2.1 Utgangspunktet er godt

For at vi skal ha tillit til andre og til institusjoner må vi oppleve dem som pålitelige; ærlige, til å stole på og kompetente. I Norge er vi vant med en høy grad av tillit til offentlige institusjoner. Sammen med de andre nordiske landene er vi stabilt blant landene med høyeste skår på OECDs målinger av innbyggernes tillit til myndighetene. Utgangspunktet er med andre ord at Norge er i verdenstoppen på tillit. 

DFØs innbyggerundersøkelser viser også at de fleste opplever høy grad av sosial tillit. Det er stabilt 75 prosent som svarer at «Man kan stole på de fleste». Denne andelen er omtrent den samme som i Statistisk sentralbyrå sin verdiundersøkelse fra 2008. 

Ovennevnte viser at utgangspunktet for reformen er godt, og at tillitsreformen handler om å bygge videre på og forsterke det tillitsarbeidet som allerede gjøres.  

2.2 Uklart hvilke problemer reformen skal løse

I inspirasjonsnotatet om tillitsreformen framgår det at det overordnede samfunnsmålet med reformen er at «innbyggerne i hele landet skal få offentlige tjenester med bedre kvalitet og til rett tid». Samtidig er det et mål «å øke handlingsrommet og gi mer frihet til førstelinjen i staten og kommunesektoren, slik at offentlig sektor samlet sett blir mer brukervennlig og mer lyttende overfor innbyggerne». Videre er det vist til at tillitsreformen skal «bidra til at kunnskapen og erfaringen til medarbeidere og fagmiljø i offentlig sektor skal utnyttes enda bedre enn i dag» (KDD, 2022). Dette illustrerer at tillitsreformen skal oppnå flere ulike mål på ulike nivå, noe som også kan bidra til å skape uklarhet om hva som er hovedintensjonen med reformen. 

Det kommer fram i intervjuer at det er lett å være enig i det overordnede perspektivet i reformen – at ansatte skal gis tillit og kompetanse til å utøve sitt arbeid. På samme tid oppgir mange at det har vært krevende å få klarhet i hva som er målet med reformen og hvilket problem tillitsreformen skal bidra til å løse. Usikkerhet om hva reformen helt konkret skal medføre av endringer synes å være en av de største utfordringene som reformen står overfor.  

DFØ har tidligere pekt på at forberedelsene i utredningsfasen er avgjørende for hvordan reformer lykkes i gjennomføringen (DFØ, 2020). For tillitsreformen forelå det ingen offentlig utredning  før reformvedtak. Det betyr at tillitsreformen skiller seg fra mange andre vedtatte reformer de siste tiårene, som var langt mer utredet i forkant. I slike tilfeller vil det være viktig å sette av tid til nødvendige utredninger og avklaringer av problemforståelse, mål og rammer, rydding i målkonflikter og forventningsavklaring etter reformvedtak og før iverksetting. Med utgangspunkt i at det ikke er gjennomført en tradisjonell utredning, har regjeringen bedt om, og fått innspill fra partene i arbeidslivet. I tillegg er det innhentet erfaringer fra andre land som har gjennomført tillitsreformer. Dette er fulgt opp i møter mellom regjeringen og partene i arbeidslivet, senest i februar 2023, hvor erfaringer så langt og behov fremover ble drøftet. Det betyr at tillitsreformen nå beveger seg over i en ny fase med utprøving av konkrete tiltak gjennom piloter og forsøk.  

Intervjuene våre tyder på at det parallelt med forberedelsene til utprøving gjennom piloter og forsøk, også er behov for at KDD klargjør rammene for reformarbeidet, ytterligere. i dialog med departementene. 

2.3 Bredt spekter av forventninger til tillitsreform

Høringsrunden om tillitsreformen og den pågående debatten om reformen synliggjør et bredt spekter av mulige satsingsområder som kan inngå i en tillitsreform. Høringsinnspillene til tillitsreformen viser at både arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverorganisasjonene er opptatt av at tillitsreformen bygger videre på den norske modellen og Hovedavtalens bestemmelser. I tråd med signalene om at reformen skal utvikles nedenfra understreker arbeidstakerorganisasjonene også betydningen av det lokale partssamarbeidet og at tillitsvalgte ute i virksomhetene må inkluderes i prosessene på et tidlig tidspunkt.  

Arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene peker også på behovet for at det i den innledende fasen av reformen blir gjort en analyse av hvilke(t) problem(er) tillitsreformen skal løse. Videre at det blir definert nærmere hva som skal være formålet og at det blir brukt tid på å diskutere hva innholdet i reformen skal være. Gjennomgående legger innspillene til grunn en forståelse av at tillit ikke innebærer fravær av styring, kontroll og rapportering, men at det er behov for å gjennomgå dagens rapporteringskrav, -rutiner og kontrollsystemer med sikte på å redusere unødvendig styring. KS er i den sammenheng særlig opptatt av større frihet til kommunale og regionale myndigheter. Gjennomgang av praktiseringen av mål- og resultatstyringen på ulike nivå i forvaltningen, lover og forskrifter og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er eksempler på konkrete tiltak som foreslås. Mange peker på kompetanse og kompetanseutvikling som et viktig element i tillitsreformen. Flere, deriblant LO, er også opptatt av læring underveis i reformarbeidet og at det igangsettes følgeforskning. 

2.4 Reformarbeidet treffer sektorene ulikt

Tillitsreformen skal omfatte hele offentlig sektor, fra stat til kommuner, fylkeskommuner og heleide statlige virksomheter. De primære målgruppene for reformen er offentlig ansatte, ledere, politikere og de ansattes organisasjoner (KDD, 2022).  

Enkelte av informantene i departementene viser til at områder med vekt på rettssikkerhet og likebehandling i myndighetsutøvelsen ikke er like egnet for en tillitsreform, ettersom økt tillit forutsetter aksept for variasjon i skjønnsutøvelsen. På noen områder kan utfordringen heller være at kontrollmekanismene er mangelfulle enn at det er for mye kontroll. 

Vi har gjennomført et mediesøk i Retriever for å identifisere hvilke tema og sektorområder som kan relateres til tillitsreformen. Som figur 1 viser, var det flest treff på tillitsreform i november med 63 treff, og minst i februar med 39 treff. Det er viktig å nevne at det ikke er snakk om antall unike treff. Noen medieoppslag er det samme som er publisert i flere nettaviser. 

De fleste departementene som har hatt medieoppslag de siste månedene har ansvarsområder som er nevnt i sammenheng med tillitsreform. Dette gjelder særlig for FD, HOD, AID, KD, KDD og JD. Vi finner ingen mediesaker under FIN, KLD, OED eller SD.  

Under AIDs ansvarsområde har NAV fått mye oppmerksomhet, og medieoppslagene har blant annet handlet om organiseringen av NAV, arbeidslinjen og NAVs tillit til innbyggerne. Medieoppslagene under KDs ansvarsområde har blant annet fokusert på inkludering av lærernes organisasjoner og forholdet til KS etter lærerstreiken. På KDDs ansvarsområde har medieoppslagene omhandlet partssamarbeid, medbestemmelse og utviklingen av tillitsreformen.  
 
Generelt på tvers av sektorområder har flere medieoppslag handlet om konkrete forslag til lov eller retningslinjer som artikkelforfatter mener er i strid med intensjonen i tillitsreformen. Et eksempel er innføringen av skolepenger for utenlandske studenter i universitets- og høyskolesektoren. Artikkelforfatterne har i denne saken tatt til orde for at det er opp til institusjonene å dekke kuttene i statsbudsjettet for 2023. 

Gjennomgangen ovenfor illustrerer at reformen treffer sektorene ulikt og at det er behov for å tilpasse reformarbeidet til den enkelte sektor.  

2.5 Ulike syn på forholdet mellom tillitsreform og øvrig forvaltningsutvikling

På KDDs seminar om tillitsreformen 29. nov. 2023 kom det fram at mange av de prosessene og tiltakene som etatene og kommunene nå gjennomfører, passer godt inn under arbeidet med tillitsreformen. Forsker Marte Winsvold viste til at kommunene driver med tillitsjustering heller enn reform (Winsvold, 2022). Hovedinntrykket er derfor at staten og kommunene i stor grad driver med tillitsbasert styring og ledelse allerede, og at det er bare små endringer som blir gjort i forbindelse med tillitsreformen (Aspøy, 2022).  

Unio advarer i sin høringsuttalelse mot at “alt” omfattes av tillitsreformen. De mener at hvis det skjer, vil reformen bli vag og utydelig der resultatet kan bli mindre og ikke mer tillit. Intervjuene viser at det er ulike syn på hvilken tilnærmingsmåte som er mest egnet i tillitsreformen. Enkelte mener det er viktig at tillitsreformen blir avgrenset mot det generelle utviklingsarbeidet som foregår i forvaltningen, og at den ikke bør forveksles med ordinær tjenesteutvikling. Disse viser til at reformen blir for utflytende hvis «alt» som gjøres av nye initiativ knyttet til fornying av offentlig sektor blir plassert under merkelappen «tillitsreform». Andre er opptatt av at tillitsreformen ikke må komme som et tillegg til det som allerede blir gjort i etatene, men bør inngå som en integrert del av hvordan virksomhetene jobber. Det blir også pekt på at den tilnærmingen som regjeringen har valgt for reformen, med vekt på piloter og forsøk, utgjør en fare for at det løpende tillitsarbeidet som gjøres i forvaltningen blir en mindre synlig del av tillitsreformen. 

2.6 Krevende å få opp initiativ nedenfra

Sammenliknet med tidligere reformer skiller tillitsreformen seg ut på ett viktig punkt – det gjelder signalene om at innholdet i reformen skal initieres nedenfra. I praksis innebærer dette at det er ansatte og tillitsvalgte, i samspill med ledelsen i den enkelte virksomhet, som er målgruppe for reformen.   

I intervjuene med KDD og andre departementer kommer det frem at det så langt har vært krevende å få opp forslag til piloter og forsøk nedenfra. Inntrykket er at det er en positiv holdning til reformen i virksomhetene, samtidig som det er en viss usikkerhet om hvordan dette skal gripes an.  

Signaler fra partene i arbeidslivet tyder også på at reformen nå befinner seg i et vakuum. I et møte 23. februar med kommunal- og distriktsministeren etterlyste partene en tydeligere retning for arbeidet fra departementenes side, for på den måten å gi mer kraft i arbeidet med tillitsreformen (Regjeringen, 2023). Gjennom intervjuene peker flere på at den nedenfra og opp-tilnærmingen som er lagt til grunn for reformen, innebærer en tenkemåte og en arbeidsform som skiller seg fra hvordan forvaltningsreformer tradisjonelt har vært initiert. Det kan her nevnes at det har vært forvaltningspolitiske reforminitiativ tidligere som har hatt innslag av et «nedenfra og opp» perspektiv, som for eksempel tidstyvprosjektet. I det prosjektet ble det imidlertid gitt klare bestillinger fra sentralt hold på hva slags forslag lokalt nivå skulle fremme. Det er derfor grunn til å reise spørsmål om det i planleggingen av tillitsreformen er tatt høyde for at den innebærer nye måter å jobbe på, og at forvaltningen her må «gå opp en løype som ikke er gått opp tidligere».  

I den grad tillitsreformen i realiteten innebærer en stor kulturendring sammenholdt med den måten offentlig forvaltning tradisjonelt er blitt styrt på, vil det i så fall kunne forutsette tidkrevende prosesser for å legge til rette for at ledere og ansatte tar initiativ mer i tråd med den tenkningen som tillitsreformen forutsetter (DFØ, 2023-a). Hvis det i større grad er et spørsmål om å gi de rette insentivene til lokalt nivå, for eksempel bistand i form av økonomiske tilskudd og/eller råd og veiledning, vil det være enklere for departementene å følge opp innenfor sine respektive sektorer.  

2.7 Tillitsreformen er krevende å kommunisere utad

Lærdommer fra arbeid med tillitsreform i de skandinaviske landene viser at det er viktig å klargjøre begrepet tillit og hva en tillitsreform innebærer (DFØ, 2023-a). I lys av det brede spekteret av temaer som tillitsreformen kan omhandle, er det pekt på at begrepet tillit kan sprike i forskjellige og ikke alltid forenlige retninger. Mens eksempelvis KS peker på manglende beslutningsmyndighet for kommunene og overdreven statlig overvåking, vektlegger Funksjonshemmedes fellesorganisasjon statens og de ansattes organisasjoners manglende tillit til brukerne av velferdstjenester. Mange av deres medlemmer opplever å bli umyndiggjort i møte med tjenesteapparatet (Nosrati mfl., 2022). 

I Norge, hvor innbyggerne har høy tillit til offentlige myndigheter og der også de offentlig ansatte har høyere tillit til offentlig forvaltning enn de som jobber i privat sektor (DFØ, 2021-a), kan behovet for en tillitsreform være ekstra krevende å kommunisere. Det at tillitsreformen har offentlig ansatte som målgruppe, samtidig som målet med reformen er knyttet til samfunnseffekter, gir utfordringer når budskapet om målet og innholdet i tillitsreformen skal formidles (Nosrati mfl., 2022). 

2.8 Vanskelig å finne god balanse mellom tillit og kontroll

Som nevnt er målet for tillitsreformen sammensatt. Samfunnsmålet med reformen er at innbyggerne skal få tjenester av god kvalitet til rett tid. På den annen side er reformen rettet innad mot forvaltningen ved å utvide handlingsrommet og gi mer faglig ansvar til ansatte i førstelinjen i stat og kommune (KDD, 2022). Ikke bare kan økt handlingsrom gi rom for mer brukertilpassede tjenester, det kan også innebære mer likeverdige tjenester ved at det legger bedre til rette for at ulike tilfeller behandles ulikt. Antakelsen er altså at tillit innad i forvaltningen fører til bedre tjenester utad.  

Denne antakelsen er imidlertid ikke nødvendigvis alltid riktig. Det kan også tenkes at økt handlingsrom i førstelinjen fører til at enkelte innbyggere mottar dårligere tjenester. Dette er fordi større handlingsrom og økt skjønnsutøvelse åpner for variasjon i tjenestene. Dette kan svekke likebehandling og rettssikkerhet for innbyggerne hvis det ikke føres kontroll med at skjønnsutøvelsen holdes innenfor bestemte rammer.  

Dette illustrerer at tillitsreformen nettopp handler om å finne balansen mellom tillit og kontroll. Spørsmålet er hvordan behovet for kontroll på den ene siden og faglig autonomi og handlings-rom på den andre siden kan og bør balanseres i utøvelsen av mål- og resultatstyring (Bjurstrøm, 2021). Kontroll kan oppleves som et uttrykk for lav tillit, mens det gjerne er måten kontrollen utøves på, og i hvilken grad departement og virksomhet er omforent om graden og formen av kontroll, som har betydning for styringsrelasjonen. 

Kontroll er gjerne knyttet til rapportering. Flere virksomheter opplever rapportering som ressurskrevende, særlig knyttet til å se sammenhengen mellom aktiviteter og effekter (PWC, 2021). DFØs analyse og vurdering av årsrapporter (2018) støtter dette og konkluderer med at selv om årsrapportene gir et bedre grunnlag enn tidligere for en mer framoverskuende styringsdialog, er det fortsatt mest aktivitetsredegjørelser og leveranser. I en undersøkelse ble ansatte spurt om de mener mål- og resultatstyring fremmer læring og forbedring i forvaltningen. Bare 22 prosent av respondenter fra direktoratene mente dette (Christensen mfl. 2018 i Bjurstrøm, 2021). Det tyder på at rapportering i styringslinjen oppleves som en rituell øvelse med vekt på utkvittering av rapporteringskrav, og i mindre grad brukes til læring og utvikling. 

En stor del av den kontrollen som utøves, gjøres av byråkratiet selv. I tillegg etterspørres det dokumentasjon fra politisk ledelse, gjerne knyttet til konkrete og detaljerte områder. Slik sett vil kontroll og anmodning om dokumentasjon også bidra til at den totale andelen av kontrolltiltak og rapportering kan bli svært stor. Som en del av tillitsreformen mener DFØ at den politiske ledelse også bør inviteres til diskusjoner omkring omfanget av kontroll og rapportering (Difi, 2016-a). 

Som en del av tillitsreformen bør uhensiktsmessig kontroll og regelstyring reduseres, men kontroll skal ikke fjernes (KDD, 2022, s. 9). Gjennomgående legger høringsinnspillene til tillitsreformen til grunn en forståelse av at tillit ikke innebærer fravær av styring, kontroll og rapportering, men at det er behov for å gjennomgå dagens rapporteringskrav, -rutiner og kontrollsystemer med sikte på å redusere unødvendig styring. Gjennomgang av praktiseringen av mål- og resultatstyringen på ulike nivå i forvaltningen, lover og forskrifter og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er eksempler på konkrete tiltak som foreslås. Det kommer også frem i intervjuene med departementer og etater at det er et behov for kontroll. Kontroll er viktig for å motvirke uønsket variasjon i offentlige tjenester og ivareta rettssikkerhet og likebehandling. Samtidig fører økt omfang av rettighetsbaserte tjenester til en utvikling i retning av mer tilsyn og kontroll.   

I flere intervjuer blir det trukket frem som en utfordring å ivareta rettssikkerhet og likebehandling samtidig som man skal øke tillit. Å balansere tillit og kontroll er altså viktig for å ivareta likebehandling og rettsikkerhet. Balansen er også viktig for tillitsbasert ledelse fordi underliggende i alle tillitsrelasjoner er en usikkerhet ved at den som gir tillit, ikke har kontroll på hvordan tilliten brukes. Myndighet kan delegeres, men ledere har likevel det overordnede ansvaret og må dermed utøve nødvendig kontroll.