3.1. Departementenes føringer om tillitsreformen

Det er lagt til grunn at departementene skal være pådrivere for tillitsreformen i sine sektorer og gi eventuelle føringer i tildelingsbrev til sine underliggende virksomheter (KDD, 2022). Arbeid med tillitsreformen er imidlertid ikke gitt som en fellesføring for 2023, og det er opp til det enkelte departement å vurdere om slike føringer skal gis.  

En gjennomgang av departementenes tildelingsbrev for 2023 viser et svært sammensatt bilde. Tre av 15 departementer (HOD, KLD, SD) gir ikke føringer om tillitsreformen. To departementer (AID og KD) gir føringer til utvalgte virksomheter. I AIDs tilfelle gjelder dette Arbeids- og velferdsdirektoratet, mens KD gir tilpassede føringer til de fleste av virksomhetene, med unntak av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse og Forskningsrådet. Syv departementer (LMD, NFD, FIN, FD, JD, KDD og OED) gir likelydende føringer til alle sine virksomheter, mens BFD også gir føringer til alle, men som i større grad er tilpasset den enkelte virksomhet. Føringene fra FD og OED er av mer overordnet karakter enn føringene fra de øvrige departementene.  Fem av departementene (AID, BFD, KDD, KD, NFD) ber virksomhetene konkret om innspill til piloter, forsøk eller lokale utviklingsprosjekter som understøtter målene med reformen.  

Det er også variasjon i måten departementene viser til målene med tillitsreformen på. Dette synliggjør at reformen tar noe ulike retninger. Enkelte viser til at reformen skal gi tjenester med bedre kvalitet til rett tid. Andre framhever at målet er å øke handlingsrommet og gi mer faglig frihet til førstelinjen i staten og i kommunesektoren slik at offentlig sektor samlet sett blir mer brukervennlig. Uavhengig av målformuleringer er imidlertid hovedbudskapet at mer tillit innad skal gi resultater i form av bedre tjenester for innbyggerne.  

Tematisk varierer departementenes forventninger i tildelingsbrevene for 2023. De dreier seg om følgende:  

• Mål- og resultatstyring – forbedret styring og reduserte rapporteringskrav, helhetlig virksomhetsstyring tilpasset risiko og vesentlighet (FIN, FD, JD, KD, LMD, NFD) 

• Videreutvikle god balanse mellom tillit og kontroll i etatsstyringen, og forsvarlig ivaretakelse av rettssikkerhet, likebehandling og internkontroll (FIN) 
• Tillitsbasert ledelse (UD, BFD, KD, NFD, ) 
• Styrket medbestemmelse og bedre mulighet for involvering av ansattes organisasjoner og brukerorganisasjoner (NFD) 
• Større handlingsrom til førstelinjen, tjenesteutvikling med utgangspunkt i praksisfeltet, god utnyttelse av medarbeidernes kompetanse (Kultur- og likestillingsdepartementet, AID, BFD, FIN, KD, OED, UD) 
• Bedre koordinerte tjenester på tvers av sektorer (BFD) 

• Samarbeid stat – kommune (AID)  

3.2. Hvordan kan KDD være pådriver?

Som koordinator og pådriver i arbeidet med gjennomføring av tillitsreformen har KDD en krevende oppgave. I flere intervjuer med departementene kommer det fram som ønskelig at KDD tar en mer offensiv rolle som koordinator av reformen.  

Vanligvis vil en koordinatorrolle som såkalt lederdepartement dreie seg om å være prosessleder og legge til rette for å skape enighet blant de berørte departementene. Når det gjelder KDDs rolle i Tillitsreformen vil denne være noe annerledes fordi den ikke vil handle om å skape enighet om en felles retning, men heller en felles forståelse av rammer for reformen, og forventninger til departementene i arbeidet.   

Difi har tidligere utformet samordningsstigen (Difi, 2014; Difi, 2016-b) med tanke på å illustrere grader av samordning. Vi bruker her trinnene i denne stigen til å belyse ulike spørsmål og veivalg som KDD står overfor for å drive fram reformen. 

Trinn 1: Informere om reformen 

Det laveste trinnet for samordning er å informere om samordningsbehovet og overlate til de andre aktørene å tilpasse seg. For KDD vil det i dette tilfellet være å informere om reformens ideer og intensjoner og for øvrig overlate til departementene å følge opp innenfor sine sektorer. I arbeidet med reformen er det etablert en struktur som synes velegnet for å informere og utveksle erfaringer: Et statssekretærutvalg ledet av KDD og med deltakelse fra åtte departementer (HOD, AID, BFD, KD, FD, FIN, JD, KDD) og Statsministerens kontor som møtes et par ganger i halvåret. Utvalget støttes av en koordineringsgruppe på embetsmannsnivå ledet av en avdelingsdirektør i KDD og med deltakelse av alle departementene.  

Trinn 2: Skape felles forståelse av reformen 

En høyere grad av samordning er å forsøke å utvikle en felles forståelse, slik at deltakerne lettere kan bidra til felles mål. Dette synes svært relevant for KDD og tillitsreformen. Inntrykket fra intervjurunden er at her gjenstår det mye. Selv om reformen er forankret i regjeringen, opplever departementene og sektorene en rekke utfordringer i oppfølgingen av reformen, jf. kap. 2. Det gjelder hvilke problemer reformen primært er ment å løse, at forventningene til reformen spriker, at reformen treffer sektorene ulikt, og ikke minst at det er krevende å få fram initiativer nedenfra. Dels har bekymringer for slike utfordringer vært uttrykt overfor KDD, dels kommer det fram i vår intervjurunde. Slike uklarheter kan føres tilbake til da reformen ble lansert, og dette er bare i noen grad avklart senere. 

Trinn 3: Legge til rette for forpliktende beslutninger 

En enda høyere grad av samordning er når det treffes forpliktende beslutninger på tvers av sektorer. Hvordan er dette relevant for tillitsreformen, som jo skal vokse fram nedenfra? Hva skal det eventuelt treffes felles beslutninger om? Hva skal KDDs pådriverrolle omfatte?  

Nå er allerede tillitsreformen forankret i regjeringen. Etter det vi forstår, fikk KDD fullmakt fra regjeringen til å be de øvrige departementene gjøre rede for hvordan de vil følge opp reformen innenfor åtte angitte temaer. Vektleggingen mellom temaene ble overlatt til departementene. Fem av de åtte temaene kan senere gjenfinnes i inspirasjonsnotatet fra KDD, og da fordelt på tre tillitsrelasjoner:  

• Mellom departement og etat: Redusere unødvendige rapporteringskrav 
• Mellom stat og kommune: Gi økt handlingsrom til kommuner  
• Innenfor den enkelte virksomhet: 

• Større faglig ansvar i førstelinjen 
• Styrket medbestemmelse og mulighet for involvering for ansattes organisasjoner 
• Økt bruk av tillitsbasert ledelse. 

I inspirasjonsnotatet heter det også: «Departementene må via etatsstyringen være pådrivere overfor virksomhetene, etterspørre resultater og signalisere klare forventninger» (KDD, 2022, s. 9). På den annen side blir det oppfordret generelt til å sette i gang piloter og forsøk som kan bidra til å realisere tillitsreformen, samtidig som det framholdes at departementene selv velger hvordan de vil følge opp reformarbeidet i sin sektor.  

KDD forsøker altså å balansere pådriverrollen med «nedenfra-tilnærmingen»: Det stilles krav om framdrift, og det legges noen rammer (i form av reformtemaer), men det overlates til departementene å fylle rammene med innhold.  Et spørsmål her er i hvilken grad KDD bør søke aksept for en pådriverrolle som går lengre for å sikre realisering av reformen. Det kan eksempelvis omfatte å gi prioritet til bestemte temaer eller tilnærmingsmåter eller på annen måte «regissere» reformarbeidet. Pådriverrollen kan også utvides ved å legge mer vekt på framdrift, f.eks. ved å sette frister og kreve noe dokumentasjon av resultater.  

Trinn 4: En omforent framdriftsplan 

Det høyeste trinnet på samordningsstigen er når det på grunnlag av en felles forståelse utvikles en omforent plan og felles løsninger for videre arbeid. En slik plan synes lite relevant for tillitsreformen, i og med at den skal vokse frem nedenfra. Derimot kan det reises spørsmål om pådriverrollen også bør omfatte å utvikle en framdriftsplan med milepæler for videreføring av reformen. Dette vil kunne skape større forutsigbarhet og et bedre grunnlag for departementene når de henvender seg til sine sektorer.  

3.3. Piloter og forsøk eller del av det løpende arbeidet?

Erfaringsmessig er mange reformer preget av at mye skal skje mer eller mindre på én gang. I DFØ-rapporten om statlige reformer (2020) ga vi derfor råd om å gå mer skrittvis fram i gjennomføringen av reformer. Den tilnærmingen som regjeringen har valgt for tillitsreformen, med vekt på piloter og forsøk, kan sies å være i tråd med en slik strategi.  

På bakgrunn av signalene om innholdet i en tillitsreform kan piloter og forsøk være en av flere strategier i arbeidet. Intervjuene i departementene underbygger dette og viser at det er ulike forventninger til hva som bør vektlegges i det videre arbeidet. På den ene siden arbeides det med å iverksette piloter og forsøk som skal skaffe gode eksempler. På den andre siden vises det til at økt tillit kan inngå som en integrert del av forvaltningens daglige arbeid, blant annet i departementenes styring av underliggende virksomheter, internt i virksomhetene eller i statens styring av kommunesektoren.  

På bakgrunn av samtaler med representanter for Oslo kommune framstår tillitsbasert styring og ledelse som en hovedtilnærming i deres arbeid med tillit. I likhet med den nasjonale satsingen er det lagt vekt på lokale tilpasninger og initiativ nedenfra, men i kombinasjon med at sentraladministrasjonen setter retning for arbeidet, gir overordnede signaler og tilrettelegger for erfaringsdeling. I dette inngår blant annet spørsmål om strategi og ledelse, medarbeiderskap, tillit som arbeidsform og tillit som virkemiddel for å oppnå andre mål.  

Et inntrykk fra intervjuene i departementene er at det er et ønske om en bedre balanse slik at det legges økt vekt på tillitsskapende arbeid i den løpende virksomheten i tillegg til satsingen på piloter og forsøk. Videre etterlyser departementene mer vekt på hva tillitsreformen innebærer i lys av ulike styringsprinsipper, forholdet mellom tillit og kontroll, mål og resultatstyring i relasjonen departement – direktorat og internt i virksomhetene. Det berører blant annet dilemmaer tillitsreformen reiser med hensyn til økt handlingsrom og skjønnsutøvelse versus likebehandling og rettssikkerhet. Det blir gitt uttrykk for et ønske om mer problematisering og drøfting av slike problemstillinger og hvordan balansen bør være.  

3.4. Hvordan legge til rette for evaluering

Foreløpig er det ikke lagt planer for evaluering av arbeidet med tillitsreformen på overordnet nivå, men KDD har signalisert et ønske om at enkelte piloter blir evaluert. Intensjonen er at virksomhetene som gjennomfører pilotene også er ansvarlig for eventuelle evalueringer (KDD, 2022, s. 13). Evaluering vil være sentralt for å sikre en systematisk erfaringsinnhenting fra piloter, og for innsikt i hvordan de bygger opp under målene i tillitsreformen. I den grad det ikke tas sikte på en følgeevaluering av tillitsreformen, er det derfor et spørsmål om ikke KDD bør ta ansvar for å sikre et opplegg for evaluering av piloter i reformen. Slike evalueringer bør innrettes med sikte på læring, tilpasses omfanget av pilotene, og de kan enten gjennomføres ved bruk av interne eller eksterne ressurser. Det bør også etableres rutiner som bidrar til at erfaringer fra enkeltpiloter føres tilbake til det overordnede arbeidet med tillitsreformen. 

Når det gjelder evaluering av forsøk, peker evalueringen av forsøksloven i Norge på at krav om evaluering ble en barriere for mange kommunene når de skulle søke om forsøk. Dette skyldes at mange kommuner manglet ressurser til å kunne planlegge en grundig evaluering (Oxford Research, 2020, s. 35). I Danmark har det vært vanskelig for kommunene å kombinere mange forsøk og høye evalueringskrav (Rambøll mfl., 2014, s. 55). Evalueringen av forsøksloven i Norge peker på betydningen av gode evalueringer. Her er det også trukket fram at det er viktig å lære av forsøk, og at gode evalueringer og oppfølging av forsøk er avgjørende (Oxford Research, 2020, s. 42). Videre at målet med forsøkene bør være å gjøre dem til varige ordninger dersom de gir gode resultater. Manglende dokumentasjon har også blitt fremhevet som en barriere for at ny lovgivning kan påvirkes av forsøkene (Rambøll mfl., 2016, s. 24). 

3.5. Hvordan legge til rette for erfaringsutveksling og læring i tillitsreformen?

KDD legger vekt på at det er viktig å dokumentere hva som skjer underveis i tillitsreformen, slik at virksomhetene kan lære av hverandre. Videre at det er behov for å sikre praktisk erfaringsutveksling på tvers av sektorer og forvaltningsnivå (KDD, 2022, s. 13). I DFØs rapport om erfaringer fra statlige reformer blir følgeevalueringer trukket fram som et egnet verktøy som gir muligheter for erfaringsutveksling og justering av tiltak og kurs underveis i reformer (DFØ, 2020).  I den grad det ikke er aktuelt å gjennomføre en følgeevaluering av reformen, vil det derfor være viktig å finne andre måter å dokumentere utviklingen i reformen på.  

Særlig vil tilrettelegging for erfaringsutveksling være sentralt i det videre arbeidet med reformen. Dette gjelder både erfaringer med gjennomføring av piloter og forsøk og det mer løpende arbeidet som skjer i ulike deler av forvaltningen innen tillitsbasert styring og ledelse.  

I så måte kan det være relevant å dra veksler på erfaringene fra utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. KDD hadde også her en nøkkelrolle i programmet og med deltagelse fra både ledelse, tillitsvalgte og folkevalgte. Evalueringen peker på at erfaringsspredning var et avgjørende grep for de oppnådde resultatene (Oslo Economics, 2016). Her ble det lagt vekt på erfaringsspredning både mellom deltagerkommunene og til andre kommuner utenfor programmet. Sentrale tiltak var nettverkssamlinger organisert rundt ulike temaer og en egen nettside som var etablert for programmet. Her ble imidlertid også tre eksterne kompetansemiljø knyttet til programmet med sikte på følgeevaluering.  

3.6. På hvilken måte kan partssamarbeid bidra til tillitsreformen?

I gjennomføringen av tillitsreformen er det lagt stor vekt på at partene i arbeidslivet skal være involvert. Høringsinnspillene til tillitsreformen viser at både arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er opptatt av at tillitsreformen bygger videre på den norske modellen og Hovedavtalens bestemmelser. 

Intervjuene i utvalgte departementer og direktorater etterlater et inntrykk av at partssamarbeid og involvering av ansattes organisasjoner er ivaretatt i tillitsreformen. KS mener at medbestemmelse og partssamarbeid allerede er godt ivaretatt innenfor de etablerte systemene. Vi ser at samtlige fem departementer som ber om innspill til piloter og forsøk i årets tildelingsbrev, anmoder om at fagforeningene blir trukket inn i arbeidet. To av departementene peker i tillegg på behovet for å involvere brukerorganisasjoner.  

For føringene om det mer løpende arbeidet med tillitsbasert styring og ledelse ser vi imidlertid at departementene i liten grad gir særskilte signaler om partssamarbeid. I intervjuene i departementene får vi opplyst at det har vært arrangert møter mellom politisk ledelse og representanter for ledelse og ansattes organisasjoner i virksomhetene som et ledd i tillitsreformen. Her blir det pekt på som særlig viktig at både virksomhetsledelse og tillitsvalgte er til stede i slike møter.  

Erfaringer viser at selv om rammeverket i Hovedavtalen er godt, er det ikke tilstrekkelig for å sikre etterlevelse. Dette belyses blant annet gjennom et notat fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) hvor det kommer fram at hver tredje arbeidstaker opplever at de har fått mindre innflytelse over saker som er viktige for dem de tre siste årene. Denne nedgangen er særlig synlig i statlig sektor og statseide virksomheter (Dahl, 2022). Samtidig ser vi at medarbeidere i forvaltningen jevnt over rapporterer om høy tilfredshet med sine ledere (STAMI, 2023), herunder stor grad av opplevd autonomi og selvbestemmelse, og lav grad av rollekonflikt (DFØ, 2021-b) 

Partssamarbeid og medbestemmelse vektlegges lite i de ulike lederutdanningene levert av private eller offentlige utdanningsinstitusjoner. Dette er nyttig å kjenne til som et bakteppe for det videre arbeidet med partssamarbeid og medvirkning i forbindelse med tillitsreformen. 

Ved hovedoppgjør i staten forhandles det frem midler for økt satsing på en rekke områder, eksempelvis kompetanse på å fremme et godt samarbeid mellom partene. Statlige virksomheter kan søke om midler til lederopplæring i partssamarbeid og medbestemmelse. I disse søkeprosessene skal de tillitsvalgte være med. Tariffavsatte midler bidrar til tiltak som kan underbygge tillitsreformen, men kan eventuelt knyttes enda tettere til dette formålet.