blitt intervjuet gjenspeiles bildet av varierende grad av involvering og dialog med eierdepartementet i utarbeidelsen av satsingsforslagene. Enkelte virksomhetsledere beskriver budsjettprosessen som nedenifra-og-opp, mens andre gir utrykk for å være relativt lite involvert. Der noen departementer forteller om åpne innspillsprosesser innrettet mot å fange opp ønsker og opplevde behov nedenifra, forteller andre at underliggende virksomheter ikke blir involvert i arbeidet med satsingsforslag i det hele tatt.

For virksomhetene retter oppmerksomheten seg særlig mot utfordringer knyttet til satsingsforslag om finansiering av IKT-prosjekter. Her fremheves spenningen mellom en smidig og produktorientert utvikling, og budsjettprosessens krav om tallfestede fremskrivninger av kostnader og gevinster. Det påpekes at man i mindre grad enn før faser inn og ut store IKT-prosjekter. Dagens utvikling av digitale løsninger bærer i større grad preg av å være kontinuerlig tjenesteutvikling som inngår i virksomhetenes verdikjede, snarere enn tradisjonelle prosjekter med klart avgrensede tidsrammer. I de statlige virksomhetene er det derfor flere som argumenterer for å vurdere hva som skal ligge i driftsrammen, og hva som skal spilles inn som satsingsforslag. Flere virksomhetsledere tar til orde for å vurdere alternative finansieringsmodeller og tilpasninger i kvalitetssikringsordningen i Statens prosjektmodell for å legge til rette for innovativ IKT-utvikling. Det foreslås blant annet at krav til forhåndsestimerte gevinstuttak og effekter bør vike til fordel for løpende og dynamiske mekanismer for å vurdere nytten av ulike prosjekter og satsinger.

Enkelte virksomhetsledere har også pekt på utfordringer ved tverrgående satsinger, der flere virksomheter deler ansvar for gjennomføringen. Det typiske er her at verken risiko eller gevinster nødvendigvis er jevnt fordelt mellom deltakere, eller at investeringen kommer et sted og gevinsten et annet.  

Det er en relativt utbredt oppfatning om at arbeidet med satsingsforslag i forkant av marskonferansen er tid- og ressurskrevende, men det er delte meninger om hvorvidt arbeidsmengden er hensiktsmessig. Der noen politikere utrykker frustrasjon over det de anser som ønsketenkning i utarbeidelsen av forslagene, fremhever andre nytten av å ha en bred meny av forslag å velge imellom. Noen få i embetsverket fremhever at det er strategisk og pedagogisk hjelpsomt å illustrere for regjeringen hva summen av deres politiske ambisjoner faktisk innebærer. Blant departementenes budsjettledere gis det ikke utrykk for at arbeidet med satsingsforslag er en hovedutfordring i budsjettprosessen. Det er allikevel flere av disse som påpeker at man samlet sett bruker svært mye ressurser på å utarbeide forslag som ikke går igjennom, og at man dermed har en egeninteresse av å begrense mengden forslag som fremmes.  

Mange av informantene etterspør tiltak for å redusere mengden satsingsforslag som legges frem i marskonferansen. Det er uenighet om hvilke mekanismer som vil være hensiktsmessig for å oppnå dette, og det er en viss tendens til at embetsverk og politisk ledelse peker på forbedringspunkter hos hverandre. I forvaltningen etterspørres det tydelige prioriteringer i budsjettstrategikonferansen, som gir reelle føringer i arbeidet med satsingsforslag, og som etterleves fra politisk hold. Opplevelsen er at føringene ikke alltid etterleves, og at regjeringen ikke nødvendigvis er lojale mot egne føringer når man kommer til mars. Mens flere politikere anerkjenner svakheter ved de føringene som legges i strategikonferansen, etterlyser de gjerne mer måtehold fra forvaltningen. Det vises blant annet til at man har vent seg til en betydelig profilpott, og at det er behov for en viss realitetsorientering gitt det ventede handlingsrommet fremover. Fra politisk hold er det også flere som mener at en større andel av satsingsforslagene burde vært avklart administrativt eller bilateralt, snarere enn å løftes som forslag for regjeringen.

En rekke intervjuobjekter har drøftet formalistiske regler slik som et maksimalt antall satsingsforslag per departement, men også her er meningene delte. Noen utrykker skepsis til hva slike rammer vil tilføre prosessen, mens andre fremhever slike rammer som en måte å redusere antallet satsingsforslag og fremtvinge reelle prioriteringer i samme vending.

Flere budsjettledere meddeler et ønske om mer tilbakemeldinger om hvorfor satsingsforslag blir behandlet som de blir. Dette gjelder både i Finansdepartementets innarbeiding og omtale av forslagene i budsjettmaterialet, og i regjeringens behandling under konferansen. Det pekes på at det kan være vanskelig å forstå hvorfor visse forslag går gjennom mens andre ikke gjør det, og at manglende forståelse for begrunnelsene som ligger bak gir lite læring i departementene.

Generering av satsingsforslag i virksomheter

Hvorvidt og når de innholdsmessige føringene fra budsjettstrategikonferansen (BSK) meldes ut til virksomhetene har vi ikke et entydig svar på. Kartleggingen tyder likevel på at mye av det forberedende arbeidet med neste års budsjett er kommet langt i november, når føringene fra BSK foreligger. Noen melder om at de vasker en eksisterende liste etter at føringene fra BSK er fastlagt. Andre igjen viser til at regjeringsplattformen er mer førende en BSK. Enkelte venter til etter konferansen med å sende ut en bestilling til sine underliggende virksomheter.

Både pågående arbeid som skal håndteres i budsjettprosessen, føringer fra politisk hold, oppfølging av regjeringsplattform og uforutsette ting kan være kilde til nye satsingsforslag. Flere fagavdelinger i departementene vi har snakket med, melder om en nedenfra og opp prosess ut mot virksomhetene. Budsjettenhetene i departementene forsøker så i varierende grad å rangere og (bort)prioritere fra en bruttoliste, før en ryddet oversikt legges frem for politisk ledelse.

På den ene siden peker de som jobber med budsjett i departementene på at tydeligere innholdsmessige føringer vil kunne bidra til økt målretting. På den andre siden omtales satsingsforslag nedenfra som «nyttig», som en slags lyttepost ut til hva virksomhetene oppfatter som viktig.

Vi ser også konturene av ulik tilnærming mellom mer og mindre politiserte områder. For eksempel vil IKT-utvikling kunne kreve et faglig engasjement nedenfra, der virksomheter har opparbeidet seg kapasitet og kompetanse til å utarbeide satsingsforslag for økt digitalisering. Dette er teknisk krevende problemstillinger, ofte lite politisert. På den andre siden ser vi på områder med større politisk oppmerksomhet at satsingsforslag kan utarbeides i departementene på bestilling fra politisk ledelse, uten at det nødvendigvis forankres faglig eller praktisk med berørte underliggende virksomheter.

Samtidig vil ulike politiske dokumenter, som regjeringsplattformer og stortingsmeldinger, i varierende grad tolkes som styringssignaler av virksomhetene. Stortingsmeldinger er ikke et styringsverktøy, men som DFØ viser til i rapporten «På både kort og lang sikt? En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater»¹⁷, oppfattes meldinger som mer retningsgivende for flerårig styring enn andre dokumenter. De vil kunne påvirke interne prioriteringer og dermed også hvilke satsingsforslag som produseres. Budsjettledere vi har snakket med har også pekt på at regjeringsplattformer kan oppfattes som et styringssignal i virksomhetene, og kan være kilde til utarbeidelse av nye satsingsforslag.

3.2.3 For lite målrettet arbeid med innsparinger

For lite realisme og differensiering

Selv om enkelte fremhever nytten av å gjennomgå egen budsjettbase, blir den årlige kuttrunden gjennomgående beskrevet som en prosess preget av spill. I flere departementer påpekes det at kuttforslag blir utredet og spilt inn til regjeringen, selv om man på forhånd vet at tiltaket er urealistisk eller politisk uholdbart. Noe av årsaken, ifølge flere i embetsverket, er at pengebeløpet hvert departement er forventet å spille inn kutt på er urealistisk stort. Dette trekkes særlig frem blant budsjettledere i departementer hvor en stor andel av budsjettet anses bundet opp i ordninger og avtaler det er krevende å kutte i på kort sikt. De urealistiske forslagene anses dermed som et resultat av urealistiske bestillinger. Dette er ikke et nytt problem, i OECD-rapporten Budgeting in Norway skrives det at de fleste av forslagene til kutt mangler politisk gjennomførbarhet.¹⁸

Flere informanter stiller spørsmål ved det de anser som en manglende differensiering av departementenes innsparingskrav. Dette har blitt påpekt av og på vegne av departementer med liten reell mulighet til å kutte i rammen, og for departementer som må anses å være åpenbart prioriterte i neste budsjettperiode. En del informanter etterspør derfor en noe mer realistisk inngang til utredningene av kutt, som i større grad tar høyde for hva som er gjennomførbart for det enkelte departement og hva som er ønskelig ut fra de overordnede prioriteringene.

Uhensiktsmessig rollefordeling?

I intervjuene har mange av budsjettlederne gitt uttrykk for at dagens innretning på den årlige kuttrunden krever mye ressursbruk som gir lite avkastning. En utbredt oppfatning er at mange av kuttforslagene regjeringen beslutter å gå videre med er de Finansdepartementet har foreslått. Det uttrykkes en viss frustrasjon over at departementene ikke blir forelagt disse kuttforslagene før de blir foreslått, og politikere og ledelsen i departementene forteller at statsrådene gjerne bruker mye av sin tilmålte taletid i marskonferansen til å avverge foreslåtte kutt i egen sektor. Gitt oppfatningen om at kutterapportene skaper mye arbeid og gir lite avkastning, stiller flere budsjettledere spørsmål ved om rollen departementene spiller i kuttrunden er hensiktsmessig. Informanter i Finansdepartementet påpeker på sin side at det hvert år realiseres innsparinger som fagdepartementene selv har utredet.

For lite langsiktig tenkning

På ulike nivåer i statsforvaltningen og fra politisk hold etterlyses det en mer langsiktig og helhetlig tilnærming til innsparinger. Flere av budsjettlederne sier at man fremmer kutt som

kan realiseres, fremfor kutt som reflekterer ønskede politiske prioriteringer. Konsekvensen av dette er at det gjerne er de samme postene som blir kuttet år etter år, uten nødvendig hensyn til hvilke konsekvenser dette kan få på sikt. Slike budsjettposter er gjerne driftsposter og forskning og utvikling.

Blant departementsrådene er det flere som etterspør økt gehør for struktur- og effektiviseringstiltak som vil kunne gi besparelser på sikt. Flere informanter har trukket frem områdegjennomganger som et verktøy for å identifisere og realisere langsiktige innsparinger. Her oppfattes ofte områdegjennomgangene som et rent kutteverktøy, mens det heller burde tas sikte på å utrede mer målrettede og effektive løsninger.

Negative insentiver til å fremme gode kutt

Overordnet beskrives en manglende insentivstruktur for å frembringe gode innsparingsforslag. Embetsverk og politikere poengterer at departementene som fremmer gode kuttforslag blir straffet i budsjettprosessen – fordi kuttene deres blir realisert. Videre påpeker enkelte at det er insentiver for å sitte på gode kuttforslag snarere enn å fremme dem i marskonferansen, slik at disse kan benyttes som inndekning for interne omprioriteringer etter at rammen er satt.

3.2.4 For mye smått og for lite om det store

Budsjettmaterialet som først presenteres til marskonferansen får blandet mottagelse blant informantene. Mens de fleste uttrykker tiltro til at innholdet er korrekt og at sakene er godt opplyst, er det svært mange som påpeker at omfanget gjør det krevende å danne seg en helhetsforståelse. Det er derfor flere informanter på ulike nivåer som forteller at de i hovedsak begrenser lesingen til eget ansvarsområde. Mange av politikerne som har blitt intervjuet anerkjenner at budsjettmaterialet nødvendigvis må være omfattende, men sier videre at det til tross for materialets omfang ofte mangler detaljer dersom man ønsker å gå nærmere inn i enkeltsaker. Dette har særlig blitt påpekt i forbindelse med satsingsforslag som blir fremstilt i tabell, uten nærmere omtale.

Mens noen informanter fra fagdepartementene mener at sakene deres er godt fremstilt i materialet, er det andre som mener at viktige argumenter og saksopplysninger har en tendens til å forsvinne i Finansdepartementets omtale. Her argumenteres det videre for at Finansdepartementets vurderinger får uforholdsmessig mye vekt i den politiske behandlingen.

Flere av informantene karakteriserer det samlede materialet som gjentakende og overlappende, og påpeker at det samme står skrevet mange ganger på ulike steder. Mange i forvaltningen påpeker videre at det kan være utfordrende å få oversikt over forslag og tiltak som berører eget departement i andre departementers materiale. Til slutt er det flere som påpeker at det er utfordrende å kontekstualisere enkeltforslag i materialet. Dette dreier seg både om historisk utvikling på enkeltområder og forholdet mellom ulike forslag og tiltak i inneværende år.

Informantene har i relativt liten grad vært opptatt av de årlige konsekvensjusteringene som forberedes til marskonferansen. I den grad det har blitt tatt opp har det primært dreid seg om hva som burde være konsekvensjusteringer og hva som bør være satsinger, og hvilke konsekvensjusteringer som bør løftes for regjeringen.

Som tidligere nevnt er departementene pålagt å fremme satsingsforslag der det foreligger praktiske eller juridiske bindinger, og ved realisering av vedtatte langtidsplaner. Enkelte budsjettledere har stilt spørsmål ved denne innretningen. Fordi dette enten er tiltak som må gjennomføres, eller fordi det inngår i allerede besluttede tiltak, mener noen at konsekvensjustering er en mer passende behandling av slike saker. Enkelte politikere peker på det samme. Her er det særlig tiltak med praktiske bindinger som er gjenstand for en viss frustrasjon, fordi slike tiltak spiser av regjeringens profilpott.

Enkelte politikere og departementsråder har også bemerket mengden konsekvensjusteringer som løftes til politisk behandling som følge av at fagdepartementene og Finansdepartementet ikke har kommet til enighet. Her argumenteres det for at man i større grad skal forsøke å avklare slike saker før de blir forelagt regjeringskollegiet. Flere av politikerne sitter med inntrykk av at Finansdepartementet løfter alle sakene det ikke har vært mulig å avklare på forhånd til regjeringens bord. De sakene som ikke blir eksplisitt behandlet, blir dermed «besluttet» slik de ligger i budsjettmaterialet fra Finansdepartementet.

Politikerne vi har intervjuet peker videre på at budsjettkonferansenes form – med tilmålt taletid – gjør at de enkelte statsråder blir mest opptatt av egne saksområder, og at man graver seg ned i detaljer fremfor å prioritere større strukturdiskusjoner.

3.3 Hvordan vri budsjettprosessen mot mer helhetlig og strategisk politikkutvikling?

Som tidligere nevnt, uttrykker de aller fleste av informantene at de til tross for utfordringene er fornøyde med budsjettprosessen. Den er velfungerende, og få har uttrykt at de ønsker radikale endringer.

Noen trekker frem at det er behov for å etablere arenaer for strategiske og mer langsiktige diskusjoner, både på politisk og administrativt nivå. Andre fremhever at det er et særlig behov for å kople struktur- og effektiviseringstiltak tettere til budsjettprosessen. Dette er områder som ofte gir økte kostnader på kort sikt, men innsparing eller bedre kvalitet på tjenestene på lengre sikt.

3.3.1 Mer helhetlig og langsiktig perspektiv i budsjettprosessen

Utnytte potensialet i budsjettstrategikonferansen

Informantene uttrykker et ønske om å bygge større grad av langsiktighet inn i budsjettsystemet. I rapporten På kort og lang sikt (2023) gir de fleste departementer uttrykk for at handlingsrommet for flerårig styring er tilstrekkelig selv om ettårsprinsippet setter begrensninger. ¹⁹ Det er få informanter som stiller spørsmål ved prinsippet om ettårsbudsjettering, men mange etterlyser systemer og mekanismer for å få inn mer langsiktighet. Det er spesielt departementsrådene som er opptatt av dette, mens politikere gjerne jobber med dagsaktuelle saker som ofte blir styrt av et kortidsperspektiv.

Et hovedinntrykk er at ideen bak budsjettstrategikonferansen er god, men at den ikke er relevant for noen av våre informanter slik den er innrettet i dag. Flere av ekspedisjonssjefene mener at budsjettstrategikonferansen bør være en arena hvor man kan diskutere helhet og hva man skal oppnå. Budsjettledere er også opptatt av forutsigbarhet, og ønsker sterkere føringer i arbeidet med satsingsforslag og kuttforslag slik at de ikke opplever arbeid som bortkastet tid.

Våre informanter mener at tydeligere innholdsmessige føringer ved inngangen til budsjettprosessen vil bidra til mer langsiktig og helhetlig tenkning, på tvers av sektorer og fagstatsråder. Satsingsforslag og kutt kan da målrettes mer, og det kan åpnes opp for større grep som skaper økonomisk handlingsrom på sikt. Dette vil igjen føre til at forberedelsene til og innholdet på mars- og augustkonferansen lettes, og det frigjør tid til å jobbe med de større sakene.

Det kommer videre frem i intervjuene at det er Finansdepartementet som bør ta regien i et slikt arbeid, men at de i mye større grad bør involvere de øvrige departementene. Føringene fra budsjettstrategikonferansen bør gjøres mer konkrete, og oppfølgingen av konferansen endres slik at statsråder og departementsråder i større grad ansvarliggjøres.

De fleste departementsrådene og ekspedisjonssjefene mener budsjettstrategikonferansen kunne vært bedre forberedt. Noen av departementsrådene foreslår at statsråder kunne forberedt noe som et gruppearbeid på utvalgte utfordringsområder. På denne måten måtte de ha sett på tvers av sektorer og måtte ha vurdert hvordan utfordringene skulle blitt løst og hvordan pengene skulle blitt fordelt. Noen mener at kjernegruppene kunne ha blitt brukt her. En annen variant av dette forslaget er at departementsrådene forbereder noe til budsjettstrategikonferansen som statsrådene må ta stilling til, eller at embetsverket kan komme og fortelle om det fremtidige utfordringsbildet fra sitt ståsted.

Når det gjelder selve gjennomføringen av budsjettstrategikonferansen er det flere av politikerne som ikke regner budsjettstrategikonferansen som en egen konferanse, og som en forbedring burde ikke denne blandes inn som en del av en ordinær regjeringskonferanse.

Større oppmerksomhet om helheten, ikke bare endringer

Noen av departementsrådene trekker frem at det er liten praksis for å tenke sammenheng mellom eksisterende utgifter og nye satsinger eller kutt. I budsjettprosessen diskuteres kutt og satsinger, men i svært liten grad utgiftene som allerede brukes på et område og ikke minst helheten i de samlede endringene. At det brukes mye tid på relativt sett små endringer og lite tid på de store eksisterende utgifter problematiseres av enkelte vi har snakket med. Ønske om å se budsjettendringer og eksisterende bevilgninger mer i sammenheng er trukket frem av flere, særlig departementsråder.

Flere arenaer for strategiske og langsiktige diskusjoner

I Departementene i førersetet for omstilling (2019) kommer det frem at budsjettprosessen hemmer samordning og prioritering av viktige fellestiltak. Statsbudsjettprosessen preges av at hvert departement kjemper for sine saker. ²⁰

Det kommer også frem av kartleggingen at dagens system er innrettet mot å tenke sektorvis. Budsjettprosessen er innrettet etter sektorprinsippet, og både politikere og embetsverk er opptatt av å få mest mulig til sin sektor. Det er ingenting i veien for å tenke mer på tvers innenfor dagens system, men i praksis gjøres det lite og det er få etablerte arenaer der andre perspektiver enn det å maksimere budsjettet til egen sektor gir uttelling.

Både politikere og lederne i departementene etterlyser arenaer som legger til rette for å drøfte saker som angår flere og/eller en mer helhetlig tilnærming til sentrale utfordringer. En av informantene nevner at hvis et departement fronter tverrsektorielle forslag under konferansene blir de ofte alene om dette.

Mange av informantene i vår kartlegging trekker også frem at det er behov for å etablere en arena med et flerårig perspektiv. Her kan det legges til rette for strategiske, tversektorielle og mer langsiktige diskusjoner både på politisk og administrativt nivå.

Et forslag er at man i starten av en regjeringsperiode kunne hatt en større runde der regjeringsplattformen kunne blitt brukt som et grunnlag for en slik diskusjon. Et annet forslag er at man kan utvikle perspektivmeldingen til å spille en større rolle her.

3.2.2 Bedre kunnskapsgrunnlag for strategiske beslutninger

Flere vi har intervjuet, snakker om en økende praksis for å behandle saker med budsjettkonsekvenser utenfor den formelle budsjettprosessen. De fremmes da i form av regjeringsnotater (r-notater)²¹

på ordinære regjeringskonferanser. Enkelte mener at dette er en god utvikling, fordi det gir anledning til å drøfte kompliserte saker i mer dybde enn det budsjettkonferansene tillater. Andre mener at en slik praksis svekker beslutningsgrunnlaget og muligheten til helhetlige prioriteringer og å stille ulike tiltak opp mot hverandre.

Det kan i alle fall fremstå som om dagens innretning på budsjettarbeidet gjør det krevende for beslutningstakerne å sette seg tilstrekkelig inn i komplekse saker med budsjettkonsekvenser. En strammere prosess med færre og bedre forberedte saker vil kunne bøte på dette.

Gjennom intervjuene kommer det frem at flere har etterspurt omtaler, som faktisk finnes i budsjettdokumentene til regjeringen. Informantene bekrefter med dette at materialet er omfattende og krevende å sette seg inn i og mange av informantene mener derfor at det kan være en grunn til å se på formidlingen av budsjettmaterialet. Fagdepartementer ønsker mere tid til å lese før konferansene, men etterspør også grep for å gjøre det mer lettlest, mindre gjentakende og få tydeligere frem hva som er viktigst. At selve materialet kan forenkles trekkes frem av flere vi har intervjuet.

3.3.3 Mer strategisk bilateral dialog

Topplederne i fagdepartementene ønsker en prosess der de trekkes inn tidligere og får vært med mer i de strategiske diskusjonene. Noen departementsråder mener videre at dialogen mellom Finansdepartementet og de andre departementene skjer på for lavt saksbehandlernivå gjennom budsjettarbeidet, og at relasjoner må bygges på høyere nivå. Det fremstår som særlig viktig med mer dialog i forkant av konferansene med sikte på å finne gode løsninger og kompromisser.

Det er også i dagens system en del bilateral kontakt. Det er en gjennomgående oppfatning at medarbeiderne i Finansdepartementet har god kompetanse, og mange fremhever også at de har god innsikt i de ulike departementsområdene. Samtidig er det også flere, spesielt toppledere, som sitter med inntrykk av at det er høy mobilitet i Finansdepartementet og mener det kan ha betydning for evnen deres til å være strategiske diskusjonspartnere for fagdepartementene. Flere departementsråder mener videre at Finansdepartementet kunne «latt flere få være med å tenke på budsjett». På den måten kunne Finansdepartementet og fagdepartementene få økt forståelse for hverandres ståsted.

I intervjuene er det mange som gir uttrykk for at Statsministerens kontors rolle i budsjettprosessen er noe uklar. Samtidig peker enkelte på kontorets evne til å legge til rette for dialog og fremme løsninger mellom Finansdepartementet og de øvrige departementene ved behov.

Fra politisk hold er det flere som fremmer underutvalget, som i dag primært består av statssekretærer fra Statsministerens kontor og Finansdepartementet, som en konstruktiv arena i budsjettprosessen. Både sittende regjering og tidligere regjeringer har hatt slike utvalg, med varierende mandat og innretning. Utvalgene har gjerne satt søkelys på budsjettkutt, men har i senere år også blitt benyttet til å forberede og forankre det øvrige budsjettmaterialet.

Samtidig som utvalget kan bidra til målretting av budsjettprosessen, er det enkelte som påpeker at utstrakt bruk av et slikt utvalg vil kunne føre til en svekkelse av regjeringskollegiet som beslutningsorgan, og budsjettkonferansene som reelle beslutningsarenaer. Dette har imidlertid også blitt løftet som en bekymring dersom store deler av budsjettbeslutningene fattes bilateralt mellom fagdepartementene og Finansdepartementet. Ved en overkorrigering mot bilaterale avklaringer har det også blitt påpekt at et nytt spill kan oppstå, der regjeringskollegiet bevisst omgås for å oppnå ønskede resultater. I så måte kan statssekretærutvalget bidra til å sikre partipolitisk forankring av budsjettinnspill.

3.3.4 Kort om digitaliseringsmuligheter

I mandatet bes DFØ kartlegge hvordan ny teknologi og digitale løsninger kan forbedre budsjettarbeidet. På spørsmål om de digitale og tekniske løsningene som benyttes i utarbeidelsen av budsjettmaterialet er de opplevde utfordringene i all hovedsak av praktisk art. Forslagene til forbedringer er dermed i stor grad rettet mot modernisering og harmonisering av ikke-kompatible budsjettsystemer. Informantene er generelt positivt innstilt til de arenaene og digitale systemene for samarbeid og informasjonsutveksling som har blitt opprettet. Jevnt over er det et ønske om å videreutvikle løsninger som vil gjøre deling av budsjettmaterialet mindre omstendelig.

For mer konkrete og helhetlige forslag om digitalisering, kan Finansdepartementet vurdere å sette i gang en mer spisset kartlegging av dette med informanter med mer spesialisert IKT-kompetanse.

Fotnoter

¹¹NOU 2015: 14 (2015). Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten. Finansdepartementet.

¹²Se Vedlegg 1 Intervjuguider

¹³Etter budsjettstrategikonferansen sender FIN ut retningslinjer for arbeidet frem mot mars-konferansen.

¹⁴NOU 2015: 14 (2015). Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten. Finansdepartementet.

¹⁵Anderson, Barry, Teresa Curristine og Olaf Merk (2006). Budgeting in Norway. OECD Journal on Budgeting Volume 6 – No. 1.

¹⁶Difi (2019:3). Departementene i førersetet for omstilling? Et samarbeidsprosjekt med DFØ..

¹⁷DFØ (2023:1). På både kort og lang sikt. En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater.

¹⁸Anderson, Barry, Teresa Curristine og Olaf Merk (2006). Budgeting in Norway. OECD Journal on Budgeting Volume 6 – No. 1.

¹⁹DFØ (2023:1). På både kort og lang sikt. En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater.

²⁰Difi (2019:3). Departementene i førersetet for omstilling? Et samarbeidsprosjekt med DFØ.

²¹Regjeringsnotater (r-notater) er de sentrale beslutningsdokumentene i regjeringens arbeid. Notatene utarbeides av de enkelte statsrådene og deres departementer. Formålet med et regjeringsnotat er dels å gi regjeringen et godt politisk vurderingsgrunnlag, og dels å få frem hvorfor vedkommende statsråd er kommet til konklusjonen som foreslås i notatet (Statsministerens kontor (2023) Retningslinjer – Om r-konferanser. Forberedelse av saker til regjeringskonferanse.).