1.1 Oppdraget

Arbeidet er delt i to faser, henholdsvis fase 1 Kartlegging, og fase 2 Vurdering og anbefaling. DFØ har fått i oppdrag å gjennomføre fase 1 – kartlegging – av arbeidet. Hovedfokus for kartleggingen har vært budsjettprosessen i Norge, men vi har også beskrevet innretningen av budsjettprosessene i Sverige og Danmark. Utenlandskartleggingen har ikke vært like omfattende som kartleggingen av det norske systemet, men inneholder en beskrivelse av opplevde fordeler og ulemper. Oppdraget ble formelt gitt 3. mai 2023, og revidert frist for ferdigstillelse av rapport var 29. september 2023.

1.2 Formål

I henhold til mandatet, er det overordnede formålet med evalueringen «å vurdere hvordan dagens budsjettprosess kan innrettes med sikte på å legge best mulig til rette for godt opplyste politiske prioriteringer innenfor en gitt, samlet budsjettramme. Det bør også vurderes om det er forenklinger som kan gjøre den overordnede budsjettprosessen mer målrettet og mindre tids- og arbeidskrevende for regjeringen og departementene. Både teknologiske og organisatoriske endringer som kan bidra til å forbedre prosessen og budsjettmaterialet, bør vurderes.»

Formålet med kartleggingen er å legge et grunnlag for den etterfølgende vurderingen av endringsbehov gjennom å kartlegge og beskrive aktørenes syn på budsjettprosessen slik den er innrettet og fungerer i dag. Kartleggingen bør også åpne for å kunne fange opp og beskrive eventuelle ideer om forbedringsmuligheter.

1.3 Bakgrunn og mandat

Budsjettprosessen er den viktigste prioriterings- og samordningsmekanismen i det politiske systemet.¹ Det er viktig at regjeringens budsjettprosess fungerer godt for å få gjort de nødvendige faglige og politiske vurderingene av ulike tiltak og av helheten i budsjettet.

Det er lenge siden budsjettprosessen i sin helhet har blitt evaluert. De senere år har det skjedd en rekke organisatoriske og teknologiske endringer i staten og i samfunnet som tilsier at en bør vurdere om dagens budsjettprosess er hensiktsmessig innrettet. I takt med endringene i samfunnet har også de politiske behov for oversikt og analyse gjennom budsjettarbeidet blitt forsterket.

Også budsjettsituasjonen er i endring. Analysene i Perspektivmeldingen 2021 viste at det som følge av lavere vekst i statens inntekter og høyere utgifter til demografi må forventes at handlingsrommet for nye satsinger ville bli langt mindre enn det hadde vært i snitt de foregående 10 årene.

Departementene og underliggende virksomheter må forberede seg på i større grad å måtte omprioritere innenfor egne budsjettrammer for å finne inndekning for nye politiske prioriteringer og innovasjonsarbeid.

1.4 Problemstillinger

Følgende problemstillinger vil bli belyst i fase 1 Kartlegging:

• Hvordan er departementets/virksomhetens arbeid opp mot regjeringens budsjettarbeid organisert i dag?
  • Hvordan er gangen i den årlige budsjettprosess?
  • Hvordan er prosessen formelt sett lagt opp, teknisk og organisatorisk?
  • Hvor stor er ressursbruken?

• Hvordan opplever departementet/virksomhetene at budsjettprosessen fungerer?
  • Hva fungerer bra og hva er hovedutfordringene i dagens budsjettprosess?
  • Hva genererer innspill til nye forslag og prioriteringer?
  • Hva fungerer bra og hva er hovedutfordringene med å få til omprioriteringer innenfor eget ansvarsområdet?

• Hvilke forbedringer kan gjøre budsjettprosessen mindre ressurskrevende og legge bedre til rette for helhetlige politiske beslutningsgrunnlag, både innenfor det enkelte departement, mellom departementene og samlet for regjeringen?
  • Hvordan kan arbeidet med inndekningsforslag innrettes bedre?
  • Hvordan kan arbeidet med satsingsforslag innrettes bedre?
  • Hvordan kan ny teknologi og digitalisering forbedre arbeidet?

Det skal også gjennomføres en sammenligning med budsjettprosessene i Sverige og Danmark der hovedfokus vil være å beskrive innretningen av prosessene. Vi har også trukket inn erfaringer med budsjettprosesser fra OECD.

1.4.1 Kartlegging i Norge

For å beskrive dagens budsjettprosess har vi gjennomgått dokumenter som beskriver den, herunder Veileder i statlig budsjettarbeid. Vi har også studert tidligere rapporter, både norske og internasjonale, der utfordringer knyttet til dagens budsjettprosess har kommet frem.

For å innhente vurderinger av hvordan dagens budsjettprosess oppleves, og hvilke mulige forbedringsområder som finnes, har vi gjennomført intervjuer med flere aktører, vist i figur 1.
Vi har gjennomført semi-strukturerte intervjuer som innebærer at vi har utført samtaler med informantene, basert på en intervjuguide² med overordnede spørsmål. Spørsmålene i intervjuguiden er basert på mandat, oppdrag og samtaler med Finansdepartementet.

Vi har innhentet intervjudata i tråd med GDPR-retningslinjene³. Dette innebærer at vi bruker informasjonen som fremkommer i intervjuet på en aggregert måte slik at informasjonen ikke kan spores direkte tilbake til dette intervjuet. Vi har behandlet opplysningene konfidensielt og i samsvar med personvernregelverket.

Vi har intervjuet både sittende og tidligere politikere. I intervjuene med departementsråder og budsjettledere har Finansdepartementet, etter eget ønske, deltatt med en representant som observatør. Øvrige intervjuer har foregått mellom DFØ og de respektive informantene. Vi ba informantene ettersende informasjon dersom de ikke fikk sagt alt under intervjuene, og vi har mottatt noen innspill i etterkant. Hvert intervju har hatt en varighet fra 30 til 60 minutter. Totalt har vi gjennomført 43 intervjuer.

1.4.2 Utenlandskartlegging

For å kartlegge utenlandske budsjettprosesser har vi vært i kontakt med OECD, Danmark og Sverige. OECD viser til at de nordiske landene har velfungerende budsjettsystemer. Det var derfor naturlig å se nærmere på budsjettprosessene i Danmark og Sverige.

Vi har gjennomført semi-strukturerte intervjuer med en representant fra OECD og en representant fra det svenske Finansdepartementet. Vi besøkte det danske finansdepartementet der vi fikk gjennomført flere intervjuer/samtaler over to dager, også med representanter fra et fagdepartement.

I tillegg til samtaler/intervjuer fikk vi også tilsendt flere dokumenter om budsjettprosessene.

1.5 Avgrensninger

I henhold til mandatet ligger Økonomiregelverket og Bevilgningsreglementet fast.

Fotnoter

¹ St.meld. nr 19 (2008–2009)

²Se vedlegg med intervjuguider

³General Data Protection Regulation – EUs personvernforordning