6.1 Utviklingstrekk ved organisering av klagebehandlingen

6.1.1 Økt bevissthet om og bedre kunnskapsgrunnlag for organisering

Med henvisning til tidligere rapporter fra Difi peker Forvaltningslovutvalget på at der forvaltningslovens hovedmodell er fraveket, har det skjedd uten at det har vært gjort noen prinsipielle overveielser (NOU 2019, pkt. 24.5). Med tanke på de mange sektorvise utredningene om organisering av klagesaksbehandlingen i de siste årene, jf. tidligere kapitler, er det vårt inntrykk at dette er i endring. Vår intervjurunde viser også at informantene er mer bevisste på betydningen av hvordan klagesaksbehandlingen er organisert.

Difis tidligere rapporter (2012, 2014) kan ha bidratt til å øke denne bevisstheten, og Forvaltningslovutvalget har gitt en grundig gjennomgang av de ulike hensynene som bør vurderes ved valg av modell. Dette har i sin tur gitt et kunnskapsgrunnlag for sektorvise utredninger. 

6.1.2 Ikke lenger viltvoksende klagenemnder, men fortsatt fragmentert

Denne undersøkelsen viser at det ikke lenger er treffende å snakke om «viltvoksende nemnder» (Difi 2014), iallfall ikke når det gjelder klagenemnder. Antallet klagenemnder har nå lenge vært relativt stabilt omkring 50 nemnder. Riktignok er det også i det siste tiåret en tilvekst på et titalls nye klagenemnder, men dette blir utliknet ved at andre nemnder er slått sammen eller avviklet.

Samtidig er populasjonen av klagenemnder fortsatt fragmentert og uensartet. På den ene siden ser vi noen få store nemnder med stor saksmengde, på den andre siden ser vi mange små nemnder der de fleste har liten saksmengde. De førstnevnte har til dels store og fagspesialiserte sekretariater som kan sammenliknes med ordinære direktorater, mens de fleste små nemndene ofte har bare ett årsverk eller mindre til rådighet. Bildet nyanseres av at flere av de mindre nemndene nå betjenes av fellessekretariater slik at de har tilgang til større faglige og administrative ressurser. 

Et annet skille går mellom eldre og nyere nemnder: Det er som nevnt en tendens til at de nyere nemndene er opprettet på grunnlag av en mer systematisk og bevisst avveining av hensyn enn tidligere, eventuelt at de opprettes som følge av EU-krav. For de eldre nemndene er det vanskeligere å se slike systematiske avveininger.

6.1.3 Argumentasjon for nemnd taper terreng?

Når antallet klagenemnder har stabilisert seg utover på 2000-tallet, kan det henge sammen med at det er blitt mindre potensial for å føre klagesaker ut av departementene. Direktoratene på sin side har neppe samme motivasjon for avlastning ved å legge klagesaker til særskilt nemnd. De vil snarere være tilbøyelig til å beholde dem internt.

Dessuten er det rimelig å anta at de klagesaksområdene der behovet for uavhengighet er vurdert å være stort, allerede er organisert med særskilt klagenemnd. Det tilsier at potensialet for nye nemnder nå er langt mindre.

Mer generelt kan argumentasjon for nemnd være i ferd med å tape terreng fordi andre hensyn tillegges økt vekt, bl.a. hensyn til styring, samordning og effektiv ressursbruk. Det framkommer f.eks. i utredningen om klageordning i NAV og ved overgang til hovedmodellen når det gjelder klage på voldsoffererstatning, jf. pkt. 5.5.

6.1.4 Nemnder på vei mot hovedmodellen - behov for en tredje kategori?

Som det framgår av kap. 4, er det tendenser til at nemnder slås sammen og at det opprettes felles sekretariater for flere nemnder. Dette innebærer at det utvikles fagmiljøer som er bedre i stand til å utøve delegert avgjørelsesmyndighet og til å håndtere varierende saksmengder. Fra før har vi sett at sekretariater for nemnder med store saksmengder har fått delegert myndighet til å avgjøre en stor andel av sakene. UNE er det fremste eksemplet, idet bare 5 prosent av sakene der blir avgjort i nemndsmøte. Et annet eksempel var Erstatningsnemnda for voldsofre, der sekretariatet var delegert myndighet til å behandle om lag 75 prosent av sakene.

Når delegering til sekretariatet blir så vidtrekkende som i de nevnte tilfellene, blir selve nemnda mer å betrakte som et kollegialt fagstyre som bare behandler de aller vanskeligste og mest prinsipielle sakene. Det store volumet av klager behandles i stedet i en hierarkisk saksgang slik som i hovedmodellen.

Vårt poeng her er at store sekretariater med delegert myndighet ligner mer på hierarkisk styrte forvaltningsorganer, både med hensyn til hvordan de blir styrt og hvordan de er organisert internt. Poenget forsterkes når vi ser på de to fellessekretariatene, som formelt er organisert som egne forvaltningsorganer, altså separat fra de nemndene de betjener. Administrativt kan de da følges opp direkte av departementet omtrent som ved organisering etter hovedmodellen. 

Ut fra dette kan det reises spørsmål om nemndene med de største og mest selvstendige sekretariatene bør oppfattes som en hybrid organisering mellom nemnd og hovedmodell. I så fall er det kanskje ikke lenger rimelig å behandle nemnder som en enkelt kategori? Bør det kanskje opereres med en egen underkategori for nemnder der sekretariatet har betydelig delegert myndighet (f.eks. Klageorgan med fagstyre) for at kartet kan stemme mer overens med terrenget?

6.2 Mulige temaer for videre arbeid

Nedenfor lister vi noen mulige temaer for videre arbeid på dette området. Temaene er bare kort skissert. Dette med tanke på at nærmere innretting og eventuell prioritering vil måtte avklares i KDD og eventuelt andre berørte departementer.

6.2.1 Kartlegge hvordan departementene kompenserer for tap av styringsinformasjon

I forrige kapittel påpekte vi at oppgaveoverføringen til lavere nivåer har medført at departementene står fjernere fra praksisfeltet og derved mister informasjon som kan være relevant for styring av feltet. Dette gjelder i utgangspunktet for oppgaveoverføring, herunder klagesaksbehandling, både til direktorater og nemnder. For direktoratene kan imidlertid departementene kompensere gjennom etatsstyring bl.a. med oppfølging i form av krav om statusrapportering og resultatanalyser, f.eks. hva klagesaksbehandlingen kan fortelle om hvordan regelverket fungerer i praksis og hvilke endringsbehov som kan spores. 

For uavhengige organer slik som klagenemnder stiller dette seg annerledes, idet vedkommende departement da er henvist til å styre ved lov og forskrift når det gjelder faglige spørsmål. Det administrative styringsansvaret ligger derimot fast, men hva omfatter det i en slik sammenheng? Kan departementet f.eks. pålegge en uavhengig nemnd å avgi nærmere spesifiserte resultatanalyser i årsrapporten? Og hva med nemnder som bare er institusjonstilknyttet og som ikke avgir årsrapport?

Svaret kan kanskje falle annerledes ut for nemnder som er knyttet til et av de to fellessekretariatene. Disse er egne forvaltningsorganer med administrativ styringslinje direkte til departement og kan derfor lettere følges opp direkte fra departementets side, jf. pkt. 6.1.4.

Vår undersøkelse har ikke omfattet en systematisk kartlegging av departementenes praksis for oppfølging av klagenemndene. Vårt inntrykk er imidlertid at departementene er tilbakeholdne med å definere krav eller forventninger til nemndene om f.eks. å foreta analyser av egen praksis og mulige endringsbehov. Et mulig tema for videre arbeid kan derfor være å kartlegge dette nærmere for å få et grunnlag for eventuelt å fremme tiltak. En slik kartlegging kan også inngå i en bredere kartlegging av hvordan departementene har innrettet seg mer generelt for å kompensere for tap av styringsinformasjon.

6.2.2 Nye modeller for organisering av klagesaksbehandlingen i funksjonsorganiserte etater?

Vi har i forrige kapittel vist at overgang til funksjonsorganisering i de store etatene kan skape tvil om det fortsatt er en reell totrinnsbehandling av klagene når disse etatene har organisert egne klagesaksenheter internt.

Vi går ikke inn på hvordan den enkelte etat kan eller bør løse dette. I et generelt forvaltningspolitisk perspektiv kan det imidlertid være grunn til å vurdere nærmere hvordan dette kan løses organisatorisk. Vi ser her et grunnlag for å utforske nærmere hvordan klagebehandling kan/bør organiseres i funksjonsorganiserte etater for å sikre en reell totrinnsbehandling.

6.2.3 Stimulere til at flere nemnder knytter seg til fellessekretariater

Forvaltningslovutvalget har anbefalt å legge opp til felles sekretariat for flere klagenemnder: «Av økonomiske og administrative grunner kan det være hensiktsmessig å etablere felles sekretariatstjenester for nemnder med lignende funksjoner» og viser bl.a. til Klagenemnds-sekretariatet som eksempel, der hele ni nemnder betjenes av ett felles sekretariat (NOU 2019, kap. 30.5.5).

De danske erfaringene med Nævnenes Hus synes også å være klart positive.

Vi ser en rekke fordeler ved å samle sekretariatsfunksjonen for flere nemnder på denne måten: 

• Sekretariatsfunksjonen vil bli mindre sårbar for fravær ved at juridiske fagressurser i noen grad kan brukes på tvers av nemndsgrensene, iallfall hvis de berørte nemndene er knyttet til beslektede lovområder. Uansett utgjør forvaltningsloven et felles kompetanseområde for alle nemnder fordi den regulerer myndighetsutøvelse på tvers av alle lovområder. 
• Et fellessekretariat blir et mer attraktivt arbeidssted for juristene fordi det skapes flere faglige utviklingsmuligheter. De kan over tid skifte hovedarbeidsområde mellom nemndene, og det blir avansementsmuligheter ved at det blir grunnlag for flere ledernivåer ettersom sekretariatet vokser for å betjene flere nemnder.
• Det er åpenbart administrative stordriftsfordeler å hente ved å samorganisere nemndenes administrative fellestjenester, slik som lokaler, resepsjon, IT-systemer, arkivtjenester, regnskap mv.

Som mulige ulemper ved et fellessekretariat kan nevnes at budsjetthåndteringen nødvendigvis må bli noe mer komplisert, spesielt når sekretariatet betjener nemnder i flere departementsområder.  

Et tema for videre arbeid kan være å lage en mulighetsstudie om hvilke flere nemnder som kan være aktuelle for å knyttes til Klagenemndssekretariatet. Samtidig kan det vurderes om det er grunnlag for å opprette et nytt fellessekretariat som eventuelt kan betjene nemnder som det ikke er hensiktsmessig å knytte til Klagenemndssekretariatet.

6.2.4 Utvikle sjekkliste for etablering av nemnd

Selv om det er større bevissthet om organisering av klagebehandlingen, er det fortsatt innslag av situasjonsbestemt argumentasjon, bl.a. om hva som er mest effektiv organisering.    Flere av våre informanter har påpekt at når de gjør slike vurderinger, har de behov for et veiledningsmateriale å støtte seg til. Tre ulike typer materiale blir nevnt:

1. Gjennomgang og vurdering av de prinsipper og hensyn som ligger bak ulike modeller, slik det nå er gjort i Forvaltningslovutvalgets innstilling
2. Oversikter over organisasjonsformene som finnes i forvaltningen, for eksempel oversikt over dagens nemnder og hvordan de er organisert og sammensatt.
3. Sjekklister for hva som bør vurderes ved opprettelse av nemnder.

En oversikt over dagens organisering vil foreligge i og med denne rapporten. Vi vil anbefale at det arbeides med å utvikle sjekklister for etablering av nemnd, f.eks. med spørsmål som:

• Er nemndas uavhengighet fastsatt i lov eller forskrift?
• Skal nemnda være eget forvaltningsorgan eller knyttes til et annet forvaltningsorgan?
• Er det vurdert å slå nemnda sammen med andre nemnder og/eller å legge nemndssekretariatet til et fellessekretariat?
• Er det vurdert å fastsette nemndas adgang til å delegere myndighet til nemndsleder og sekretariat?
• Er det vurdert hvordan nemnda skal kunne følges opp administrativt fra departementet?
• Hvis det er aktuelt å oppnevne interesserepresentanter, er det vurdert prosedyrer for å redusere risiko for inhabilitet?