3.1 I hvilken grad er strategien og tilhørende tiltak kjent i departementene?

For å kartlegge i hvilken grad departmentsstrategien og tilhørende tiltak er kjent i departmentsfellesskapet sendte vi ut en spørreundersøkelse til alle departementsansatte (se kap. 2.2.3). Spørreundersøkelsen viser blant annet at:

• 7 av 10 departmentsansatte har hørt om strategien
• Ledere med personalansvar (f.eks. avdelingsdirektører, ekspedisjonssjefer mv.) skiller seg ut – de har bedre kjennskap til, og større tro på strategien. Det er for eksempel
  1 av 3 departmentsansatte som ikke har hørt om strategien. For ledere gjelder dette bare 1 av 10. Dette inntrykket underbygges av de gjennomførte intervjuene.
• Det varierer hvor mye som er gjort for å gjøre strategien kjent
• 1 av 3 departementsansatte opplever i stor grad tilhørighet til departements-fellesskapet, mens over halvparten av ledere med personalansvar gjør det samme.

3.1.1 Departementsstrategien er ganske godt kjent

Hovedinntrykket vårt er at strategien først og fremst er godt kjent blant administrasjonsavdelingene, ledere og medarbeidere som er involvert i saker som er direkte knyttet til strategien. Øvrige departmentsansatte har i mindre grad kjennskap til strategien.

I spørreundersøkelsen stilte vi spørsmål om i hvilken grad departementsansatte var kjent med departementsstrategien. Figur 3 viser at 26 prosent svarer at de er kjent med innholdet. 43 prosent svarer at de har hørt om den, men ikke kjenner innholdet. 30 prosent svarer at de ikke har hørt om den. Ser vi på ledere med personalansvar er det derimot 56 prosent som oppgir at de har hørt om innholdet, mens 31 prosent oppgir at de har hørt om den, men ikke er kjent med innholdet. 12 prosent av lederne har ikke hørt om strategien.

Blant gruppen som ikke er ledere, er det 21 prosent som oppgir at de kjenner innholdet i strategien. 45 prosent oppgir at de har hørt om den, men at de ikke kjenner innholdet.
33 prosent svarer at de ikke er kjent med departementsstrategien.

Blant de som svarte «ja, jeg kjenner innholdet i strategien» og «jeg har hørt om strategien, men kjenner ikke innholdet» stilte vi også spørsmålet om de har jobbet med ett eller flere av tiltakene som er etablert for å følge opp strategien. Det var i alt 1366 personer som svarte på dette spørsmålet.

Figur 4 under viser at blant de som har jobbet med ett eller flere av tiltakene for å følge opp strategien, er det flest som oppgir at de har jobbet med tiltakene knyttet til Felles IKT 14 prosent (180 personer), Departmentsakademiet 13 prosent (164 personer), Forsøket med kjernegrupper og Helhetlig etatsstyring 12 prosent (157/152 personer). For de øvrige tiltakene har 9 prosent (118 personer) jobbet med tiltaket Felles sak-arkiv. 8 prosent (106 personer) svarer at de har jobbet med tiltaket Felles HR. Det er også 8 prosent (99 personer) som oppgir at de har jobbet med Felles anskaffelsesstrategi.

Figur 5 (under) viser at personalledere er involvert i flere av tiltakene, særlig Felles IKT, Forsøket med kjernegrupper og Departementsakademiet. Vi ser også at ansatte i administrasjonsavdelinger er mer involvert i flere av tiltakene som Felles HR og Felles anskaffelsesstrategi, enn øvrige departementsansatte. Ansatte i fagavdelinger og ansatte med personalansvar utgjør den høyeste andelen av de som har jobbet med tiltaket kjernegrupper.

3.1.2 Flest synes det er viktig at strategien er laget

På spørsmål om hvor viktig ansatte synes det er at departementene har laget strategien, svarer 41 prosent at det er ganske viktig, mens 22 prosent svarer at det verken er viktig eller uviktig. 16 prosent mener det er svært viktig, mens 8 prosent mener at det er ganske uviktig at strategien er utarbeidet.

Også her ser vi at det er en høyere andel ledere som svarer at det svært viktig eller ganske viktig at departementene har laget strategien. Det er 20 prosent av lederne som mener at dette er svært viktig, men blant de som ikke er ledere er andelen 16 prosent. 45 prosent av lederne svarer at det er ganske viktig at strategien er laget mens blant ikke ledere er tallet 40 prosent.

Intervjuene våre bekrefter dette inntrykket. Det er stor oppslutning om ideen av å skulle ha en egen strategi for departementsfellesskapet.

3.1.3 Det er viktig at departementene jobber sammen for målene i departementsstrategien

I spørreundersøkelsen stilte vi spørsmål om hvor viktig er det at departementene jobber mot målene: Et sterkere departementsfellesskap, mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk og Styrket faglighet og mer attraktiv arbeidsplass med mange muligheter.

Det er viktig å jobbe for et sterkere departementsfellesskap

I spørreundersøkelsen kommer det fram at det i alt er 79 prosent som oppgir at det er svært eller ganske viktig at departementene jobber for målet om et sterkere departementsfellesskap. Ser vi på svarene fra gruppen som er ledere med personalansvar, er det 86 prosent som oppgir at dette er ganske viktig (45 prosent) eller svært viktig (41 prosent). Vi ser altså at det er en større andel av lederne som mener at det er svært viktig å jobbe mot et sterkere departementsfellesskap enn øvrige ansatte; 41 prosent av lederne og 33 prosent av de som ikke er ledere.

Mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk er viktig

Vi stilte spørsmålet om hvor viktig det er at departementene jobber mot mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk. Undersøkelsen viser at 59 prosent mener at samordnet gjennomføring av politikk er svært viktig, mens 30 prosent mener det er ganske viktig. Blant lederne er det 65 prosent som mener samordnet gjennomføring av politikk er svært viktig.

Hvis vi ser på forskjellene på hvor i departementene de ansatte jobber, finner vi at ansatte i fagavdelinger syns det er viktigere å jobbe for samordnet utvikling og gjennomføring av politikk enn de som er ansatt i administrasjonsavdelinger. Av figur 9 (under) kommer det fram at blant departementsansatte som jobber i fagavdeling svarer 62 prosent at samordnet utvikling og gjennomføring av politikk er svært viktig, mens blant ansatte i administrasjonsavdelinger og andre avdelinger svarer 50 prosent at dette er svært viktig. Blant ledere i fagavdeling er det 67 prosent som svarer at mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk er svært viktig.

Viktig med styrket faglighet og mer attraktiv arbeidsplass

På spørsmålet om hvor viktig det er at departementene jobber for målet om styrket faglighet og departementene som en mer attraktiv arbeidsplass, svarer 59 prosent at dette er svært viktig. 30 prosent svarer at dette er ganske viktig. Blant ledere svarer 65 prosent at dette er svært viktig, mens 28 prosent svarer at det er ganske viktig.

Stor grad av tilhørighet til departementsfellesskapet, og størst tilhørighet blant lederne

Vi spurte departementsansatte om i hvilken grad de opplever tilhørighet til departementsfellesskapet. Som figur 11 viser, var det i alt 30 prosent som oppga at de i stor grad opplevde tilhørighet til departementsfellesskapet, mens 41 prosent oppga at de i noen grad opplevde dette. 13 prosent oppga at de i verken stor eller liten grad opplevde en tilhørighet til departmentsfellesskapet. Figuren under viser også at det er stor forskjell på de som er ledere og de som ikke har lederansvar. Blant lederne er det 55 prosent som oppgir at de i stor grad opplever tilhørighet til departementsfellesskapet, mens blant de som ikke har lederansvar oppgir 26 prosent det samme.

Departementene kan bli bedre på å jobbe godt sammen, der det er hensiktsmessig

Vi spurte om i hvilken grad ansatte opplevde at departementene jobber sammen der det er hensiktsmessig. Figuren 12 (under) viser at 15 prosent svarer at de i stor grad opplever at departementene jobber sammen der det er hensiktsmessig, mens 54 prosent opplever at dette gjøres i noen grad. Ledere opplever i noe større grad at det samarbeides der dette er hensiktsmessig. 18 prosent av lederne opplever at dette skjer i stor grad, mens 65 prosent opplever at dette gjøres i noen grad.

For alle oppfølgingstiltakene i strategien er formålet å jobbe sammen der det er hensiktsmessig og/eller kan gi en gevinst. Men det er kanskje først og fremst gjennom arbeidet i kjernegruppeforsøket vi ser hvordan departementene faktisk jobber sammen. I vår evaluering av kjernegruppene, vil vi se spesielt på hvordan ansatte fra departementer og direktorater som bidrar faglig til arbeidet i kjernegruppen, opplever arbeidet og betydningen det har for å utvikle de respektive fagområdene gjennom god samordning.

3.2 Hvordan følges strategien opp?

3.2.1 Tiltakene i strategien

I dette delkapitlet belyser vi prosessene rundt oppfølgingen av de enkelte tiltakene som er knyttet til strategien. Beskrivelsen av de enkelte tiltakene er ikke uttømmende, men inneholder korte faktabeskrivelser som er relevante for å besvare våre problemstillinger. Tiltakene som er etablert for å følge opp strategien er både ulikt dimensjonert og har ulik historikk og status.

Forsøk med kjernegrupper

Som omtalt i kapittel 1.1, gjennomfører DFØ en egen evaluering av kjernegruppene med leveranse til KDD 31. mai 2024. Omtalen av kjernegrupper er derfor basert på datainnsamling knyttet til denne egne evalueringen, i hovedsak intervjuer med deltakere i kjernegruppene, Strategisk forum og aktuelle tjenesteforum. Andre departementsansatte som er involvert i eller som på andre måter bidrar i kjernegruppeforsøket, er ikke intervjuet om dette i denne omgangen.

KDD har det overordnete ansvaret for å koordinere kjernegruppearbeidet. KDD har tatt initiativ til erfaringsutvekslingsmøter for ledere og sekretariatsledere, satt i gang et følgeprosjekt i DFØs regi og utarbeidet et sett med kriterier for arbeidet som revideres og oppdateres ved behov. Det er per i dag etablert følgende fem kjernegrupper: Utsatte barn og unge, Klima og omstilling, Kunnskap i kriser, Vann og avløp og Kompetanse i staten og departementene.

Felles for alle kjernegruppene er at de er etablert for å bidra til at særlig komplekse og tverrgående saksområder, skal få drahjelp til bedre og mer samordnet kunnskapsutvikling og styrings- og beslutningsprosesser.

Kjernegruppene består av de departementene som har eierskap i saksområdet, og ledes av det departementetsom kan betegnes å ha et hovedansvar. Det er i all hovedsak departementsrådene som deltar i møtene, og denne forankringen på toppledernivå er et vesentlig trekk ved kjernegruppene. Alle kjernegruppene har etablert egne sekretariater som er ulikt organisert. Kjernegruppene har selv utarbeidet mandater for sitt arbeid.

Våre observasjoner midtveis⁵ : Ser vi på oppslutningen om kjernegruppeforsøket, er det så langt få kritiske røster både blant deltakerne i kjernegruppene (departementsråder/ ekspedisjonssjefer) og strategisk forum (ledere i administrasjonsavdelingene i departementene). En overveiende andel av de vi har intervjuet er positive til dette forsøket, selv om andre er noe mer avventende eller uttrykker seg mer nøytralt. Samlet sett er dette kanskje også det oppfølgingstiltaket som har mest positiv omtale blant de vi har intervjuet i denne midtveisevalueringen så langt.

Deltakere i kjernegruppene peker på at topplederforankringen som skjer i dette arbeidet er et godt grep, men også at det gjenstår å se hvilke resultater arbeidet vil gi.

Utfordringene de ulike kjernegruppene er satt til å løse er av svært ulike karakter og resultater av arbeidet så langt varierer. De ulike problemene som kjernegruppene er satt til å løse, har også ulik historie med hensyn til i hvilken grad og på hvilken måte det har vært et organisert tverrsektorielt samarbeid tidligere. Sekretariatene er også ulikt organisert og tilpasset den enkelte kjernegruppe.

Ingen av tjenesteforaene dekker tiltaket for Kjernegruppeforsøket, så utover de omtalte støttende aktivitetene i KDDs regi, kan brukerinvolveringen i utviklingen av dette tiltaket sies å gå i den ordinære linjen.

I vedlegg 4: Vurdering av kjernegruppene midtveis, oppsummerer vi kort noen fakta og funn fra arbeidet i kjernegruppene så langt.

Felles HR

Felles HR-tjenester var ett av områdene som ble utredet under den forrige departementsstrategien Helhet, kvalitet og effektivitet. Tanken i den forrige strategien var å utvikle departementene i retning av ett helhetlig fellesskap, og den slo fast at det skal etableres fellestjenester på HR-området. DSS ble pekt på som hovedleverandør av fellestjenester til departementene (Strøm-rapport 2020: 62), og har også denne rollen i dag. Etter oppstarten i 2019 har DSS videreutviklet felles HR-tjenester blant annet innenfor rekruttering, kompetanse og andre tjenester som for eksempel leveranse av felles HR-håndbok.

I den nåværende departementsstrategien ble videreutvikling av felles HR-tjenester videreført, i likhet med øvrige fellesadministrative tjenester fra den forrige strategien. I tillegg ble det etablert et eget tiltak kalt Plan for videreutvikling av felles HR-tjenester. KDD er ansvarlig for dette tiltaket. Bakgrunnen for dette tiltaket var at KDD så det som nyttig å ha en overordnet plan for det videre arbeidet som kunne forankres i departementene (Tjenesteforum HR og Strategisk forum).

Målsettingen fremover er å videreutvikle felles HR-tjenester, også med tanke på første innflytting i nytt regjeringskvartal i 2026. I 2022 ble et utkast til plan for videreutvikling av felles HR-tjenester sendt på foreleggelse til departementsfellesskapet. Tilbakemeldingene på dette dokumentet var sprikende. Det ble derfor besluttet å endre tiltaket fra en plan for videreutvikling av felles HR til videreutvikling av felles HR-tjenester gjennom en pilot eller et prosjekt. Dette er under planlegging høsten 2023.

Det er overført noen stillinger til DSS for å jobbe med fellestjenester, men ikke midler til for eksempel HR-systemer. Det må eventuelt tas gjennom omfordelinger av ressurser, «spleiselag» mellom departementene eller brukerfinansiering. Departementsakademiet som også kan sies å være et HR-tiltak, er etablert som et eget tiltak under strategiparaplyen.

Høsten 2019 ble det etablert et Tjenesteforum for HR som skal bidra til brukermedvirkning i utviklingen av HR-tjenester. Tjenesteforumet blir ledet av KDD, mens DSS er sekretariat for forumet. Her diskuteres allerede etablerte tjenester og forslag til nye tjenester. Forumet er et rådgivende organ og tar ikke beslutninger. Saker fra Tjenesteforum HR kan løftes videre til Strategisk forum i henhold til styrings- og beslutningsmodellen. Beslutning og eventuelle oppdrag til DSS blir gitt fra KDD, etter innspill fra tjenesteforum og eventuelt til Strategisk forum.

Våre observasjoner: Dette tiltaket har i hovedsak handlet om å utarbeide en plan for videreutvikling av felles HR-tjenester fra DSS. Våre informanter har i liten grad omtalt selve planen, men uttrykt mer om oppfølgingen av HR-tjenestene og status for disse på generelt nivå. Da er også vårt inntrykk at det i liten grad er avklart eller enighet om hvilke typer tjenester DSS skal levere, hva som departementene skal stå for selv og hvordan tjenestene skal finansieres.

Den viktigste årsaken til denne uklarheten synes å være manglende enighet i departementsfellesskapet om hvorvidt man skal ha slike fellestjenester og i hvilken grad det skal være opp til hvert enkelt departement å bruke dem.

Det blir også påpekt av en del informanter at KDD har få ressurser til å drive fram denne prosessen.

Blant informanter som er spørrende til mer fellestjenester på HR-området, er et argument at stordriftsfordelene på dette området er begrenset. Videre er det en viss frykt for å bli «fanget inn» i et opplegg som ikke holder faglig mål, og som kan resultere i at departementene likevel må bygge opp egne HR-ressurser. Noen har også opparbeidet høy og skreddersydd kompetanse innenfor sitt felt i eget departement, og vil gjerne sikre at denne kompetansen beholdes. Enkelte peker videre på at siden det er frivillig å ta i bruk DSS sine HR-tjenester, innebærer det en økonomisk risiko hvis de ikke tas i bruk i tilstrekkelig grad. At tjenestene er brukerfinansiert og ikke basert på rammeoverføring er også tema, og likeså hvorvidt tjenestene bør være frivillige eller obligatoriske å ta i bruk.

Som argumenter for å opprette felles HR-tjenester, peker andre informanter på faglige og økonomiske gevinster ved å bygge opp et sterkt fagmiljø. Dessuten er HR-behovene i departementene i stor grad sammenfallende.

DFØ har ikke evaluert tjenesteforum HR eller andre tjenestefora, men enkelte peker på at saksforberedelser og informasjonsformidling før og etter møter i tjenesteforum for HR har forbedringspotensial.

Departementsakademiet

Departementsakademiet ledes av KDD. Departementsakademiet var et anbefalt tiltak i utredningsarbeidet til departementsstrategien (Strøm-rapporten). Akademiet skal være et kompetansesenter og en møteplass for alle som arbeider i departementsfellesskapet. KDD besluttet i 2021 å legge tiltaket til DSS.

Utvikling av departementsakademiet ble drevet av en egen prosjektgruppe som rapporterte både til et eget Fagråd og Kjernegruppen for kompetanse. Fra høsten 2023 er Departementsakademiet etablert som en egen enhet i DSS. De har en portefølje med bl.a. Byråkratprogrammet, Introduksjonsprogrammet for nyansatte, Mentorprogrammet for nyansatte og et nyutviklet erfaringsbasert masterprogram i offentlig forvaltning. Flere nye tiltak innenfor EU/EØS-rett, kommunal styring og kommuneøkonomi, sikkerhet og beredskap og grunnleggende departementskompetanse er på trappene.⁶ De første kompetansetiltakene som er satt i gang har også en klar kopling mot målet om samordnet utvikling og gjennomføring av politikk. Det gjelder mastergraden som har håndtering av gjenstridige problemer som en egen modul og de nye tilbudene om EU/EØS-kompetanse og kommunekompetanse for departementsansatte. Begge disse representerer områder som departementsansatte trenger gode kunnskaper om, for å jobbe bedre med tverrgående utvikling og gjennomføring av politikk.

Fagrådet er et rådgivende organ for utvikling av kompetansetilbudet som skal inngå i Departementsakademiet. Det ble etablert før DSS fikk ansvar for Departementsakademiet. Det er sammensatt av utvalgte personer fra ulike departementer og etater/virksomheter som har særskilt god kunnskap om kompetanseutvikling i et forvaltningsperspektiv. De har jobbet med å legge et faglig fundament, gi retning til tilbudet og utviklingen av et kompetanserammeverk. Hensikten er å tydeliggjøre hva departementene trenger av kompetanse for å jobbe bedre i kjernefunksjonene og med tydelig vektlegging av samordningsbehovet. Fagrådet vil fortsette å virke også etter at Departementsakademiet overføres til DSS.

Våre observasjoner: Våre intervjuer tyder på en bred oppslutning om dette tiltaket. Finansiering synes imidlertid å være en risiko og mulig hindring for videreutvikling av departementsakademiet. I stramme budsjettider kan tiltaket lett lide hvis det er avhengig av spleiselag innenfor eksisterende rammer. Det kreves også friske midler til å etablere en fagseksjon i DSS til å drive tiltaket. Tildelingsbrevet til DSS for 2023 viser at: «Fram til etableringen av Departementsakademiet som en permanent tjeneste i DSS, vil prosjektet også kartlegge ressursbehov og utvikle finansieringsorganisasjons- og ledelsesmodell for det framtidige akademiet. Departementet legger til grunn at DSS bidrar aktivt i dette arbeidet.»

Et spesielt trekk ved Departementsakademiet er at det også berører kjernegruppeforsøket. I praksis fungerer kjernegruppen for kompetanse som en styringsgruppe for utvikling av akademiet, i tillegg til Fagrådet. Kjernegruppen er ment å være en slags sparringsgruppe for departementene.
Departementsakademiet kan bidra til å nå målene for strategien, men strammere budsjetter kan påvirke prioriteringer og forsinke og begrense utviklingen av tiltaket.

Helhetlig etatsstyring

Tiltaket Helhetlig etatsstyring er et tiltak som Finansdepartementet (FIN) er ansvarlig for. FIN har også det overordnede ansvaret for økonomiregelverket og fagområdet etatsstyring i staten, og har delegert forvaltningen av økonomiregelverket til DFØ. DFØ formidler kunnskap og gir veiledning om blant annet etatsstyring. Det enkelte departement er ansvarlig for å styre sine underliggende etater i henhold til kravene som er fastsatt i økonomiregelverket. For dette tiltaket er det ikke etablert noen egen prosjektgruppe utover allerede pågående aktiviteter på området.

Bakgrunnen for tiltaket er at statlige etater har en viktig rolle i utvikling og iverksetting av politikk, herunder arbeidet med sektorovergripende samfunnsutfordringer og omstilling. Etatsstyring er en kjerneprosess i dette arbeidet. Det er viktig at helhetlige, langsiktige og strategiske perspektiver i tilstrekkelig grad ivaretas i etatsstyringen. Tiltaket skal bidra til kunnskap, erfaringsdeling og kompetansetiltak som kan bidra til mer helhetlig, langsiktig og strategisk etatsstyring. Dette kan ha positive virkninger i form av mer effektiv utvikling og iverksetting av politikk, herunder arbeidet med sektorovergripende samfunnsutfordringer og omstilling.

Tiltaket gjennomføres som en del av allerede pågående aktiviteter og har tre hovedkomponenter:

• DFØs løpende arbeid med kunnskapsutvikling og kompetansetiltak innen etatsstyring:
  I styringen av DFØ vektlegger FIN å integrere temaer som helhetlig, strategisk og langsiktig etatsstyring og samordning.
• FINs etatsstyringsnettverk: Etatsstyringsnettverket er en møteplass for erfaringsdeling og faglig utvikling. Målgruppen er alle i departementsfellesskapet som arbeider med etatsstyring eller som er interessert i dette.
• Oppdrag til DFØ om flerårig styring av underliggende etater: DFØ har utarbeidet et kunnskapsgrunnlag om hvordan departementene ivaretar et flerårig perspektiv i styringen av underliggende etater, og arbeider med oppfølging som kompetansetiltak mv. DFØ har også gjennomført en kartlegging av statsbudsjettprosessen og en gjennomgang av begreper i statlig styring.

Våre observasjoner: Vårt inntrykk er at strategien ikke har bidratt til økt oppmerksomhet om etatsstyring som sådan. Departementene og FIN synes å arbeide med dette feltet som før og at dette samtidig er innlemmet i departementsstrategien.

Felles IKT: Komplekst og tidkrevende å få til innen rammene for konsensusprinsippet

Tiltaket Felles IKT ledes av KDD. Dette tiltaket ble etablert under forrige strategiperiode, og er videreført i denne strategien. Dette er også det mest komplekse tiltaket, og har som mål å få felles IKT-systemer og tjenester for alle departementene, SMK og DSS og en felles organisatorisk enhet underlagt KDD. Før arbeidet med gjeldende strategi var påbegynt, ble det med utgangspunkt i forrige departementsstrategi bestemt at alle departementene skal benytte samme IKT-løsning.

Det er etablert et Tjenesteforum for digitale tjenester som skal sikre god faglig medvirkning fra departementene/SMK i utviklingen av IKT-fellestjenestene. Tjenesteforumet ledes av KDD, og DSS er sekretariat. Vi har gjennom intervjuer og ut fra Styrings- og beslutningsmodellen for departementene, oppfattet at forumet diskuterer allerede etablerte tjenester og forslag til nye tjenester, men at det ikke er et beslutningsforum. Innspill herfra løftes videre og drøftes eller tas beslutninger om i Strategisk forum, og etter konsensusprinsippet.

Våre observasjoner: Arbeidsgruppen som utredet grunnlaget for gjeldende strategi, anbefalte at det opprettes en ny virksomhet under KDD med ansvar for IKT-tjenestene. I 2024 skal det også opprettes det en ny IKT-virksomhet for departementsfellesskapet. Det nye forvaltningsorganet vil ligge under KDD og skal være totalleverandør av digitale tjenester til regjeringen, departementene, SMK, utenriksstasjonene og DSS.

Programmet for Felles IKT orienterer Strategisk forum om status. Selve strategien og styrings- og beslutningsmodellen synes ikke å ha hatt noen rolle av betydning i dette arbeidet, jf. at arbeidet var i gang da strategien ble etablert.

Felles sak-arkiv

Tiltaket Felles sak-arkiv ledes av KDD. Formålet er å få implementert ett felles sak-arkiv system for alle departementene.

Sak-arkivtjenesten som DSS leverer til 12 departementer i dag, hører innunder Tjenesteforum for digitale tjenester.

Som en del av oppfølgingen av forrige departementsstrategi, ble det besluttet at daværende KMD skulle anskaffe et nytt sak og arkivsystem. Det ble inngått kontrakt om anskaffelse av nytt sak- og arkivsystem i 2019. I henhold til den opprinnelige tidsplanen skulle utrullingen av løsningen i departementene være fullført innen utgangen av 2022.

Våre observasjoner: Arbeidet med å innføre et nytt sak-arkivsystem har vist seg å bli svært krevende. Manglende framdrift har skapt mye frustrasjon i departementene. Sak-arkiv er et komplekst fagområde der teknologiutviklingen skjer svært raskt. Endringer som kreves handler både om organisering, arbeidsformer, rutiner, teknologiutvikling og regelverkstilpasning.

Når det gjelder årsaker til manglende framdrift, peker informantene våre både på prosessene rundt tiltaket og andre mer arkivfaglige årsaker. Et inntrykk fra intervjuer er at forarbeidet før beslutningen om å anskaffe nytt sak-arkivsystem ikke var godt nok.

Vi har ikke nok innsikt i dette prosjektet til å kunne trekke frem klare årsaker til manglende fremdrift. Men vi finner det relevant å trekke frem at det generelt synes det å være et gap mellom den teknologiutviklingen som har skjedd og skjer innenfor feltet dokumentasjonsforvaltning og hvordan man tenker rundt valg av løsning og organisering for dokumentasjonsforvaltning. Dette kommer også fram i Arkivverkets arbeid med «innebygd arkivering» og DFØs kartlegging av dokumentasjonsforvaltning i staten fra 2021 (DFØ-rapport 2021:7).

Felles anskaffelsesstrategi

Tiltaket Felles anskaffelsesstrategi ledes av KDD. Dette er et tiltak som ble foreslått av en interdepartemental arbeidsgruppe i 2018, i forrige strategiperiode. Forslag om felles anskaffelsesstrategi for departementsfellesskapet ble drøftet i Anskaffelsesforum. Deltakerne var positive til å utarbeide en samlet overordnet anskaffelsesstrategi for departementsfellesskapet. Saken ble lagt fram for Strategisk forum høsten 2019, hvor det ble bestemt å opprette en interdepartemental arbeidsgruppe «for utarbeidelse av en anskaffelsesstrategi som ledes og fasiliteres av DSS».
Felles anskaffelsesstrategi ble vedtatt i juni 2022. Strategiens hovedmål er at «Anskaffelser skal bidra til høyest mulig verdiskaping med lavest mulig ressursbruk». DSS leder Anskaffelsesforum, et faglig nettverk, som benyttes som møtepunkt for anskaffelsesmiljøet i departementsfellesskapet. Forumet skal bidra til digitalisering og standardisering på tvers av fagavdelinger og departementer. Det er utarbeidet en handlingsplan som DSS følger opp i samarbeid med Anskaffelsesforum.

Våre observasjoner: Mange departementer har etter hvert redusert egen bemanning på anskaffelsesområdet og gått over til å bruke DSS sine tjenester. De aller fleste av våre informanter fra departementene er fornøyd med anskaffelsestjenesten fra DSS. Stort arbeidspress hos DSS medfører imidlertid at det kan bli ventetid for å få behandlet saker. Siden strategien og handlingsplanen allerede er etablert og tjenesten for departementene er i drift hos DSS (juridisk bistand og rådgivning og felles rammeavtaler), var det heller ikke så mye oppmerksomhet om dette tiltaket i flere av intervjuene.

3.2.2 Ønske om et tydeligere lederdepartement

Styrings- og beslutningsmodellen for departementene beskriver de ulike «strategipartenes» roller: Kommunal- og distriktdepartementets overordnete koordineringsrolle, Strategisk forum, tjenesteforumene og DSS sin rolle som sekretariat. Dokumentet beskriver også hvilke rutiner for styring og beslutning som er knyttet til oppfølging av strategien. Prinsippet er imidlertid at ordinære beslutningskanaler benyttes. Når det er behov for politisk av klaring f.eks. om budsjettbehov, løftes dette til politisk nivå.

Mange av våre informanter fra Strategisk forum er ganske positive til å ha en slik styrings- og modell, og noen fremhever at prioriteringsprosedyrene er viktige. Dette handler om at KDD etter å ha hørt Strategisk forum, utarbeider prioriteringsnotater som presenterer og begrunner forslag til nye tiltak eller fellestjenester.

Vi sitter imidlertid igjen med et inntrykk av at styrings- og beslutningsmodellen ikke fungerer helt etter hensikten på enkelte områder. Momenter som trekkes frem i intervjuene, er manglende enighet om hvilke tiltak som skal satses på og hvordan de skal være. Andre momenter er at forankring og forberedelse av sakene ikke er god nok før de bringes inn for Strategisk forum.

KDD kan gjerne ta et fastere grep om koordineringen

KDD har en klart definert lederrolle i arbeidet med å gjennomføre og følge opp strategien.
Mange informanter mener at utøvelsen av denne rollen er mangelfull og at KDD ikke har satt av tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å utøve rollen på en tilfredsstillende måte. Andre viser til at KDD ikke har tilstrekkelig med fullmakter til å kunne ha en klar lederrolle i arbeidet med strategien. Departementsfellesskapet består av 16 uavhengige virksomheter som ikke er enige om hvordan tiltakene skal utformes og gjennomføres. Så lenge det ikke er oppslutning om strategien og tiltakene fra alle, kommer det fram i intervjuene at det ikke er mulig for KDD å sikre god framdrift. Noen tar til imidlertid til orde for at når flertallet er enige, bør KDD også kunne ta en tydeligere lederrolle, og at en må bort fra at KDD ikke kan ta beslutninger hvis det ikke er enighet med alle departementene.

For å bøte på denne utfordringen er løsningsforslagene delte. Noen mener KDD må ha mer kompetanse og være tydeligere i sin lederrolle. Andre mener ambisjonsnivået for å få til fellesløsninger er for høyt. Man må først ha på plass løsninger som man er sikre på at vil gi betydelige gevinster, før man går i gang. På det andre ytterpunktet er løsningen å lage en konsernliknende modell hvor ansvaret for de administrative tjenestene sentraliseres.

3.3 Finansiering av administrative fellestjenester kan være utfordrende

En annen bakenforliggende årsak til at styringsmodellen ikke fungerer så godt som ønsket, er at det ikke følger egne midler til oppfølging av strategien. Finansieringen av tiltakene løses på ulike måter.

Ifølge styrings- og beslutningsmodellen er hovedprinsippet at:

«…obligatoriske fellestjenester er bevilgningsfinansiert. Det vil si at de standardiserte løsningene som DSS leverer dekkes av DSS' bevilgning, og brukerbetalte tilleggstjenester skal begrenses. Brukerbetaling benyttes for å regulere etterspørselen og ved behov for særlig tilpassede tilleggstjenester. Vedlikehold/løpende oppgraderinger skal dekkes av budsjettpostene for fellestjenestene. Investeringer i utvikling av tjenestene skal som hovedregel dekkes av budsjettpostene for fellestjenestene. KDD skal fremme forslag til, forankre og be om råd fra Strategisk forum når det gjelder finansiering av nye tiltak og endringer av etablerte fellestjenester, enten det skal skje innenfor tjenesteleverandørens budsjettrammer, KDDs budsjettrammer, departementenes felles budsjettrammer eller gjennom satsingsforslag fremmet av KDD på vegne av fellesskapet. I tilfeller der det er en annen tjenesteleverandør enn DSS, vil KDD samarbeide med fagdepartementet om saksunderlag til departementene og oppfølgning av rådet som gis i Strategisk forum.»

Selv om vi i utgangspunktet ikke har innhentet data fra alle informantene om deres synspunkter på finansieringen av tiltakene, er et inntrykk fra intervjuene at finansiering og finansieringsmodeller for noen tiltak er utfordrende. Dette handler både om finansieringsmekanismene og hvordan DSS kan utnytte handlingsrommet og ressursene innenfor rammene av brukerbetalte tjenester. Enkelte peker på at budsjettmidler over KDDs budsjett er et bedre alternativ for eksempel for Departementsakademiet og Felles HR. Enkelte tar også til orde for at spleiselagsmodellen faktisk kan bidra til å svekke oppslutningen om tiltakene.

Andre igjen peker på at finansieringen av Felles IKT er problematisk siden noen av tjenestene er tenkt brukerfinansiert og at brukerbetaling og grunnfinansiering blir kombinert.

3.4 Andres erfaringer med organisering av administrative fellestjenester

Vi har sett nærmere på hvordan administrative fellestjenester er organisert rundt Sveriges og Danmarks departementer og deres erfaringer med disse. Vi har også sett på enkelte administrative fellestjenester i Norge. Hensikten har vært å vise fram eksempler og sentrale erfaringer med organisering av administrative fellestjenester.

3.4.1 Sverige

Organisering av fellestjenester i departementer

Til forskjell fra Norge, har Sveriges departementer organisert sine administrative tjenester etter konsernmodellen. Det betyr at disse oppgavene/tjenestene i all hovedsak er lagt til Förvaltningsavdelningen i Regeringskansliet som fellestjenester.

I 1997 ble departementene i Sverige omdannet slik at Regeringskansliet ble en egen myndighet som omfatter alle departementene. Det var bl.a. begrunnet med at organisasjonen skulle møte utfordringer knyttet til sektorisering, ressursknapphet, styrbarhet og internasjonalisering. (Bengt Jacobsson m.fl. 2001, s. 16). At Sverige ble medlem av EU i 1995, var også en medvirkende faktor for å se nærmere på helheten. En arbeidsgruppe ledet av statssekretæren i Statsrådsberedningen i 1997 pekte f.eks. på at omverdenen stilte nye krav til Regeringskansliet: «Dels skapade den nya mer ansträngda statsfinansiella situationen behov av ett större helhetstänkande, dels förändrade internationaliseringen och EU-arbetet förutsättningarna för regeringens arbete» (Ibid).

Förvaltningsavdelningen er på samme organisatoriske nivå som departementene. Regeringskansliet rommer i tillegg til alle departementene og Förvaltningsavdelningen (som til dels tilsvarer Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon) også Statsrådsberedningen (som nærmest tilsvarer Statsministerens kontor).

Nærmere om organiseringen av administrative oppgaver

I tillegg til å ha en lang tradisjon for at kollektive beslutninger tas i regjeringen, var det behov for mer samordning av det administrative apparatet rundt regjeringen. Det første trinnet i overgangen til konsernorganisering av de administrative oppgavene, var ifølge våre informanter å sette dem sammen under én paraply. Deretter har samordningen av fellestjenestene blitt utviklet trinnvis og løpende helt opp til i dag.

I dag ligger det aller meste av de administrative oppgavene i Förvaltningsavdelningen, men på enkelte områder, som f.eks. HR og kommunikasjonsfunksjonen, er noen medarbeidere lokalisert ute i departementene. Dette er begrunnet i behovet for nærhet til departementene.

Overgangen med å overføre administrative oppgaver fra departementene til Förvaltningsavdelningen, har skjedd etter prinsippene om å være enhetlige, digitalisere og fleksible. Det har også vært et mål at endringsprosessene skal være smidige i den forstand at de ikke skal skape uro blant de som berøres. Som eksempel vises det til at effektivisering av ressurser heller tas lengre ut i løpet enn innledningsvis. Det er for å få til best mulige overganger og kunne benytte seg av bemanningsreduksjon ved naturlig avgang mv. Kravet til effektivisering og produktivitet, ligger uansett til grunn i alt de gjør. De viser også til at de selv med en slik tilnærming, har klart å redusere antall medarbeidere i organisasjonen betydelig fra et år til et annet og uten at tjenestetilbud eller kvalitet ble redusert.

Förvaltningsavdelningen skal bidra til at departementene kan gjennomføre sine kjerneoppgaver ved å tilrettelegge for at de administrative oppgavene fungerer best mulig, og de arbeider kontinuerlig med å profesjonalisere disse funksjonene. For tiden jobbes det for eksempel med å digitalisere departementenes beslutningsprosesser for at de skal bli mer effektive, øke kvaliteten og unngå manuell papirhåndtering.

Våre informanter sier at de i ettertid ser at effektene av å samordne de administrative oppgavene f.eks. er at de klarer å omstille seg raskt ved regjeringsskifter omorganisering av departementer og andre større endringer. Andre eksempler på effekter, er at mulighetene for å ivareta informasjonssikkerhet og god dokumentasjonsforvaltning øker fordi alle er på samme IKT-plattform. De peker også på at de som i utgangspunktet var kritiske til omstillingene, i etterkant gjerne mener at endringene har ført til bedre løsninger.

Fremgangsfaktoren informantene løfter fram er å ha en klar angitt retning og gode begrunnelser for hvorfor endring er nødvendig. De peker også på at Förvaltningssjefen er myndighetens øverste sjef i administrative saker under statsministeren, og at det at de får oppdrag fra politisk ledelse gjør arbeidet både tydelig og godt forankret. De peker også på at dette er et langsiktig arbeid som krever både utholdenhet og tålmodighet. Et eksempel på det, er når digitalisering gjør at gevinstene kommer ute i departementene.

3.4.2 Danmark

I Danmark, som i Sverige, ligger ansvaret for statsforvaltningen hos Finansdepartementet.

I statlig sektor har de ulike fellestjenester som er rettet mot myndigheter og borgere. Finansministeriet i Danmark organiserer og tilbyr en rekke tjenester i form av administrative tjenester og systemer som:

• Lønn- og regnskap
• Basal It drift
• Økonomisystem
• HR-system
• LIS/BI rapportering
• Budsjettsystem
• Kurs-/kompetansesystem
• Reiseregnings- og utleggssystem

I sine omtaler av administrative fellestjenester, skiller danskene gjerne mellom organisatoriske enheter eller tjenester, systemer (ikt-løsninger eller fagsystemer) eller standarder (praksis, retningslinjer mv).

Dette skillet illustrerer de slik ⁷:

I Danmark er det regjeringen som beslutter (gjennom kongelig resolusjon) å tilby fellestjenester. Regjeringen fastsetter også tydelige rammer for å gjennomføre og implementere nye løsninger. Til tross for at danskene har en regjeringsbeslutning om felles IT, er imidlertid ikke alle inne på fellesløsningen. Det er fortsatt noen ministerier som står utenfor. Billigere tjenester og et høyere sikkerhetsnivå blir trukket fram som fordeler ved felles IT.

Slik vi forstår gjennom intervju og tilsendt dokumentasjon, synes Danmark å ha gjennomført fellesløsninger for departementene først og fremst på IT- og økonomiområdet, og til dels på HR, kurs og kompetanse. I tillegg er det fellessystemer for lønn og regnskap. På HR-området og anskaffelser er det utviklet felles IT-verktøy.

Arkivtjenester er ikke en fellestjeneste. Det enkelte departement velger og inngår avtaler om arkivtjenester med private leverandører. De fleste har imidlertid den samme leverandøren, men med helt adskilte systemer.

Prinsippet som ligger til grunn for å etablere administrative fellestjenester, er at de må være bedre og billigere enn dagens tjenester. Vurderinger av å etablere slike tjenester skal også alltid behandles i regjeringen, og kvalitative og kvantitative gevinster må da synliggjøres.

Når tjenestene er etablert, arbeides det systematisk med benchmarking mot tilsvarende tjenester. Når nye tjenester skal utvikles, er de også opptatt av agil og trinnvis utvikling, snarere enn å etablere nye virksomheter og/eller store fellestjenester. Sentralt i arbeidet er samskaping og at man tar utgangspunkt i brukernes behov.

3.4.3 Norske erfaringer utenfor departementsfellesskapet

Som i Sverige og Danmark, har man gått lengst i utvikling av felles administrative tjenester innenfor lønn og regnskap også i Norge. Det er også her det er lettest å hente ut stordriftsfordeler og hvor muligheten for å standardisere løsningene er størst.

Vi har eksempler i Norge på hvor man har gått langt i å utvikle felles administrative tjenester mellom ulike typer statlige virksomheter på andre områder: Norsk helsenett leverer tjenester til alle statlige virksomheter underlagt HOD, Miljødirektoratet leverer tjenester til virksomhetene underlagt KLD og SIKT leverer fellestjenester til kunnskapssektoren.

Disse eksemplene viser at det er en stor fordel med en klar styringslinje til en overordnet virksomhet og klar oppgave- og ansvarsdeling når det gjelder utvikling av fellestjenester. Samtidig er de potensielle økonomiske gevinstene av å ha for eksempel felles arkiv og IKT-tjenester på tvers av virksomhetene i liten grad dokumentert. Det synes imidlertid å være klare gevinster når det gjelder kvalitet både ved at man får større fagmiljøer og at staten blir en større og mer kompetent kunde når løsninger skal kjøpes og utvikles i markedet.

3.5 Har det skjedd endringer som krever justeringer i strategien?

Vil beholde kursen for strategien, men viktig å levere på tiltakene

I intervjuene spurte vi om det er endringer i departementene eller i omgivelsene som tilsier at det er behov for justeringer i den videre oppfølgingen av strategien. Det var først og fremst det å levere på tiltakene flest av våre informanter var opptatt av. Det var ingen som tok til orde for større kursendringer, men noen hadde forslag til endringer i administrative prosesser.

Dette handlet eksempelvis om å spisse styrings- og beslutningsmodellen og å prioritere enkelte tiltak som Felles IKT og Felles sak-arkiv. I tillegg kom det fram at det er viktig å sikre at de som arbeider med Felles IKT, Felles sak-arkiv og Felles HR får tilført tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å styre dem.

Finansiering av tiltakene ble også trukket fram av enkelte. Det koster å få på plass fellestjenester og det er dyrt i oppstarten, noe som krever at en må tilføre mer ressurser og sikre finansiering i denne fasen. Det pekes også på at dagens budsjettsituasjon kan påvirke særlig de kostnadskrevende tiltakene og føre til forsinkelser. Holdningen er også at alt som kan deles og brukes mindre penger på, og som gir stordriftsfordeler, er bra. Spleiselagsprinsippet ble imidlertid også pekt på som utfordrende, og at det er viktig å få på plass gode fordelingsnøkler for disse finansieringsmodellene.

Fotnoter

⁴Felles IKT, N = 180 13 prosent, departementsakademiet, N = 164, forsøket med kjernegrupper,
N = 157, helhetlig etatsstyring, N = 152, sak/arkiv, N = 118, felles HR, N= 106, felles anskaffelsesstrategi N = 99.

⁵Til oppdraget i tildelingsbrev for 2022 (s. 10) leverte DFØ et første notat til KDD om observasjoner av kjernegruppeforsøket; «Erfaringsoppsummering – opprettelse av kjernegrupper i departementene. Har kjernegruppene fått en god start?». Dette notatet vil også være et av kunnskapsgrunnlagene for erfaringsoppsummeringen vi skal levere i 2024.

⁶Supplerende tildelingsbrev nr. 7 til DSS i 2023

⁷Kilde: PowerPoint-presentasjonen Council of Europe visit - Shared services within central governmental bodies in Denmark mottatt fra våre informanter.