4.1 Hensyn som taler for å organisere klagebehandling i særskilt nemnd

Det kan anføres en rekke hensyn som taler for å organisere klagebehandling i særskilt nemnd istedenfor å følge hovedmodellen (se blant annet Difi 2014:2 og NOU 2019:5).

Nemndene treffer avgjørelser kollegialt

Et særtrekk ved nemndsbehandling er at de er kollegiale organer. Det betyr at alle medlemmene har samme innflytelse, med unntak av lederen som kan ha særstilling, for eksempel ved dobbeltstemme i sluttbehandlingen. En slik organisering vil ofte være hensiktsmessig på saksområder der det er mange og kryssende hensyn, og hvor det er viktig å skape tillit til at disse blir avveid på forsvarlig måte.

Mer tillit til uavhengig klagebehandling

Ved å organisere klagebehandling i særskilt nemnd istedenfor overordnet organ blir det større avstand mellom førstegangsvedtak og klagebehandling. Dette gir grunnlag for større tillit til at klagene får en uavhengig behandling. Dette gjelder særlig sammenliknet med en organisering der klagebehandlingen foretas internt i en etat.

En organisatorisk atskillelse har i en rekke tilfeller også vært nødvendig som følge av EU-krav. For eksempel oppfattes det nye ekom-direktivet slik at departementet ikke lenger kan være klageinstans og at klagebehandling må føres ut til et uavhengig organ.

For å sikre tillit til uavhengig behandling er det etter hvert blitt mer utbredt å lov- eller forskriftsfeste at statsrådens instruksjonsmyndighet er avskåret slik at det foreligger eksplisitt hjemmel for å avvike fra hovedmodellen. Dette kan imidlertid også gjøres uten at klagebehandlingen skjer i et kollegialt organisert organ.

Det forhold at nemnda er et kollegialt organisert organ (og ikke styrt av en enkelt leder) gjør det i praksis også enklere å opptre uavhengig av departementet.

Avlastning for departementene

Overføring av klagebehandling til uavhengige nemnder har også bidratt til en avlastning for departementene slik at de kan konsentrere seg mer om rollen som sekretariat for politisk ledelse. På områder der det ikke har vært et direktorat å overføre klagesaker til, har nemnd blitt en løsning i noen tilfeller.

Rom for interesserepresentasjon

Organisering i nemnd åpner for interesserepresentasjon i klagebehandlingen. En slik åpning for ekstern deltakelse i myndighetsutøvingen kan sees som et demokratiserende element. Slik deltakelse kan bidra til å styrke tilliten til nemnda i de organisasjonene og interessegruppene som er representert. På den annen side kan interesserepresentasjon svekke inntrykket av at nemnda praktiserer regelverket upartisk.

Faglig spesialisering

Nemndsorganisering kan bringe inn fagkunnskap som det ordinære forvaltningsapparatet ikke har, og som det heller ikke er hensiktsmessig å utvikle fordi det er et smalt fagområde og/eller det er svært få klagesaker.   

Nemndsorganisering kan også være mer egnet enn hovedmodellen når klagebehandlingen forutsetter kompetanse på smale fagområder med stor saksmengde. Sammenliknet med et departement kan nemnda lettere fokusere på ensidig spesialisering og “masseproduksjon” av vedtak.

4.2 Antall nemnder og saksmengde

Data fra tidligere Statskonsult- og Difi-rapporter gir et sammenligningsgrunnlag for svarene fra 2022. Selv om det varierer noe hvilke nemnder som har svart i de to kartleggingsrundene, kan en sammenstilling av svarene vise tendenser i nemndsorganiseringen generelt.

4.2.1 Antall klagenemnder har holdt seg relativt stabilt

Tidligere undersøkelser har vist at det var en markert økning i antall statlige klagenemnder på 1980- og 1990-tallet. Statskonsults undersøkelse viste at det ved inngangen til 2000-tallet fantes 48 klagenemnder. Halvparten av disse var blitt etablert i løpet av de siste 20 årene, og økningen hadde vært klart størst på 1990-tallet (Statskonsult 2003, s 13).

Etter dette har antallet klagenemnder holdt seg relativt stabilt på rundt 50 klagenemnder.

20015	20026	2022
48	52	49

Selv om antallet nemnder er stabilt, skjer det en viss utskifting. Eksempelvis er det i den siste tiårsperioden etablert et titalls nye nemnder, samtidig som et tilsvarende antall er lagt ned eller slått sammen med andre (vedlegg 3).

De aller fleste nemndene er permanente, men det er også eksempler på midlertidige nemnder. I vårt utvalg er Klagenemnd for EØS-saker (klager på NAV-vedtak) og Klagenemnd for tilskudd til kulturarrangementer (Korona-pandemien) eksempler på slike midlertidige nemnder. Videre er de aller fleste nemndene nasjonale ordninger med hele landet som virkefelt. Unntaket er Kontrollkommisjonen som består av 54 regionbaserte kommisjoner som behandler klager på vedtak ved institusjoner for psykisk helsevern. Denne teller vi som én nemndsordning selv om den består av mange regionale enheter.

Klagenemnder som er registrert i Enhetsregisteret, må regnes som selvstendige forvaltningsorganer, f.eks. Pasientklagenemnda og Klagenemnda for industrielle rettigheter. Mange nemnder er imidlertid tilknyttet andre forvaltningsorganer, f.eks. slik som Husbankens klagenemnd og Lånekassens klagenemnd.  

Stor variasjon mellom departementsområdene

Kunnskapsdepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet har flest nemnder med hhv. 8 og 7 nemnder innenfor sine ansvarsområder. Tre departementer har ingen nemnder innenfor sine områder (Utenriksdepartementet, Samferdselsdepartementet og Klima- og miljødepartementet).

Departement	Antall klagenemder
Arbeids- og inkluderingsdepartementet	3
Barne- og familiedepartementet	1
Finansdepartementet	4
Forsvarsdepartementet	5
Helse- og omsorgsdepartementet	6
Justis- og beredskapsdepartementet	3
Kommunal- og distriktsdepartementet	5
Kultur- og likestillingsdepartementet	7
Kunnskapsdepartementet	8
Landbruks- og matdepartementet	2
Nærings- og fiskeridepartementet	3
Olje- og energidepartementet	2

Bruken av klagenemnd kan dels forklares med kultur og tradisjon og dels med særegenheter ved sektoren. Kunnskapsdepartementet har mange nemnder på universitets- og høgskoleområdet. På spørsmål om hva de selv tror dette skyldes, trekker de fram fravær av et direktorat på området (inntil 2021) som det var mulig å delegere klagesaker til, og at universitets- og høgskolesektoren har lange tradisjoner med ulike former for kollegiale organer.

4.2.2 Betydelige forskjeller i saksmengde

Totalt er det 49 nemnder som oppgir at de behandler klager på enkeltvedtak. Av disse oppgir 6 nemnder at de beslutter mer enn 500 klagevedtak i året. Det er:

• Utlendingsnemnda (5504 vedtak)
• Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern (5125 vedtak)
• Trygderetten (3934 vedtak)  
• Pasientskadenemnda (2723 vedtak)
• Skatteklagenemnda (966 vedtak)
• Erstatningsnemnd for voldsofre (710 vedtak)

Av totalt 20 782 saker som avgjøres i nemnd, behandles 18 962 i disse seks nemndene. Det utgjør 91 prosent av sakene.

I den andre enden av skalaen finner vi Partilovnemnda, Klagenemnd for disiplinærsaker i Forsvaret og Erstatningsnemnda for fiskere, alle med 0 vedtak på klagesaker i 2022.   

Tabellen nedenfor viser at det er betydelige forskjeller i saksmengden mellom nemndene.

Antall vedtak	Antall nemder7
Flere enn 500	6
100-500	5
51-100	5
11-50	16
0-10	15

Kartleggingen viser altså at noen få nemnder behandler et svært stort antall saker. De fleste nemndene behandler derimot relativt få saker: 15 nemnder behandlet færre enn 10 saker i 2002, og 31 av 47 klagenemnder behandlet under 50 saker.  

Saksmengden i klagenemndene varierer altså betydelig. Det er flere trekk ved nemndene som viser at dette ikke er en ensartet masse, noe som omtales nærmere i avsnittene nedenfor.

4.3 Nemndenes sammensetning og arbeidsform

Det er stor variasjon i hvordan nemndene er satt sammen og hvordan de arbeider. Det varierer etter saksmengde og hvilke saksområder nemndene skal dekke.

4.3.1 Mange ulike krav til sammensetning

Oppnevning av nemndas medlemmer er en viktig styringsmulighet for departementet, og bestemmelser om oppnevning er som regel regulert i lov eller forskrift. Det vanligste er at departementet oppnevner medlemmene eller at det gjøres av Kongen i statsråd. For nemnder som oppnevnes i statsråd vil det normalt være mange krav til sammensetningen. I tillegg til krav til formelle kvalifikasjoner kan det være krav til kjønnsbalanse, geografisk spredning, aldersfordeling, etnisk bakgrunn m.m. Hensikten er å få en størst mulig bredde og mangfold i nemndene uten å svekke faglig kvalitet (Difi 2014).

Siden det for mange av nemndene er svært spesifikke krav til sammensetningen, er det vanligste at medlemmene forespørres eller utpekes, gjerne etter en prosess der utpekte interessenter kommer med forslag om kandidater. Men det er også eksempler på at vervene som nemndsmedlem utlyses. Dette ser vi i nemnder under NFD og OED, og praksisen begrunnes blant annet med at det bidrar til transparens og åpenhet om prosessen.

I de fleste nemndene oppnevnes leder og medlemmer for en periode på 4 år (vedlegg 4). Noen nemnder skiller seg likevel ut. I Trygderetten er leder og medlemmene ansatt i faste stillinger, mens Utlendingsnemnda har leder som er ansatt på åremål og fast ansatte nemndsledere.

4.3.2 Kompetansekrav reflekterer nemndenes fagområder

Lederen i de aller fleste nemndene har juridisk kompetanse og som regel dommerkompetanse (vedlegg 5). For et flertall av nemndene ligger dette også som et formelt krav. For over halvparten av nemndene stilles det formelle kvalifikasjonskrav også til de øvrige medlemmene. Ved siden av krav om juridisk kompetanse kan dette dreie seg om krav om faglig kompetanse på nemndas fagområder.

For flere av nemndene på Helsedepartementets område ser vi at det er krav om at nemndsmedlemmene skal ha medisinsk eller annen helsefaglig kompetanse. På andre områder er det krav om økonomi eller revisorkompetanse. I forskriften som regulerer Klagenemnd for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker heter det eksempelvis at «Nemnden skal sammensettes slik at den sikres høy juridisk, regnskapsfaglig, revisjonsfaglig, regnskapsførerfaglig og inkassofaglig kompetanse» (§2). Men ellers er det svært ulike kvalifikasjonskrav som stilles til medlemmene, noe som reflekterer at nemnda har behov for en sammensetning som svarer til nemndas fagområde.

4.3.3 Vanlig med interesserepresentasjon

Et knapt flertall av nemndene (26 av 49) har bruker- eller interesserepresentasjon i en eller annen form (vedlegg 6). Dette kan være representanter for ulike grupper som er parter i de sakene nemnda behandler. Eksempler er studenter i klagenemndene til universitetene og høgskolene, advokater i disiplinærnemnda for advokater, eller soldater i Klagenemnd for vernepliktsaker.

En lang rekke nemnder har bestemmelser om at ulike brukergrupper skal være representert blant medlemmene. For flere nemnder er det også gitt bestemmelser om at noen av medlemmene skal oppnevnes etter forslag fra berørte interesser, som for eksempel fra arbeidstaker-/arbeidsgiverorganisasjoner, bransjeorganisasjoner eller fra pasientrettighets-organisasjoner.

Slik erfaringsbakgrunn kan bidra til å styrke tilliten til nemnda i de organisasjonene og interessegruppene som er representert. På den annen side kan representasjon av noen interessegrupper og ikke alle føre til diskusjoner om hvem som bør få delta i nemnda og ikke. Slik sett kan det svekke interessentenes opplevelse av objektivitet.

4.3.4 Noen få nemnder er vesentlig større enn de andre

I punkt 4.2.2 viser vi at nemndenes saksmengde varierer betydelig. At det er stor variasjon mellom nemndene, kommer også fram når vi ser på størrelsen på nemndene (vedlegg 7).

Størrelse på nemndene	Antall nemder
3-4 medlemmer	16
5-7 medlemmer	25
12-300 medlemmer	7

Typisk har nemndene fra 3 til 7 faste medlemmer. 6 nemnder⁸ skiller seg ut med et stort antall medlemmer. Det er:

• Utlendingsnemnda: 300 medlemmer
• Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern: 216 medlemmer
• Trygderetten: 61 medlemmer
• Skatteklagenemnda: 53 medlemmer
• Pasientskadenemnda: 26 medlemmer
• Klagenemnda for industrielle rettigheter: 26 medlemmer

Typisk for slike store nemnder er at sakene fordeles mellom medlemmene, og at nemnda settes med bestemt antall medlemmer avhengig av hvilken type sak det er. Skatteklagenemnda vil eksempelvis normalt arbeide inndelt i avdelinger på tre personer, men kan også ha utvidet behandling der fem personer deltar. Et annet eksempel er Pasientskadenemnda som kan settes med tre eller fem medlemmer per møte. En annen type løsning er valgt for Kontrollkommisjonen i psykisk helsevern, som er inndelt i 54 regionalt baserte kontrollkommisjoner med fire medlemmer i hver.

For øvrig skiller de store nemndene seg ut også på andre måter, se kapittel 4.6.

4.3.5 Store nemnder behandler færre saker i nemndsmøte

Systemet med klagenemnder er normalt basert på kollegial saksbehandling der vedtak fattes i nemndsmøte. At vedtak fattes i møte, skal bidra til at det skjer en reell meningsutveksling mellom nemndsmedlemmene og skal sikre et fellesskap om vedtaket blant medlemmene. Sett under ett viser våre data at det mest vanlige er at sakene behandles på denne måten. De fleste nemndene treffer vedtakene i nemndsmøte, enten fysisk eller digitalt, men gjerne med skriftlig sirkulasjon i etterkant for å sikre at man er enig i det skriftlige vedtaket før det signeres fra medlemmene (vedlegg 8).

For nemnder med stor saksmengde (se kapittel 4.2.2) ser bildet annerledes ut. Dette er store nemnder med relativt vide delegasjonsfullmakter for nemndas leder og/eller sekretariat. Det betyr at bare en mindre andel av sakene faktisk behandles i nemndsmøte. Denne andelen vil imidlertid typisk omfatte saker som kan danne presedens for avgjørelser som delegeres til leder og sekretariat.  

UNE er det fremste eksemplet på vide fullmakter - kun ca. 5 prosent av sakene blir avgjort i nemndsmøte.

Også Pasientskadenemnda har vide delegasjonsfullmakter. Pasientskadeloven § 16, 7. avsnitt åpner for at sekretariatet kan fatte vedtak på vegne av nemnda basert på delegert myndighet. Nemnda opplyser at i underkant av halvparten av sakene ble behandlet etter delegert myndighet i 2022.

Med så forskjellig saksmengde, størrelse, rammevilkår og saksbehandling i nemndene kan det gi et skjevt bilde å snakke om én nemndsmodell. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 6.

4.4 Flere enn før har formalisert uavhengighet?

I tidligere rapporter har Difi dokumentert at uavhengige forvaltningsorganer, herunder mange klagenemnder, har vært mangelfullt regulert. Rapportene har vist at den opplevde uavhengigheten har vært større enn den formelle uavhengigheten, se bl.a. Difi 2017.

Også i vår kartlegging for 2022 har vi spurt klagenemndene om hvorvidt de er uavhengige. Av 49 klagenemnder oppgir 38 at de er gitt formell uavhengighet. Tre nemnder oppgir at de ikke er gitt formell uavhengighet (Nasjonal klagenemnd for høyere yrkesfaglig utdanning, Felles klagenemnd for behandling av klagesaker etter lov om universiteter og høgskole og Nasjonal klagenemnd for opptak til høyere utdanning), mens åtte nemnder ikke har svart på spørsmålet. 

Klagenemndene ble også bedt om å angi hvor uavhengigheten eventuelt er formalisert. Svarene på dette spørsmålet er ulike i detaljeringsgrad og presisjon. Noen nemnder viser til lovgrunnlag og forskrift, andre gir en kvalitativ forklaring. I andre svar igjen synes respondenten å være usikker på om nemnda faktisk er gitt formell uavhengighet eller ikke.

Kartleggingen i 2017 viste at flere av klageinstansene kunne instrueres og at det var uklarheter om formaliseringen av uavhengighet. Det vil si at uavhengigheten ikke var uttrykkelig regulert i lov. Det er imidlertid vanskelig å sammenligne tallene i vår undersøkelse med tallene fra 2017. For 2022 har vi ikke vurdert lovgrunnlaget på samme måte som den gangen. I tillegg tok undersøkelsen i 2017 for seg alle uavhengige forvaltningsorganer, ikke bare klagenemnder, og spørsmålsstillingen var annerledes. En enkel sammenligning tyder imidlertid på at det er en større grad av formalisering av uavhengighet i 2022 enn i 2017, basert på egenvurderingen av dette slik nemndene svarer i vår spørreundersøkelse (vedlegg 9).

Et aktuelt eksempel på vurdering av behovet for formalisering er utredningen fra Finanstilsynslovutvalget (NOU 2023:6). Der foreslås det bl.a. å lovfeste avskåret instruksjonsmyndighet for departementet overfor den nye Finanstilsynsklagenemnda. Dette kommer som resultat av en vurdering av hvordan behovet for uavhengighet bør ivaretas.  

4.5 Organisering av sekretariatene

Fra tidligere undersøkelser vet vi at det er stor variasjon i hvilken sekretariatsfunksjon nemndene har, det vil si hvordan sekretariatene er organisert, lokalisert og hvor store de er. Organisatorisk plassering av sekretariatet har betydning for klageinstansens uavhengighet av førsteinstansen. 

4.5.1 Flere nemnder enn før betjenes av et felles sekretariat

Sammenlignet med tall fra våre tidligere undersøkelser har størrelsen på sekretariatene vært temmelig stabil. Det er fremdeles svært mange små sekretariater og bare noen få store. 18 av nemndene oppgir at de har mindre enn ett årsverk til rådighet i sitt sekretariat, mens 6 nemnder oppgir at de har mer enn 5 årsverk.

Sekretariatets størrelse	Antall nemder
Mindre enn et årsverk	18
1-4 årsverk	18
5-10 årsverk	3
Mer enn 10 årsverk	3

Av 49 klagenemnder er det 25 som oppgir å ha eget sekretariat. Av disse igjen er det 12 som oppgir å ha felles sekretariat med andre nemnder. 8 klagenemnder opplyser at de får sekretariatsoppgavene sine løst av et annet forvaltningsorgan, mens 8 nemnder oppgir at førsteinstansen fungerer som sekretariat (vedlegg 10).

Sammenlignet med tilsvarende tall fra 2014 er det flere nemnder som i dag opplyser at de har et eget sekretariat. Denne økningen kommer nesten utelukkende ved at flere nemnder har knyttet seg til et fellessekretariat.

Siden 2014 er det etablert to fellessekretariater: Klagenemndssekretariatet og Helseklage. Klagenemndssekretariatet ble opprettet i 2017 og ligger i Bergen. Organisatorisk ligger det under Nærings- og fiskeridepartementet og har 30 ansatte. Klagenemndssekretariatet betjener ni nemnder som sorterer under ulike departementsområder:

• Klagenemnd for offentlige anskaffelser
• Konkurranseklagenemnda
• Medieklagenemnda
• Stiftelsesklagenemnda
• Lotteriklagenemnda
• Frivillighetsregisternemnda
• Energiklagenemnda
• Markedsrådet
• Klagenemnd for tilskudd til kulturarrangementer

Helseklage ble opprettet i 2016 og er også lokalisert i Bergen. Det sorterer under Helse- og omsorgsdepartementet og har 170 ansatte. Helseklage er sekretariat for fire nemnder som alle sorterer under Helse- og omsorgsdepartementet:

• Apotekklagenemnda
• Klagenemnda for behandling i utlandet
• Pasientskadenemnda
• Statens helsepersonellnemnd

Formålet med opprettelsen av disse fellessekretariatene var å få større fagmiljøer som skulle gi synergier både faglig og økonomisk. En parallell utvikling har skjedd i Danmark, der det i 2017 ble det opprettet et fellessekretariat kalt Nævnenes hus. I dag betjener de 20 råd og nemnder. Også her var formålet å skape et sterkere fagmiljø og en mer effektiv saksbehandling (naevneneshus.dk)

4.6 Nemndsbestanden er delt mellom de mange små og noen få store

Et hovedfunn i denne kartleggingen er at nemndene på noen punkter er så ulike at det kan gi et skjevt bilde å framstille alt som en enkelt kategori.

Av de 49 klagenemndene vi har kartlagt, er det noen få nemnder som skiller seg ut langs flere dimensjoner. Det er i første rekke Trygderetten, Utlendingsnemnda, Skatteklagenemnda, Pasientskadenemnda og Kontrollkommisjonen for psykisk helse.

For det første står disse nemndene for behandlingen av nærmere 90 prosent av alle sakene som blir behandlet i nemnd.

For det andre skiller de seg ut på grunn av størrelse. Mens de andre nemndene gjerne har 3-7 medlemmer, har disse nemndene fra 26 til 216 medlemmer. For to av disse, UNE og Trygderetten, er dessuten nemndsmedlemmene/rettsmedlemmene fast ansatte, noe som normalt vil bety større behandlingskapasitet.¹⁰

For det tredje har saksmengde og størrelse betydning for arbeidsform. I de store nemndene behandles den enkelte sak av en mindre gruppe nemndsmedlemmer. Men vel så viktig er at flere av disse nemndene gir vide fullmakter til leder for nemnda og/eller til sekretariatet, slik at det blir bare en mindre andel av sakene som får reelt kollegial behandling ved at de behandles i nemndsmøte.

Sist, men ikke minst er det stort sprik i størrelsen på sekretariatene: Nesten halvparten av nemndene har mindre enn ett årsverk til rådighet, mens f.eks. UNE har ca. 350 ansatte. Likevel kan vi her se antydning til et mer nyansert bilde ved framveksten av de to fellessekretariatene. De betjener i hovedsak små nemnder, men utgjør fagmiljøer i samme størrelsesorden som noen av de store nemndenes sekretariater.

---

Fotnoter

⁵Resultater fra Statskonsults kartlegging i 2001, publisert i Rapport 2003:19

⁶Resultater fra Difis kartlegging i 2012, publisert i Difi-rapport 2014:2

⁷Tabell 7: Antall vedtak per nemnd.

⁸I tillegg har Den nasjonale forskningsetiske komite for medisin og helsefag 12 medlemmer.

⁹Mangler her informasjon fra blant annet Trygderetten, Klagenemnd for industrielle rettigheter og Erstatningsnemnda for voldsofre som er nemnder med mange klagesaker, og der i hvert fall Trygderetten vil falle i kategorien «Mer enn 10 årsverk».

¹⁰Trygderetten og UNE skiller seg også ut ved at de kjennetegnes som domstolsliknende organer.