I dette kapittelet går vi kort igjennom hvilke hensyn som taler for å legge klagebehandling til overordnet organ, og vi viser hvordan klagesakene fordeler seg innenfor hovedmodellen.
3.1 Hensyn som taler for å organisere klagebehandling etter hovedmodellen
Forvaltningslovutvalget foreslo å videreføre hovedregelen om at klagebehandling foretas av nærmeste overordnede organ. Det innebærer altså å organisere i henhold til det vi har kalt hovedmodellen, framfor å opprette særskilte klagenemnder. Flere hensyn kan sies å tale for dette (se NOU 2019:5, s 371).
Ivaretar styringshensyn
Avgjørelser i klagesaker vil ofte ha presedensvirkninger og slik sett virke styrende overfor underordnet organ. Klagebehandling i overordnet organ innebærer også en kontroll av underordnet organs myndighetsutøving, og det gir et grunnlag for å vurdere om det er behov for endringer i regelverk eller andre styringstiltak. Dessuten er det i tråd med regjeringens konstitusjonelle ansvar at klagebehandling følger den hierarkiske ansvarskjeden i statsforvaltningen.
Bidrar til faglig kvalitetsutvikling
Å ha klagesaksbehandling innenfor etaten vil kunne bidra positivt til faglig styring og kvalitetsarbeid. Som det heter i NAVs innspill til utvalget som skulle vurdere klageordningen i NAV: Det er «viktig for den kontinuerlige kvalitetsutviklingen i saksbehandling og vedtak før klagefasen, at klagesaksbehandlingen er integrert i etaten.» (NOU 2023:11, s.191).
Bredere perspektiv
Et overordnet organ vil normalt ha større bredde i sin oppgaveportefølje enn førsteinstansen. Særlig et departement som klageinstans vil kunne ha et bredere perspektiv som kan være nyttig for å kunne behandle klagesaker på en innsiktsfull måte. Dette er ikke like relevant når et direktorat er klageinstans fordi da vil både over- og underordnet organ være fagspesialisert.
Mer uformell kontakt
Et overordnet organ har løpende kontakt med underinstansen uavhengig av klagebehandlingen. Det åpner for uformell og smidig kommunikasjon der det kan gis råd og utveksles nyttige erfaringer mellom over- og underordnet organ. På den annen side kan slik løpende kontakt skape «tvil om klageinstansen har bestemt seg allerede før klagen tas til behandling. Det kan gjøre toinstansbehandlingen ved klage mindre reell.» (NOU 2019:5, s.371).
Økt kostnadseffektivitet
Det er normalt mer kostnadseffektivt å utnytte eksisterende forvaltningsapparat istedenfor å bygge opp nye organer med de ekstra økonomiske og administrative kostnader det medfører.
3.2 Fordeling av klagesaker innenfor hovedmodellen
3.2.1 Klagesakene er svært ujevnt fordelt
Vår kartlegging omfatter totalt 87 virksomheter. Det omfatter samtlige departementer (15) og direktorater (69) pluss tre forvaltningsbedrifter. Av disse har vi funnet at 14 departementer og 24 direktorater er klageinstans.
Fordeling av klagesaker blant departementene
| Virksomhet | Antall klager |
|---|---|
| Helse- og omsorgsdepartementet | 600 |
| Justis- og beredskapsdepartementet | 162 |
| Nærings- og fiskeridepartementet | 145 |
| Barne- og familiedepartementet | 143 |
| Klima- og miljødepartementet | 132 |
| Kultur- og likestillingsdepartementet | 114 |
| Kunnskapsdepartementet | 85 |
| Olje- og energidepartementet | 71 |
| Arbeids- og inkluderingsdepartementet | 69 |
| Landbruks- og matdepartementet | 60 |
| Samferdselsdepartementet | 56 |
| Finansdepartementet | 51 |
| Kommunal- og distriktsdepartementet | 35 |
| Forsvarsdepartementet | 33 |
På departementsnivå varierer altså antall klagesaker fra 600 til 33 blant de 14 departementene som er klageinstans. Bare ett departement er ikke klageinstans (Utenriksdepartementet).
Helse- og omsorgsdepartementet har langt de fleste klagesakene. De 600 sakene departementet behandler, utgjør 38 prosent av totalt antall klagesaker i departementene.
Fordeling av klagesaker blant direktoratene
| Virksomhet | Antall klager |
|---|---|
| NAV | 32335 |
| Skattedirektoratet | 3000 |
| Politidirektoratet | 985 |
| Utlendingsdirektoratet | 930 |
| Statens sivilrettsforvaltning | 319 |
| Statens vegvesen | 306 |
| Mattilsynet | 302 |
| Miljødirektoratet | 291 |
| Landbruksdirektoratet | 156 |
| Arbeidstilsynet | 147 |
| Tolletaten | 75 |
| Kriminalomsorgen | 57 |
| Statens helsetilsyn | 54 |
| Utdanningsdirektoratet | 50 |
| Riksantikvaren | 46 |
| Fiskeridirektoratet | 28 |
| Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR) | 20 |
| Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap | 15 |
| Helsedirektoratet | 11 |
| Jernbanedirektoratet | 7 |
| Sjøfartsdirektoratet | 3 |
| Luftfartstilsynet | 1 |
| Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) | 0 |
| Norsk kulturråd | 0 |
På direktoratsnivå er variasjonsbredden i antall klagesaker enda større enn blant departementene. Blant de 24 direktoratene som oppgir at de er klageinstans, varierer antallet klagesaker fra mer enn 32 000 i NAV til 0 i NVE. Videre er det altså et stort flertall av direktoratene (45 av 69) som ikke er klageinstans i det hele tatt.
Av dem som oppgir at de er klageinstans, svarer fire direktorater at de behandlet mer enn 500 klagesaker i 2022. I tillegg til NAV (32 335 saker) gjelder det Skatteetaten (3000 saker), Politidirektoratet (985 saker) og Utlendingsdirektoratet (930 saker). Disse fire direktoratene står for 37 250 saker, noe som gir en andel på 96 prosent av totalt antall klagesaker i direktoratene.