5.1 Forvaltningsoppgaver ut av departementene

Helt siden 1950-tallet har det vært en forvaltningspolitisk ambisjon å utvikle departementene i retning av å bli sekretariater for politisk ledelse, jf. bl.a. Difi 2011 og 2019. De fleste typer forvaltningsoppgaver er etter hvert ført ut for å avlaste departementene og sikre mer kapasitet til å bistå statsråden. Klagesaksbehandling ble da plassert dels i direktorater, dels i særskilte klagenemnder. Å opprette nye klagenemnder var særlig aktuelt på områder der det ikke var et direktorat som kunne overta.

Størstedelen av denne endringen fant sted på 1980- og 1990-tallet. Som tidligere nevnt viste en undersøkelse at allerede på begynnelsen av 2000-tallet var departementet klageinstans for bare 8 prosent av klagesakene (Statskonsult 2003). I 2022 er denne andelen sunket videre ned til under 3 prosent. Avlastningseffekten for departementene er altså nå langt på vei tatt ut. Vi finner likevel ennå enkelte tilfeller der noe av begrunnelsen for å opprette klagenemnd er å avlaste departementet, se f.eks. NOU 2023:6 om ny lov om Finanstilsynet.

Mindre styringsinformasjon til departementene

Denne utviklingen medfører imidlertid nye behov. Når klagebehandling legges til uavhengige nemnder, vil dette føre til at departementene sitter igjen med mindre styringsinformasjon, bl.a. om hvordan vedtatt regelverk fungerer i praksis. I hovedmodellen kan dette til en viss grad ivaretas gjennom de ordinære rapporteringslinjene, både i form av skriftlig rapportering og gjennom styringsdialogen for øvrig. Slike formelle rapporteringslinjer er ikke nødvendigvis på plass for uavhengige nemnder. Det kan svekke departementenes evne til å videreutvikle politikk og regelverk på området hvis et slikt informasjonstap ikke kompenseres.

Dette blir påpekt av KDD i omtalen av ny ekomlov:

«en administrativ konsekvens av forslaget om å opprette en egen klagenemnd vil være at departementet mister kunnskap om enkeltsaksbehandling på ekom-området. For å kompensere for dette tapet vil departementet måtte bruke ressurser til å tilegne seg markedskunnskap og innsikt på annen måte» (s.149).¹¹

Et annet eksempel kan hentes fra utvalget som vurderte klagesystemet i arbeids- og velferdsetaten (NOU 2023:11): Utvalget peker på at klagebehandlingen er en viktig informasjonskilde for overordnede styringsorganer i forvaltningen og at plassering i nemnd vil svekke direktoratets muligheter til effektiv styring av etaten. Se for øvrig kapittel 5.4.2 for ytterligere omtale av klagebehandling i NAV.

På andre områder oppleves ikke dette som noe problem. Et av departementene i vår intervjurunde forklarte det med at de følger veldig godt med på saksområdet, primært ved å sette seg inn i alle vedtak i nemnda, men også ved at de orienteres om mer prinsipielle vedtak. Det ble vist til at det aktuelle saksområdet er av stor politisk interesse og dermed også viktig for departementet å følge med på for eventuelt å foreslå endringer i regelverket.

Departementene oppfattes som mindre upartiske?

Det er også et annet aspekt ved at forvaltningsoppgaver er ført ut for at departementene skal kunne konsentrere seg om å være sekretariat for statsråden. Denne utviklingen kan oppfattes som en politisering av departementene (se Statskonsult 2007) selv om det gjerne understrekes at departementet skal være et faglig – og ikke politisk – sekretariat.

Dette kan i sin tur påvirke hvorvidt departementene oppfattes å være tilstrekkelig upartiske til å foreta en uavhengig klagesaksbehandling uten sideblikk til statsrådens politiske linje. Eksempelvis ble slike argumenter brukt av regjeringen i debatten om tilsynsorganisering på 2000-tallet: «Politisk overprøving i enkeltsaker vil(...) kunne gjøre saksbehandlingen vilkårlig og skape utilsiktede presedensvirkninger. På sikt vil dette kunne undergrave tilsynets legitimitet …» (St.prp.17 for 2002-03, s.9). Slike betraktninger kan også ha styrket argumentasjonen for å føre klagesaker over til uavhengig nemnd. 

5.2 EU-krav om uavhengig myndighetsutøvelse

På 1990-tallet skjedde det store endringer i organisasjons- og styringsformene i forvaltningen inspirert av ideene for New Public Management. Rendyrking av funksjoner og roller var viktig i denne tenkningen. Tjenesteyting og myndighetsforvaltning skulle ikke drives av samme organ. Store etater ble splittet opp, og oppgaver ble skilt ut og organisert i statlige selskaper og foretak. Samtidig var det en framvekst av uavhengige organer innenfor forvaltningen, bl.a. knyttet til tilsyn og klagebehandling. Som tidligere nevnt var antall klagenemnder økt til 48 ved begynnelsen av 2000-tallet. 

Siden den gang har det samlede antallet klagenemnder stabilisert seg, men det er flere eksempler på at det er opprettet nemnder på nye områder også det siste tiåret. De sentrale argumentene har vært større behov for uavhengighet og avstand til departementet, og i flere tilfeller henger det sammen med implementering av EU-regelverk.

• Energiklagenemnda ble etablert i 2019 som et ledd i at EUs tredje energimarkedspakke ble vedtatt gjennomført i norsk forvaltning. Med implementeringen av dette EU-regelverket fulgte krav om uavhengig reguleringsmyndighet og uavhengig klagebehandling.
• I forslag til ny ekomlov, jf. kapittel 5.1, foreslår regjeringen å opprette en uavhengig klagenemnd som skal behandle de fleste klagene på enkeltvedtak fattet av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i saker som følger ekom-direktivet. Dette direktivet setter krav til at det skal finnes effektive ordninger på nasjonalt nivå som gjør det mulig å klage vedtaket til en klageinstans som er «uavhengig av de berørte parter, og av innblanding eller politisk press som kan forhindre en uavhengig vurdering av saker den skal behandle» (artikkel 31).
• Finansdepartementet har for tiden et utkast til ny finanstilsynslov til behandling. I en utredning (NOU 2023:6) foreslås det at Finanstilsynet bør få større formell uavhengighet, og at dette har konsekvenser for hvordan klagesaker bør behandles, bl.a. bør det opprettes klagenemnd. Også dette området er underlagt en omfattende EU-regulering. Regelverket er mer komplekst enn før, og det stiller nye krav til kompetanse, men utvalget tok ikke stilling til om EU-regelverket stiller krav til mer formell uavhengighet.
• Konkurranseklagenemnda ble opprettet 1. april 2017. Bakgrunnen for opprettelsen var et ønske om å etablere en politisk uavhengig klagesaksbehandling samt å styrke Konkurransetilsynets selvstendighet. 

5.3 Samordning og styring blir tillagt større vekt

I forvaltningsutviklingen er det ulike hensyn som må balanseres, og over tid skjer det en dreining i hvilke begrunnelser som blir tillagt vekt. Mens forvaltningspolitikken på 1980- og 1990-tallet var opptatt av rolleklarhet, har man utover på 2000-tallet blitt mer opptatt av behov for koordinering for å samle ressurser og for å se ting i sammenheng.

Forvaltningsforskere har sett dette som en reaksjon på den fragmenteringen som fulgte av reformene på 1980- og 1990-tallet. De to siste tiårene er det etter hvert blitt lagt økende vekt på hensynet til samordning, helhetstenkning og overordnede styringsbehov. Når det mer spesifikt gjelder organisering av klagebehandling, kan slike hensyn tilsi at man ikke bør organisere den i særskilte klagenemnder, iallfall ikke hvis de skal spesialiseres på relativt smale fagområder. 

Behov for større fagmiljøer

I de siste 10-15 årene ser vi at det generelt i forvaltningen legges økende vekt på å bygge større fagmiljøer. Det kommer blant annet til uttrykk ved at de fleste store etatene har gått over til en mer funksjonsbasert organisering, se kapittel 5.4. Bakgrunnen er bl.a. at behovet for spesialisert kompetanse er økende, at funksjonsorganisering gir bedre grunnlag for likebehandling, og at det gir mer effektiv ressursbruk. Denne tendensen kan nå også spores i nemndsordningen.

I 2014 pekte Difi på problemene med svært fragmentert nemndsstruktur som førte til små og svake fagmiljøer for klagebehandlingen:

«Det kan være grunn til å reise spørsmål om behovet for å slå sammen nemnder på tilgrensende områder for å skape større fagmiljøer og dermed en mer robust struktur» (Difi 2014).

Etter 2014 ser vi eksempler på at det foreslås og gjennomføres sammenslåinger både av nemnder og av sekretariater:

• Skatteklagenemnda, som ble etablert i 2016, erstattet de regionale skatteklage-nemndene, samt Klagenemnda for utenlandssaker, Klagenemnda for storbedrifter og Klagenemnda for merverdiavgift.
• Finansdepartementet har til behandling et forslag fra et utvalg (NOU 2023:6) om å etablere en uavhengig klagenemnd på Finanstilsynets område, jf. kapittel 5.2. Utvalget foreslår også å flytte klagebehandlingen fra departementet og fra eksisterende klagenemnder til den nye nemnda. Utvalget mener vide det kan være hensiktsmessig å legge sekretariatet for en slik felles klagenemnd til et felles sekretariat for flere andre nemnder.
• Det er som tidligere nevnt etablert to fellessekretariater, Helseklage og Klagenemndssekretariatet.

5.4 Funksjonsorganisering kompliserer hovedmodellen

DFØ har tidligere pekt på at det i løpet av en 15-20 års periode har skjedd en overgang fra en geografisk basert organisering til en funksjonsbasert organisering i en rekke etater (DFØ 2022). Av 21 etater med et ytre apparat er det nå bare 4 etater som fortsatt har en rent geografisk basert organisering, mens de øvrige har gått over til funksjonsbasert organisering – helt eller delvis. Et sentralt motiv for slike omorganiseringer er å skape enklere styringslinjer for mer effektiv styring og ansvarsutkreving. Andre viktige hensyn er å legge til rette for mer likebehandling og å bygge større og mer spesialiserte fagmiljøer.

5.4.1 Prinsippet om totrinns klagebehandling under press

For de etatene som har organisert klagebehandlingen etter hovedmodellen får imidlertid dette konsekvenser. Klagebehandling er forutsatt å skje i to trinn, der det siste trinnet er uavhengig av det første. Dette er for å sikre tillit til at klagen behandles uavhengig av førsteinstansens vurdering. Med en geografisk basert organisering hadde etatene en egnet struktur for dette. Totrinns klagebehandling kunne sies å være innebygd i etatsstrukturen ved at region/lokalkontor og direktorat utgjorde hvert sitt nivå, der det øvre nivået kunne gjøre sine vurderinger uavhengig av det underordnede nivået.

Overgang til funksjonsbasert organisering fører derimot til at regionalt baserte ansvarsområder (og tilhørende regionsjefer) forsvinner. I stedet har etatene vertikalt integrerte divisjoner med fagbaserte ansvarsområder. Det gjør det vanskelig å avgrense et sentralt etatsnivå (direktoratsnivå) som kan oppfattes som uavhengig av førsteinstansbehandlingen i etaten.

5.4.2 Alternative løsninger

For å sikre fortsatt totrinns klagebehandling er det valgt ulike løsninger i funksjons-organiserte etater. I enkelte tilfeller er det valgt å flytte klagebehandlingen fra etat til departementsnivå. Dette står i motstrid til departementenes behov for avlastning, men kan være aktuelt når klagesaksmengden er svært begrenset. Denne løsningen ble valgt da Kystverket gikk over til funksjonsorganisering.  

Et annet alternativ for slike etater vil være at det opprettes særskilt klagenemnd for klagebehandlingen. En slik løsning ble imidlertid frarådet av utredningsutvalget som vurderte organiseringen av klagebehandlingen i NAV, jf. kapittel 5.1. Begrunnelsen var at opprettelse av klagenemnd ville medføre store økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget foreslo i stedet å flytte NAVs interne klageinstans fra etatsnivå og opp til direktoratsnivå slik at den ble utvetydig overordnet førsteinstansen. Slik ville ordningen bringes mer i tråd med hovedmodellens vekt på et entydig hierarki.

Det som imidlertid flere etater har valgt, er å innrette en særskilt juridisk enhet med myndighet til å overprøve førsteinstansvedtak som er gjort i divisjonene. Denne enheten må i så fall framstå som organisatorisk klart atskilt fra divisjonene. I enkelte etater er da direktoratsbetegnelsen beholdt for å markere ytterligere et slikt skille mellom de deler av etaten som gjør førsteinstansvedtak og de som foretar klagebehandling. Skatteetaten og Statens vegvesen er eksempler på dette. Tolletaten har i hovedsak samme løsning, men der er direktoratsbetegnelsen fjernet på grunnlag av en særskilt utredning.   

Sivilombudet har kritiske kommentarer 

Sivilombudet har på eget initiativ sett nærmere på hvilken betydning organiseringen av enkelte etater (Arbeidstilsynet, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Tolletaten, Skatteetaten og Statens vegvesen) har for behandlingen av innsynssaker, bl.a. hva som er rett klageorgan etter offentleglova §32. Selv om uttalelsene uttrykkelig gjelder innsynssaker, antar vi at uttalelsene har gyldighet også for klager etter forvaltningsloven §28 ettersom begge bestemmelser bruker betegnelsen «nærmest overordnet forvaltningsorgan».  

For flere av de utvalgte etatene, som i hovedsak er funksjonsorganisert, har Sivilombudet reist tvil om det er hjemmel for å behandle klager internt i etaten. Dette kommer klarest til uttrykk i uttalelsen om Fiskeridirektoratet. Der heter det bl.a.

«Ombudet mener at Klagesaksenheten i direktoratet ikke er et eget og overordnet forvaltningsorgan og dermed heller ikke klageinstans etter offentleglova §32. Inntil det eventuelt er på plass en lovhjemlet klageordning, vil NFD være klageorgan for alle avgjørelser Fiskeridirektoratet har truffet i første instans i innsynssaker.» (Sivilombudets uttalelse 11.09.2023, sak 2022/5132).

For Tolletaten har Sivilombudet kommet til

«at selv om Juridisk stab er et selvstendig organ, så er det neppe grunnlag for å anse enheten som et overordnet forvaltningsorgan, og dermed klageinstans etter offentleglova §32, i innsynssaker som øvrige staber og divisjoner i etaten har behandlet.» (uttalelse 11.09.2023, sak 2022/5127).

For de øvrige virksomhetene har Sivilombudet kommet til at direktoratene og hovedkontorene utgjør selvstendige forvaltningsorganer overordnet regionene eller divisjonene. Dette framgår av instruks (Mattilsynet) eller der det ved lov eller forskrift er bestemt hvem som er klageinstans (Statens vegvesen). Ombudet anbefaler at disse virksomhetene likevel vurderer tiltak som synliggjør nødvendig avstand mellom nivåene.¹²

Hva er ett forvaltningsorgan?

Det kan her nevnes at også Forvaltningslovutvalget behandlet spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, men da på generelt grunnlag. De mente det er uheldig at spørsmålet løses forskjellig i ulike sammenhenger uten at det klart går frem av regelverket.

«Spesielt uheldig er det om myndighet kan bli delegert etter reglene for intern delegering i et forvaltningsorgan samtidig som den delegerende enhet anses som klageinstans i egenskap av «nærmeste overordnet organ». Utvalget mener at en slik ordning bør være utelukket (NOU 2019:5, s. 200). Utvalget sa også uttrykkelig at «det ikke er mulig å se på enhetene som særskilte organer der det sitter direktør for klageenheten og direktør for enheter som treffer vedtak i første instans i samme ledergruppe» (s. 373).

5.5 Andre utviklingstrekk

5.5.1 Større vekt på effektiv ressursbruk

Sammenliknet med tidligere perioder er det ventet at forvaltningen nå står overfor en periode med strammere budsjetter. Generelt vil hensynet til effektiv ressursbruk måtte tillegges økende vekt. Hva kan dette medføre når det mer spesifikt gjelder organiseringen av klagebehandling?

Vårt inntrykk er at behovet for mer effektiv ressursbruk dukker opp oftere nå enn tidligere ved spørsmål om bruk av klagenemnd. Mer iøynefallende er likevel at effektivisering brukes til å argumentere både for og imot bruk av nemnd på ulike klagesaksområder.

• Utvalget som utredet klageordning for NAV la vekt på at nemndsordning er kostbart. Det vises til at det forutsetter å bygge opp eget sekretariat i stedet for å trekke på eksisterende fagmiljøer i linjeorganisasjonen (NOU 2023:11). Gitt det store antallet klagesaker på NAVs område mente utvalget at det er betydelig risiko for at det vil oppstå store restanser og lang saksbehandlingstid ved bruk av nemnd.
• Utvalget som bl.a. utredet klageordning for Finanstilsynet, jf. kapittel 5.2, argumenterte motsatt da de foreslo etablering av ny klagenemnd. Den skulle bidra til en mer effektiv saksbehandling.
• Ved nedleggelsen av Erstatningsnemnda for voldsofre viste Justisdepartementet bl.a. til at en overgang til hovedmodell ville være mer effektivt. Som sekretariat for nemnda avgjorde Statens sivilrettsforvaltning allerede 76 prosent av klagesakene ved delegert myndighet, og erfaringen var at saksbehandlingstiden i nemnda var betydelig lengre enn for saker behandlet av sivilrettsforvaltningen (høringsnotat s.124, jf. også Prop. 238 L (2020-2021)). Nemnda ble lagt ned 1.1.2023.
• Da Klagenemnd for revisor- og regnskapsførersaker ble opprettet i 2012, var hoved-begrunnelsen behovet for flersidig kompetanse ved behandlingen av slike saker. Samtidig ble det i høringen av utkast til forskrift vist til at saksbehandlingstiden i departementet for klagesaker etter revisor- og regnskapsførerlovgivningen i noen tilfeller hadde vist seg å bli unødig lang. Departementet la til grunn at overføring av klagebehandlingen til en nemnd med relevant sammensatt kompetanse ville medføre redusert saksbehandlingstid.

5.5.2 Digitalisering svekker grunnlaget for bruk av klagenemnd?

Et viktig element i automatisering av saksbehandling er å gjøre den mindre skjønnsbasert. Dette vil gi grunnlag for mer automatisert «masseforvaltning» der det ikke er rom for kollegial deliberasjon over hva som er rimelig i det enkelte tilfellet. I den grad man lykkes med å skape et mer digitaliseringsvennlig regelverk, kan man altså samtidig redusere behovet for en nemndsordning og i stedet fremme overgang til hovedmodellen.

Overføringen av klagebehandling fra Erstatningsnemnda for voldsofre til Statens sivilrettsforvaltning, jf. kapittel 5.5.1, ble bl.a. begrunnet med at det ikke lenger var tungtveiende argumenter for å beholde nemndsbehandling. En ny lov ville gi et enklere og mindre skjønnsbasert regelverk. En viktig begrunnelse for kollegial nemndsbehandling var dermed falt bort.

5.5.3 Økt vekt på habilitet kan gjøre rekruttering til nemnd mer krevende

For at det skal være tillit til klagebehandlingen må den oppfattes som en upartisk og uavhengig vurdering av førsteinstansvedtak. Til dette formålet kan nemndsorganisering framstå som mer gunstig enn hovedmodellen. Dette fordi den sikrer en form for armlengdes avstand mellom departement og klagebehandling.  

Nylig har imidlertid habilitetsspørsmål kommet høyt på den politiske dagsorden, og det kan påregnes at det nå vil bli lagt økt vekt på å sikre habilitet for offentlige myndighetspersoner.

Dette vil også gjøre seg gjeldende ved oppnevning til klagenemnd som omfatter forvaltningseksterne deltakere. I noen tilfeller skjer oppnevning til klagenemnd nettopp med sikte på at bestemte interesser skal være representert, men i andre tilfeller er intensjonen å bringe inn fagpersoner som er uavhengige av partsinteresser på området. Er slike nemndsmedlemmene faktisk tilstrekkelig uavhengige? Dreier det seg f.eks. om et smalt fagområde der også kommersielle interesser er involvert, kan det bli vanskelig å finne nemndsmedlemmer som ikke er inhabile i mange av klagesakene. Ved opprettelse av en ekom-nemnd, jf. kapittel 5.1, har man eksempelvis vurdert å utvide antall nemndsmedlemmer for å ha flere å velge blant til den enkelte klagesak.

Et annet spørsmål er hvordan prosessen med å rekruttere medlemmer bør organiseres. Skal vervene utlyses, eller skal potensielle medlemmer forespørres individuelt? Tradisjonelt har vervene blitt besatt ved at enkeltpersoner har blitt forespurt, enten direkte fra departementet eller etter forslag fra interesseorganisasjoner. Når det er få å velge mellom, taler dette for å forespørre individuelt. På den annen side kan slik utvelgelse føre til kritikk om at medlemmene ikke er oppnevnt på uavhengig grunnlag. 

---

Fotnoter

¹¹Høring - forslag til ny ekomlov, ny ekomforskrift og endringer i nummerforskriften som gjennomfører av EUs ekomdirektiv, BEREC-forordning mv.

¹²Vi kjenner ikke Fiskeridirektoratets og Tolletatens vurderinger av Sivilombudets uttalelser.