1.1 Bakgrunn for kartleggingen

1.1.1  Oppdraget

DFØ har i tildelingsbrevet for 2023 fått i oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet å kartlegge hvordan klagebehandlingen i staten er organisert. Oppdraget skal bygge på tidligere gjennomførte kartlegginger på området.    

«DFØ skal gjennomføre en systematisk kartlegging av hvordan klagebehandling i staten er organisert. Kartleggingen skal gi en oversikt over omfanget av ulike ordninger for klagebehandling i hele statsforvaltningen, herunder omfanget av klagebehandling som følger forvaltningslovens hovedmodell om behandling av overordnet organ og omfanget av klagebehandling basert på nemndsordninger. Det er naturlig at kartleggingen bygger på og oppdaterer tidligere gjennomførte kartlegginger på området, jf. Statskonsult-rapport 2003:19 Klager over alt. Organisering av statlig klagebehandling og Difi-rapport 2014:2 Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder. DFØ bes også om å beskrive generelle problemstillinger og trekk i forvaltningsutviklingen som kan ha betydning for organiseringen av klagebehandlingen i staten. På grunnlag av kartleggingen bes DFØ gi råd om hvordan KDD kan følge opp feltet videre.» 

1.1.2 Tidligere undersøkelser

Det finnes ikke noe oppdatert og samlet empirisk materiale om antall klager og hvordan klagebehandlingen fordeler seg mellom behandling etter hovedmodell og behandling i klagenemnder i dag. Tidligere har Difi (2014) og Statskonsult (2003) tatt for seg organiseringen av statlig klagesaksbehandling. Rapporten fra 2003 redegjorde for hvordan antallet klagesaker var fordelt mellom behandling etter hovedmodell og behandling i nemnder. Her kom det fram at klagebehandling i nemndsorganer, som opprinnelig var ment som en unntaksordning, framsto nærmest som et hovedtrekk ved klagesystemet.

I tillegg var et av rapportens viktigste funn at det i de fleste tilfeller syntes å være så liten organisatorisk avstand mellom førsteinstans og klageinstans at det var grunn til å reise tvil om klageinstansens mulighet til å foreta en selvstendig vurdering av førsteinstansens vedtak. Dette gjaldt både ved behandling etter hovedmodell og ved nemndsbehandling.  

Rapporten i 2014 så nærmere på klagenemndene og registrerte 52 nemnder fordelt på 14 (daværende) departementsområder. Rapporten konkluderte med at det var vokst fram et fragmentert system med store variasjoner i kompetanse og kapasitet blant nemndene. Nemndene varierte så mye seg imellom at man ikke kunne snakke om én klagenemnd-modell.  Det var store variasjoner i:

• Hvordan nemndene var regulert og organisert  
• Graden og formen for uavhengighet
• Saksmengde
• Nemndenes sammensetning, medlemmenes kompetanse, hvordan de oppnevnes/ansettes, saksbehandlingsregler og beslutningsregler, åpenhet og kontroll med nemndenes arbeid og beslutninger.  

I likhet med i 2003 kom det i undersøkelsen i 2014 fram at det i en del tilfeller er så liten organisatorisk avstand mellom klagenemnd og førsteinstans, at det kan reises tvil om avgjørelsene i nemnda er basert på en nøytral og selvstendig vurdering av klagesakene.  

Etter anmodning fra Forvaltningslovutvalget oppdaterte Difi i 2017 oversikten over klagenemnder og konkluderte med at det fortsatt er en fragmentert nemndstruktur med store variasjoner i størrelse, faglig bredde, saksmengde, organisering, saksbehandlingsregler og regulering av uavhengighet. Selv om rapporten pekte på at det på enkelte områder var foretatt sammenslåinger av nemnder og sekretariater siden kartleggingen i 2014, var det få tegn til at det ble prioritert å skape større fagmiljøer (Difi 2017, kap. 5.3 og 5.4). 

1.1.3 Ulike ordninger for klagesaksbehandling i staten

Forvaltningen tolker og iverksetter rettsregler på alle samfunnsområder. Gode ordninger for overprøving av forvaltningsvedtak har stor betydning både for vår rettssikkerhet og for tilliten til det politiske systemet og forvaltningen. Forvaltningsloven gir borgerne en allmenn rett til å klage over et forvaltningsvedtak og dermed få saken behandlet i to trinn.

Det norske systemet for overprøving av forvaltningsvedtak omfatter flere supplerende ordninger; forvaltningsklage, klage til Sivilombudet og domstolsbehandling. Det er lagt til rette for at borgeren kan prøve flere klagemuligheter samtidig eller etter hverandre i tid. Det vanlige er at forvaltningsklage, og i noen tilfeller også klage til Sivilombudet, blir gjennomført før man bringer saken inn for domstolene. Det er imidlertid en liten andel forvaltningssaker som ender opp i domstolsapparatet. Muligheten for å få prøvd en sak for domstolene er i praksis begrenset, bl.a. fordi man risikerer høye saksomkostninger (jf. Smith 2022). 

Forvaltningens pålegg om plikter og tildeling av rettigheter til borgerne skjer gjennom enkeltvedtak¹. Spesielle regler om enkeltvedtak er nedfelt i forvaltningslovens kapittel IV –VI. Det dreier seg her både om spesielle regler for å sikre betryggende saksbehandling og om klageretten.

Enkeltvedtak kan overprøves etter klage fra en part eller en annen med rettslig klageinteresse i en sak. Formålet er å sikre at forvaltningens vedtak er besluttet på riktig måte, av rett myndighet og at det er i samsvar med lov og forskrift når det gjelder fremgangsmåte og innhold. Klagen sendes til det organet som har fattet vedtaket i førsteinstans, og førsteinstansen kan da omgjøre sitt eget vedtak. Når det ikke skjer, sendes klagen til klageinstansen som kan prøve alle sider ved saken og treffe nytt vedtak.

Forvaltningslovens hovedregel for klage over enkeltvedtak truffet i statlige organer er at vedtaket bringes inn for nærmeste overordnete forvaltningsorgan (Forvaltningslovens §28 første ledd). Det følger da av forvaltningshierarkiet hvilket organ som er klageinstans. I forvaltningshierarkiet er regjeringen/Kongen i statsråd øverste instans, etterfulgt av departementene, som igjen har styrings- og tilsynsansvar over den ytre etat bestående av direktorater og regionale og lokale statlige organer.

Hvilket forvaltningsorgan som er klageinstans etter hovedregelen i forvaltningsloven, avhenger av hvor langt myndigheten er delegert, og om den enheten som har fått delegert myndighet, kan regnes som et eget forvaltningsorgan atskilt fra det organet som delegerte myndigheten.

Alternativet til klagebehandling etter reglene i forvaltningsloven er etablering av særskilte klagenemnder som utelukkende eller i hovedsak har til oppgave å avgjøre klagesaker. Disse er basert på bestemmelser i særlovgivningen som utfyller eller erstatter hovedreglene i forvaltningsloven.

1.1.4 Organisering av klagebehandling i kommunal sektor

I kommunal sektor er utgangspunktet at klager behandles av kommunenes øverste organ (kommunestyret eller fylkestinget). Disse organene kan delegere oppgaven til formannskapet, fylkesutvalget eller til særskilte klagenemnder (NOU 2019:5 s. 369).

I praksis går mange klager til en statlig klageinstans. Mange lover legger myndighet til kommunene og fastsetter samtidig at et statlig forvaltningsorgan er klageinstans. I de fleste tilfeller er dette statsforvalteren. En stor mengde av kommunale forvaltningsvedtak, særlig innenfor velferdssektoren, areal-, landbruks- og miljøforvaltning blir dermed klagebehandlet av statsforvalteren og ikke av kommunestyret eller av kommunale klagenemnder.  

1.1.5 Forvaltningslovutvalget om klagebehandling

Forvaltningslovutvalget la i sin innstilling (NOU 2019:5) fram en rekke vurderinger og forslag som gjelder klagebehandling i staten.

Utvalget uttalte følgende om formålet med klageordningen:

«Klageordningens hovedformål er å sikre riktige avgjørelser. Det innebærer for det første å sikre rettsriktige avgjørelser. En klageordning gir forvaltningen mulighet til å rette opp eventuelle feil i det rettslige eller faktiske grunnlaget for avgjørelsen når en klageberettiget krever det. For det annet gir en klageordning mulighet for å korrigere en avgjørelse der noen relevante hensyn er oversett i forvaltningsskjønnet, der vedtaket ikke ivaretar lovens formål så godt som det lar seg gjøre, eller der vedtaket viser seg å være uforholdsmessig tyngende for en privat part. I disse tilfellene kan den mulighet for overprøving som en klageordning gir, styrke tilliten til offentlig forvaltning. På den annen side kan klageordningen gi et effektivitetstap i de tilfellene hvor vedtaket blir stadfestet, både gjennom kostnadene ved klagebehandlingen og ved den forsinkelsen som den innebærer.» (s.366).

For å oppfylle formålet la utvalget stor vekt på å sikre totrinnsbehandling av klagene, altså at klageinstansen har en organisatorisk plassering som gir den tilstrekkelig distanse til førsteinstansen. I statsforvaltningen gjelder dette både når klageinstansen er «nærmeste overordnete organ», og når den er særskilt klagenemnd.

Forvaltningslovutvalget foreslo at normalordningen (hovedmodellen) i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete organ. Denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år. Den gjør at klageordningen også kan tjene til effektiv intern styring, som i sin tur har en side mot det konstitusjonelle ansvaret. En normalordning med klagenemnder vil trolig være dyrere enn klagebehandling i overordnet organ (NOU: 2019:5).

Samtidig anså Forvaltningslovutvalget at det kan foreligge grunner til å legge klagesaker til særskilt klagenemnd. Både ønsket om avstand til førsteinstansen og behov for å avlaste et overordnet organ kan forklare det. Utvalget ville ikke anbefale faste kriterier for bruk av klagenemnder, men mente at løsningen bør vurderes i lys av det aktuelle saksområdet. Særlig vil det ha betydning om tungtveiende rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, eller om avgjørelsen forutsetter en spesialisert faginnsikt som det ordinære forvaltningsapparatet ikke har. Men hvis det er aktuelt å etablere klagenemnd for å avlaste overordnet organ, vurderte utvalget at det i stedet bør overveies å styrke kapasiteten hos dette organet (se pkt. 3.1 og 4.1 om hensyn som taler for henholdsvis hovedmodell og nemndsorganisering). 

1.2 Problemstillinger og datagrunnlag

Formålet med dette prosjektet har vært å framskaffe en oppdatert oversikt over hvordan klagebehandlingen i staten er organisert, slik at det kan dannes et kunnskapsgrunnlag for videre utvikling på området. 

Kartleggingen skal besvare tre problemstillinger:

1. Hvordan er fordelingen av klagesaksbehandling i hovedmodell og nemnd?
2. Hva kjennetegner organiseringen av klagebehandling i hovedmodell og i nemnd?
3. Hvilke trekk ved forvaltningsutviklingen kan ha betydning for organiseringen av klagesaksbehandlingen i staten?

1.2.1 Kartlegging av antall klagesaker

Spørreundersøkelse

Det er ingen enkel måte å få oversikt over antall klagesaker. En del virksomheter opplyser om klagesaker i årsrapporten, mens for andre er det ikke mulig å finne slike tall i åpne kilder. Vi kom derfor til at vi måtte sende spørsmål om antall klagesaker til hver enkelt klageinstans.

Det betydde at vi startet med å skaffe oss oversikt over de aktuelle klageinstansene.

For nemndsordningen utarbeidet vi, med utgangspunkt i tilgjengelig informasjon, en oversikt over nemnder per departement som vi sendte til departementene for kvalitetssikring. Dette resulterte i en liste på 52 nemnder.

For klagebehandling etter hovedmodellen er det mer krevende å identifisere klageinstansen. Vi kom fram til at vi måtte ta utgangspunkt i forvaltningsorgan som fatter enkeltvedtak.  Etter å ha gått igjennom de ulike forvaltningsorganene, samt rådført oss med juridisk ekspertise, kom vi til at vi kunne avgrense utvalget til de 69 sentraladministrative forvaltningsorganene i staten² – det vi gjerne kaller direktorater - pluss de 15 departementene.  I tillegg inkluderte vi de tre forvaltningsbedriftene i utvalget.  Det gir et utvalg på 87 virksomheter. Med en slik framgangsmåte får vi med det vesentlige av klagebehandling etter hovedmodellen.  Unntaket er klagebehandling på personalsaker som alle statlige virksomheter kan ha noen av.

Med utgangspunkt i dette utvalget sendte vi likelydende spørsmål til departementer, direktorater og nemnder for å kartlegge antall klagesaker.³ Vi spurte først om virksomheten er klageinstans for enkeltvedtak (jf. forvaltningslovens § 28 første ledd) for å få avklart antall enheter i utvalget. De som svarte ja på dette spørsmålet, ble deretter bedt om å angi hvor mange vedtak de fattet som klageinstans i 2022 (inkludert innsynssaker).  I tillegg stilte vi spørsmål om hvilke lover vedtakene er truffet på grunnlag av.

Gjennomgang av årsrapporter og nettsider

I denne undersøkelsen var det viktig for oss å få svar fra alle i utvalget. De som etter purring ikke hadde svart på undersøkelsen, tok vi direkte kontakt med eller fant informasjon om antall klagevedtak i årsrapporter eller på nettsider.  Resultatet er at vi har informasjon om antall klagesaker fra alle med unntak av 3 mindre nemnder som vi ikke fant informasjon om.

I de tilfellene der direktorater ikke har svart på spørreundersøkelsen, har vi selv funnet tall på klagesaker. I disse tilfellene har det imidlertid ikke alltid vært mulig å skille behandlede klager på statsforvalters vedtak fra klager på kommunale vedtak. Klager på kommunale vedtak kan derfor ha blitt telt med noen steder. Men dette gjelder i så fall et svært lite antall klager og påvirker ikke det samlede inntrykket av fordeling av klagesaker.

Kartlegging av antall klagesaker hos statsforvalteren

I oppdraget lå det også at vi skulle innhente tall for antall klagesaker behandlet hos statsforvalteren.⁴ Det finnes ingen samlet oversikt over statsforvalterens klagesaker. Våre tall baserer seg derfor på data som er hentet ut fra tre ulike kilder:

• Nestor: et sentralt system for saksbehandling innenfor helse og omsorg. Helsetilsynet bisto oss i å hente ut samlede tall klagesaker i statsforvalterembetene fra dette systemet
• SYSAM: et sentralt system for saksbehandling for plan- og byggesaker. Statsforvalteren i Vestfold og Telemark bisto oss i å hente ut samlede tall for klagesaker i statsforvalterembetene fra dette systemet
• Statsforvalternes årsrapporter: Statsforvalteren i Oslo og Viken bisto oss i å hente ut data for øvrige saker som er rapportert i embetenes årsrapporter.

Etter å ha rådført oss med våre kontaktpersoner ved statsforvalterembetene konkluderte vi med at dette til sammen vil gi et godt bilde av antall klagesaker behandlet av statsforvalterne. Vi fikk opplyst at det ville være en uforholdsmessig stor jobb å telle de sakene som ikke allerede ligger i Nestor, SYSAM eller er rapportert i årsrapportene, og at dette utgjør så få saker at det ikke ville forandre hovedbildet.

1.2.2 Kartlegging av organisering

Organisering av nemnder og deres sekretariatsfunksjon

Difis undersøkelse fra 2014 konkluderte med at nemndene varierte så mye at det ikke var naturlig å snakke om én nemndsmodell. Vi ønsket å få et bilde av hvordan utviklingen i bruken av nemndsordningen har vært siden da, og spørreundersøkelsen til nemndene ble derfor mer omfattende enn spørreundersøkelsen til departementene og direktoratene. I tillegg til spørsmål om antall vedtak hadde vi også med spørsmål om nemndenes organisering, størrelse, arbeidsform, sammensetning og sekretariatsfunksjon.

I tillegg har vi via lovgrunnlag og nemndenes nettsider hentet inn informasjon om kvalifikasjonskrav og funksjonsperiode. En del av denne informasjonen er sammenstilt i tabeller som ligger som vedlegg til rapporten.

Organisering av klagebehandling i etater som har gått over til funksjonsorganisering

Når det gjelder hovedmodellen, var vi spesielt oppmerksom på utviklingen i etater med et ytre apparat som har gått over til en funksjonsorganisering. Det har vært reist spørsmål om hvilken betydning dette har for klagebehandlingen og hvorvidt den nye organiseringen tilfredsstiller kravet til en reell totrinnsbehandling (se DFØ 2022). Vi har ingen mulighet til å gjøre en vurdering av dette i vår undersøkelse, men vi har sett på hvordan dette har blitt løst i ulike etater. Parallelt med vår kartlegging har Sivilombudet kommet med uttalelser om organiseringen av innsynssaker i disse etatene, noe som også har gitt nyttig input til vår undersøkelse.

1.2.3 Identifisering av utviklingstrekk

Vi er også bedt om å beskrive generelle problemstillinger eller trekk ved forvaltnings-utviklingen som har betydning for organiseringen av klagebehandling. Her har vi i stor grad basert oss på den kunnskapen vi har om forvaltningspolitiske utviklingstrekk, og koblet den til våre observasjoner om organiseringen av klagesaksbehandlingen. Vi har også hatt stor nytte av intervjuer i departementer, direktorater og nemnder som nylig har vurdert organiseringen av sin klagebehandling. Dette har gitt oss innsikt i hvilke vurderinger som har vært gjort for å velge den ene eller den andre ordningen.

1.2.4 Avgrensninger

Kartleggingen omfatter enkeltvedtak slik det er definert i forvaltningsloven, fattet i statsforvaltningen.  Det betyr at klage på vedtak fattet i kommuner/fylkeskommuner, statlige selskaper eller frivillige organisasjoner ikke er inkludert i tellingen av klagesaker etter hovedmodellen.

Undersøkelsen omfatter bare nasjonale klagenemnder. På universitets- og høgskoleområdet er det opprettet en lang rekke institusjonsvise nemnder for studentsaker (§ 5.1 Lov om universiteter og høyskoler). Disse behandler et stort antall klager i året og er ikke med i denne undersøkelsen.

Videre er det viktig å understreke at denne kartleggingen gir en oversikt over antallet klager som er videresendt til klageinstansen. Med en slik framgangsmåte får vi ikke med antallet klager som blir omgjort av førsteinstansen, og oversikten gir derfor ikke ett tall for det totale antallet vedtak som blir påklaget. Men det gir en oversikt over hvordan statens klagebehandling fordeler seg mellom hovedmodell og nemnd.

---

Fotnoter

¹Enkeltvedtak er definert i forvaltningslovens § 2b: avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

²Hentet fra Forvaltningsdatabasen 2022

³Spørreskjemaet ble kvalitetssikret av vår kontaktperson i Lovavdelingen og av noen i målgruppen. I den runden ble det blant annet avklart at vi skulle bruke betegnelsen «antall fattede vedtak» for å få uttrykk for antall klagesaker.

⁴Her har vi hentet inn tall for «antall behandlede klagesaker», og ikke «antall fattede vedtak»