Bakgrunn

I henhold til Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØs) instruks, skal DFØ «hvert annet år gjennomføre innbyggerundersøkelsen». Undersøkelsen skal gi et helhetlig bilde av forvaltningen og innbyggernes oppfatninger av offentlige tjenester og hvordan det er å bo i Norge. I tillegg skal den vise utvikling over tid og gi kunnskap om mulige forbedringspunkter.

Innbyggerundersøkelsen ble gjennomført for sjette gang i 2021. Undersøkelsen dekker temaer som demokrati og deltakelse, tillit og tilfredshet med det offentlige tjenestetilbudet. Basert på OECDs rammeverk om drivere til tillit, har vi stilt spørsmål om tillit til de samme innbyggerne to år på rad (panelundersøkelse).

Ifølge OECD avhenger tillit til offentlige institusjoner først av fremst av de to driverne verdier og kompetanse. Mens verdier handler om hvorvidt innbyggerne oppfatter at myndighetene er åpne, rettferdige og har integritet, handler kompetanse om hvorvidt innbyggerne mener myndighetene er i stand til å levere gode tjenester og løse utfordringer i tråd med innbyggernes forventninger (Brezzi 2021). I dette ligger det altså en antakelse om at tillit er betinget av at innbyggerne mener at myndighetene løser og ivaretar samfunnsoppgavene på en god måte, og at de greier å håndtere nye og fremtidige utfordringer. I denne rapporten fokuserer vi på kompetanse.

Formål og avgrensninger

Hovedformålet med denne rapporten er å belyse 1) hvordan innbyggernes oppfatning av myndighetenes kompetanse, altså evne til å levere godt, henger sammen med deres tillit til offentlige institusjoner, forvaltningen og folk flest, og 2) eventuelle endringer i tillit fra 2021 til 2022.

Sammenhengen mellom kompetanse og tillit gjør seg gjeldende på to måter. For det første er det interessant å se på mulige sammenhenger mellom myndighetenes oppgavehåndtering (kompetanse) og innbyggernes tillit, det vil si om tilfredshet med myndighetenes oppgaveløsning og tjenestekvalitet henger sammen med høyere tillit blant innbyggerne.

For det andre er det interessant å se hvordan tilfredshet med håndtering av situasjoner og hendelser henger sammen med tillit (Segaard og Saglie, 2023: 16). I 2022-undersøkelsen inkluderte vi derfor seks spørsmål om myndighetenes håndtering av covid-19, flyktningkrisen i Ukraina, prisvekst, strømkrise, pendlerboligsaken på Stortinget og kommune- og fylkesoppløsninger, for å se om oppfatninger om myndighetenes håndtering kunne belyse om, eventuelt hvordan, tilliten endret seg fra 2021 til 2022.

I undersøkelsen har innbyggerne oppgitt tillit til følgende sju offentlige institusjoner:

• Regjeringen
• Forvaltningen
• Stortinget
• Kommunestyre / Byråd
• De politiske partiene
• Politiet
• Domstolene

For å undersøke hvordan innbyggernes vurdering av myndighetenes kompetanse henger sammen med tillit har vi i analysene i kapittel 3 avgrenset oss til å se på innbyggernes tillit til regjeringen og forvaltningen.

Vi er også interessert i å se om det kan være en sammenheng mellom tilfredsheten med myndighetenes kompetanse og tilliten innbyggerne har til folk flest. Det er kjent fra tidligere studier at innbyggeres tillit til institusjoner og til folk flest henger sammen (Glatz og Schwerdtfeger, 2022). Gode offentlige tjenester «smører» samfunnet som igjen legger til rette for økt tillit blant innbyggerne til hverandre (Rothstein og Stolle 2008:445-446; Dinesen og Sønderskov 2020). Vi er derfor interessert i å se om vi kan finne støtte for hvorvidt innbyggernes opplevelse av myndighetenes kompetanse, også kan forklare tilliten til folk flest.

Metode

Her gir vi en kort gjennomgang av metoden som er brukt i rapporten. For utdypende informasjon om innhenting av data, utvalget, spørsmål og regresjon, se vedlegg.

Innbyggerundersøkelsen er bygget opp slik at noen spørsmål stilles til alle respondenter (for eksempel spørsmål om tillit og samfunnsutfordringer). Store deler av spørsmålene sendes imidlertid til to underutvalg. Underutvalg A svarer på spørsmål om kommunen og fylkeskommunen generelt, mens underutvalg B svarer på spørsmål om staten generelt.¹ I denne rapporten bruker vi spørsmålene som er stilt til alle respondenter og til underutvalg B.

For å undersøke sammenhengen mellom kompetanse og tillit analyserer vi såkalte paneldata fra 2 570 personer samlet inn våren 2021 og høsten 2022. Paneldata innhentes ved å stille et utvalg av personer de samme spørsmålene på to eller flere tidspunkter. Det gjør at en kan sammenligne hva samme person har svart over to eller flere tidsperioder. Da unngås noen av svakhetene ved tverrsnittstudier der ulike personer spørres fra gang til gang.²

For å undersøke hvordan tilliten har utviklet seg, benytter vi regresjon som statistisk metode. Regresjon er en matematisk modell som estimerer om det er en tilfeldig eller statistisk sammenheng mellom variabler. Som i et eksperiment sammenligner vi personer som har ulike trekk eller egenskaper. Vi ser hva som skjer med egenskapen vi er interessert i (her tillit til regjeringen, forvaltningen og folk flest), når andre egenskaper er uendret. Dette gjør at vi kan si om mønsteret som trer frem er tilfeldig eller om det viser en reell sammenheng.

Regresjonene viser kun hvor mye tilliten til institusjoner og folk flest øker eller synker når en innbygger vurderer myndighetenes håndtering av for eksempel covid-19. Det er imidlertid vanskelig å angi hvilket nivå tilliten øker eller synker fra. Regresjonen viser oss sammenhengen mellom myndighetenes oppgavehåndtering og tillit, og hvor sterk denne sammenhengen er.

Undersøkelsen er besvart av de mest tillitsfulle

Utvalget består av 2 570 personer fra hele Norge og speiler godt befolkingen basert på kjønn og bosted. Det er imidlertid noe avvik i aldersfordelingen for gruppene mellom 18-24 og 50-66 år. Aldersgruppen 18-24 utgjør 3,2 prosent av utvalget, men utgjør 11,1 prosent av befolkningen. Likeledes utgjør aldersgruppen 50-66 40,4 prosent av utvalget, men kun 26,5 prosent i befolkningen. Denne skjevheten gjør at vi må være varsomme med å anta at trender vi ser er representative for hele befolkningen. Det gjelder særlig resultatene i kapittel 2.

En generell utfordring med spørreundersøkelser er at innbyggere som svarer på undersøkelser ikke nødvendigvis representerer «mannen i gata». Innbyggere i et panel som svarer på to eller flere undersøkelser, skiller seg trolig enda mer fra «mannen i gata».

For å avdekke denne forskjellen har vi sammenlignet deltakerne som deltok i den ordinære innbyggerundersøkelsen i 2021, med de som har deltatt i begge undersøkelsene. Vi kan dermed si noe om forskjellen på de som deltar i to undersøkelser og de som deltar i «kun» én undersøkelse.³

Kort oppsummert kan vi si at de som har deltatt i begge rundene i snitt er de som hadde høyest tillit til folk flest og til regjeringen i innbyggerundersøkelsen i 2021. Endringene og trendene vi viser gjelder dermed i hovedsak de aller mest tillitsfulle innbyggerne. Dette må ikke tolkes som at innbyggere med lav tillit ikke har deltatt i undersøkelsen, men heller som at andelen respondenter med lav tillit er lavere enn den var i innbyggerundersøkelsen 2021.  

Kompetanse operasjonaliseres som ivaretakelse av samfunnsoppgaver og håndtering av hendelser

Denne rapporten, og spesielt analysene i kapittel 3, fokuserer på kompetanse, her operasjonalisert som hvorvidt innbyggerne mener myndighetene er i stand til å levere gode tjenester og løse utfordringer i tråd med innbyggernes forventninger (Brezzi et al, 2021). Vi måler innbyggernes oppfatning av myndighetenes kompetanse ved å se på 1) myndighetenes ivaretakelse av samfunnsoppgaver, og 2) myndighetenes håndtering av konkrete situasjoner og hendelser, jf. tabell 1.

Ad 1) Ivaretakelse av samfunnsoppgaver

Vi måler ivaretakelse av samfunnsoppgaver ved hjelp av åtte spørsmål. Spørsmålene retter seg mot ulike oppgaver og utfordringer som offentlige myndigheter må forholde seg til, og er valgt for å sikre en bredde av ulike samfunnsoppgaver som også har ulikt tidsperspektiv. Spørsmålene ble stilt til underutvalg B.

For videre undersøkelser vil det være relevant å inkludere andre spørsmål fra spørreskjemaet som vi ikke har brukt i våre analyser. Flere av spørsmålene presenterer vi på et overordnet nivå i kapittel 2, eksempelvis om hvorvidt myndighetene gir deg hjelpen du trenger ved alderdom, arbeidsledighet mv.

Med svarskala fra svært dårlig (skår 0) til svært godt (skår 10)⁴ ble innbyggerne spurt om Hvor godt eller dårlig mener du at myndighetene ivaretar de følgende oppgavene:

• sikre strømforsyning
• sikre gode og trygge medisiner
• legge til rette for integrering av innvandrere
• ivareta tryggheten i nærområdet ditt

Fordi de overnevnte oppgavene er forholdsvis spesifikke, inkluderte vi – med svarkategorier fra 0 (svært misfornøyd) til 10 (svært fornøyd) – Alt i alt, hvor fornøyd eller misfornøyd er du med kvaliteten på statens tjenester?

For å fange opp innbyggernes vurderinger av mer omfattende og vidtgående utfordringer ba vi også respondentene ta stilling til følgende påstand: Offentlige myndigheter gjør nok for å:

• ivareta miljøet,
• tilpasse seg fremtidige utfordringer,
• sørge for at alle har de samme mulighetene.

Ad 2) Håndtering av ulike situasjoner og hendelser

Offentlige myndigheter må også håndtere ulike mer akutte situasjoner og hendelser som inntreffer. For å måle dette tok vi med seks spørsmål om håndtering av situasjoner og hendelser som har vært en sentral del av det offentlige ordskiftet i 2022. Spørsmålene ble stilt til alle respondentene.

På en skala fra 0 (Svært dårlig) til 10 (Svært godt), vurderte innbyggerne følgende spørsmål: Hvordan synes du, generelt sett, myndighetene har håndtert de følgende situasjonene det siste året? ⁵

• Covid-19
• Strømkrise
• Prisvekst
• Pendlerboligsaken på Stortinget
• Kommune- og fylkesoppløsninger
• Flyktningestrøm fra Ukraina

Spørsmålene dekker hendelser og situasjoner som ulike institusjoner eller forvaltningsnivåer håndterer eller er konstitusjonelt ansvarlig for. Det kan derfor reises spørsmål ved hvorfor vi bruker alle spørsmålene i regresjonene i kapittel 3. Van de Walle (2017: 236), Miller og Listhaug (1990) trekker frem at misnøye med en institusjon kan smitte over på andre. Det vil derfor være interessant å se om innbyggernes vurderinger av håndtering påvirker tillit til andre institusjoner også. Eksempelvis ser vi på sammenhengen mellom «pendlerboligsaken på Stortinget» og tilliten til regjeringen og forvaltningen.

Ivaretakelse av samfunnsoppgaver og håndtering av situasjoner og hendelser oppsummert:

Tabell 1 oppsummerer hvordan vi bruker 14 spørsmål for fange opp innbyggernes oppfatning av myndighetenes kompetanse, i form av to aspekter: samfunnsoppgaver og situasjoner og hendelser.

OECDs fire spørsmål om kompetanse ble ikke brukt her (men er med i spørreundersøkelsen), fordi vi ønsker å føye til mer spesifikke tilfeller til OECDs rammeverk. I tillegg ønsker vi å bruke spørsmål som var i tråd med den norske konteksten. Vår inngang kan ses som en alternativ inngang til å styrke validiteten til OECDs arbeid om drivere til tillit.

I forlengelsen av dette er det viktig å merke seg at innbyggerne i spørreskjemaet vurderer «myndighetene» eller «det offentlige». Det innebærer at «myndighetenes kompetanse» kan tenkes å variere med om de vurderer det statlige, fylkeskommunale eller kommunale nivået. Denne nyanseringen får ikke vi frem i våre data.

Oppbygging av rapporten

I kapittel 2 presenterer vi de overordnede funnene i undersøkelsene. Kapittelet viser bredden i undersøkelsen og gir et overordnet blikk på hva som har skjedd fra 2021 til 2022.

I kapittel 3 ser vi nærmere på tillit. I den første delen ser vi nærmere på hvordan tillit til folk flest henger sammen med tillit til offentlige institusjoner og forvaltningen. Deretter presenterer vi to statistiske analyser for å undersøke om det er en sammenheng mellom innbyggernes opplevelse av myndighetenes kompetanse og tillit.

I kapittel 4 har vi en egen diskusjonsdel hvor vi forsøker å se de ulike analysene i sammenheng og peker på hvilken betydning funnene kan ha for forvaltningen. Avslutningsvis presenterer vi nye spørsmål som funnene i denne rapporten reiser, samt interessante problemstillinger for videre analyser.

Fotnoter

¹ For mer om dette, eller å se skjemaet, se KANTAR sitt vedlegg.

² Ifølge Skog (2004) er ikke tverrsnittstudier egnet til å si noe om årsaks-virkningsforhold eller om årsaksrelasjonene ligger nært/fjernt i tid. En generell utfordring er at det alltid vil være vanskelig å avdekke om bakenforliggende variabler skaper spuriøse sammenhenger. 

³ For mer om dette, se diskusjon i vedlegg 6.2.1.

⁴ Svarene på “sikre strømforsyning” er snudd i analysen fordi gjennomsnittet er på «den negative» siden, vi er dermed mest interessert i å se på denne gruppen (altså hva effekten er å bli enda mer negativ).

⁵ Svarene på «strømkrise», «prisvekst», «pendlerboligsaken på Stortinget», «kommune- og fylkesoppløsninger» er snudd i analysen slik at høyere skårer betyr svært dårlig. Igjen, gjør vi dette for å se på denne gruppen (altså hva effekten er å bli enda mer negativ).