I det følgende vil vi gå igjennom relevant regelverk som har betydning for tverrgående utviklingsarbeid, herunder bevilgningsreglementet, økonomiregelverket og anskaffelsesregelverket. Vi vil i de ulike kapitlene under trekke frem de mest relevante delene av regelverkene, og forklare hvordan dette er relevant for finansiering av tverrgående utviklingsarbeid.
Bevilgningsreglementet
Bevilgningsreglementet gir overordnede føringer for statsbudsjettet, statsregnskapet og disponering av kontantbeholdningen. Bevilgningsreglementet forvaltes av Finansdepartementet.
Stortinget er bevilgende myndighet og vedtar statsbudsjettet. Budsjettet inndeles i kapitler og poster, der hvert kapittel skal inneholde en eller flere poster som gjelder samme formål, og der postene inndeles etter art.67 Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkelt utgifts- og inntektspost.68
Siden midten av 1980-tallet har det skjedd en rekke endringer i bevilgningsreglementet og administrativt regelverk.69 I endringene i regelverket har det blitt lagt økt vekt på rammestyring og delegering i statsbudsjettet. Dette har blant annet ført til økt disposisjonsfrihet ved at man har slått sammen kapitler og poster, endret postspesifikasjoner, økt adgangen til å overføre ubrukte bevilgninger fra et budsjettår til neste, samt adgang til å bruke merinntekter. Dette har gitt den enkelte virksomhet med delegerte budsjettfullmakter en viss frihet til selv å prioritere hvordan midlene skal benyttes innenfor det enkelte kapittel og post, herunder om virksomheten skal bruke midler på utviklingsarbeid fremfor andre oppgaver.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Etter vårt syn har den økte vekten på rammestyring gjort at virksomhetene har et handlingsrom til å finansiere tverrgående utviklingsprosjekter innenfor de budsjettrammene de har fått delegert.
Budsjettprosessen
I veileder i statlig budsjettarbeid står det at Regjeringens og departementenes arbeid med forslaget til statsbudsjett er basert på det såkalte rammebudsjetteringsprinsippet. Dette innebærer at budsjettarbeidet skal skje innenfor utgifts- og inntektsrammer som regjeringen fastsetter for hvert departement tidlig i budsjettprosessen. Rammebudsjetteringsprinsippet gir regjeringen kontroll med de samlede utgiftene og inntektene i forslaget til statsbudsjett. Den enkelte statsråd har stor frihet til å fordele midler mellom kapitlene og postene innenfor de vedtatte rammene, men må følge regjeringens hovedprioriteringer når midlene fordeles.
For tverrgående samarbeid vil det særlig være den delen av budsjettprosessen som foregår mellom underliggende virksomheter og overordnet departement som er relevant. Det er i denne delen av prosessen virksomhetene ser et behov for økt tildeling av budsjettmidler, slik at departementet ev. kan be om økte bevilgninger av Stortinget.
Finansiering av tiltak kan deles i tre ulike nivåer. På overordnet nivå kan virksomheten få økt bevilgning etter prioritering av satsingsforslag i budsjettprosessen. Ved tverrgående samarbeid kan et/flere departementer fremme satsingsforslag for et prosjekt/tiltak som berører flere departementsområder/etater. Deretter har departementet en viss grad av frihet til omprioriteringer innenfor departementets ramme. På virksomhetsnivå har den enkelte virksomhet noe frihet til prioritering av hvordan midler skal benyttes innenfor virksomhetens budsjettposter.
Vi viser til DFØs nylige rapport «Evaluering av statsbudsjettprosessen»70 for en fullstendig kartlegging av dagens budsjettprosess.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Etter vårt syn er det sannsynlig at mye tverrgående samarbeid finansieres via budsjettprosessen ved at virksomheter får økt tildeling av budsjettmidler.
Fullmakter
Statsbudsjettet har fire grunnleggende prinsipper: kontantprinsippet, fullstendighetsprinsippet, ettårsprinsippet og bruttoprinsippet. Noen av disse prinsippene kan blant annet gi utfordringer til virksomhetene siden både avtalemessige forpliktelse og planlagte aktiviteter ofte går over flere budsjettår. For å håndtere disse utfordringene finnes det ulike budsjettfullmakter som kan gi den nødvendige fleksibiliteten.71 Blant disse finner vi stikkordsfullmakten «kan overføres». Stikkordet gir hjemmel til å overføre ubrukt bevilgning til de to følgende budsjettårene, og ivaretar dermed et behov for fleksibilitet der fremdriften og utbetalingstakten kan være usikker. En annen stikkordfullmakt er «kan nyttes under», som gir hjemmel til å overskride den bevilgningen stikkordet henviser til, mot tilsvarende innsparing under den bevilgningen det henvises fra.
I statsbudsjettet vedtas det også en rekke ulike fullmakter, som omtales som romertallsvedtak. En slik type fullmakt som kan være relevant for tverrgående samarbeid er tilsagnsfullmakter. Det er et samtykke fra Stortinget til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår. Ved tilskudds- og låneordninger kan det oppstå tilfeller hvor utbetalinger ikke kan skje før i senere budsjettår. I de tilfellene er det, i henhold til budsjettveilederen, nødvendig å innhente tilsagnsfullmakter. Dette fordi ordningene i enkelte tilfeller vil være knyttet til aktiviteter som det tar tid å fullføre, kombinert med at mottakeren ofte må oppfylle visse vilkår før lånet eller tilskuddet utbetales. Dette kan gjøre at det ikke er mulig å utbetale midlene inneværende budsjettår.72
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Etter vårt syn gir de ulike fullmaktene statlige virksomheter økt fleksibilitet i budsjett- og økonomistyringen. Vi kjenner ikke til om disse fullmaktene har noen påvirkning på tverrgående samarbeid.
Statlig styring av kommunesektoren
Kommuneloven § 2-2 fastslår følgende finansieringsprinsipp: Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak bør ha inntekter som kan disponeres fritt. Bestemmelsen fastsetter samtidig at statens finansiering av kommunene og fylkeskommunene må skje innenfor rammene av den nasjonale økonomiske politikken.73
Både økonomisk og juridisk rammestyring er sentralt for den statlige styringen av kommunesektoren. Staten gir kommunesektoren frie midler gjennom rammetilskudd. Kommunene og fylkeskommuner har også rett til å kreve inn skatt, men statens regler bestemmer hvor mye skatt de kan ta inn. I tillegg gis øremerkede tilskudd til mer spesifikke formål som er mer bundne midler. Samlet innebærer dette at kommunenes inntekter, i hovedsak, er frie midler som kommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift.
Et prinsipp for finansiering i offentlig sektor er det finansielle ansvarsprinsippet74. Dette innebærer at forvaltningsnivået eller enheten som har beslutningsmyndighet på et gitt område, også skal bære kostnadene ved beslutningene som tas. Dette har særlig relevans for ansvarsdeling mellom stat og kommune. Prinsippet utfordres gjerne når utviklingsarbeid skal finansieres på tvers og ikke har en tydelig eier.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Dette er relevant fordi det viser at kommunesektoren har fleksibilitet i hvordan midler kan benyttes selv eller gis til andre, slik som for eksempel i tverrgående utviklingsarbeid.
Økonomiregelverket
Økonomiregelverket er en felles instruks for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen75. Regelverket inneholder regler om hvordan departementene skal styre underliggende virksomheter, den interne styringen i virksomheter, regnskapsføring, rapportering og bokføring, betalingsformidling og forvaltning av tilskudd, stønader og garantier. Økonomiregelverket forvaltes av DFØ, delegert fra Finansdepartementet.
Tilskudd
Tilskudd er et økonomisk virkemiddel for å få til samfunnsmessig endringer og opprettholde sentrale funksjoner i samfunnet. Statlige tilskudd defineres som overføringer fra statsbudsjettet normalt til mottakere utenfor staten for å nå bestemte mål, og som ikke er anskaffelse eller stønad.
Hovedregelen er at tilskudd skal gis fra en tilskuddsordning der en bevilgning blir utlyst og fordeles på flere mottakere på grunnlag av åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Tildelingskriteriene sier noe om hvem som kan få tilskudd og hva tilskuddet kan brukes til. Tildelingskriteriene sier noe om hvem som kan få tilskudd og hva tilskuddet kan brukes til.
Alle tilskuddsordninger skal ha et regelverk som er fastsatt av departementet. Dette regelverket skal inneholde noen hovedelementer76: mål og målgruppe for ordningen, kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier (hvem som kan motta tilskudd, hva tilskuddet kan brukes til og hvordan en fastsetter tilskuddsbeløp), oppfølging og kontroll, og evaluering. Det settes videre vilkår for tildelingene i tilskuddsbrev.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Det kan i tildelingskriteriene (betingelsene for å få tilskuddet) og vilkår for tildelingen for eksempel være at tilskuddet skal fremme tverrgående samhandling og innovasjon. Ettersom tilskudd defineres som overføringer til mottakere som normalt er utenfor staten, kan det stilles spørsmål ved om tilskudd er et egnet virkemiddel for å få til tverrgående samarbeid mellom statlige virksomheter.
Tildeling, belastningsfullmakt og betaling
Hvordan midler kan tildeles eller flyttes mellom departementsområder og forvaltningsnivå er relevant for tverrgående utviklingsarbeid. Relevante tekniske verktøy for å få til dette mellom virksomheter er tildeling, belastningsfullmakt og betaling.
Departementene skal stille bevilgningene til disposisjon for underliggende virksomheter ved tildelingsbrev.77 Dette skjer fra departement til underliggende virksomhet innen samme departementsområde. Men departementer kan også bruke tildelingsbrev dersom de ønsker å tildele midler til en virksomhet under et annet departement.
Dersom en virksomhet ønsker å gi en annen virksomhet en budsjettfullmakt, må virksomheten bruke en belastningsfullmakt. Det er fordi en statlig virksomhet ikke kan delegere en budsjettfullmakt til en annen statlig virksomhet. Belastningsfullmakter kan bare benyttes av bruttobudsjetterte virksomheter.
Som et alternativ til bruk av belastningsfullmakt, kan virksomheten betale for aktiviteter som utføres i en annen statlig virksomhet. Virksomheten som mottar betalingen, må rapportere dette som en inntekt på sitt inntektskapittel/post. Mottaker må derfor ha et inntektskapittel, og i tillegg en merinntektsfullmakt, dersom de ønsker å overskride bestemte utgiftsposter mot tilsvarende merinntekter (ref. bruttoprinsippet).
Nettobudsjetterte virksomheter kan verken motta eller gi belastningsfullmakter, da disse virksomhetene ikke rapporterer til statsregnskapet på kapittel og post.78 For disse virksomhetene må overføring av budsjettmidler skje ved betaling.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Dette er tekniske måter for hvordan tverrgående utviklingsarbeid kan finansieres på, ved at budsjettfullmakter tildeles (fra departement til virksomhet), gis (mellom virksomheter) eller at midler overføres ved betaling.
Bruken av tildeling, belastningsfullmakter og betaling kan være et relevante virkemidler for statlige virksomheter som samarbeider om et tverrgående utviklingsarbeid.
Nettoføringsordningen
De fleste statlige virksomheter er utenfor merverdiavgiftsloven og får dermed ikke fradrag for inngående merverdiavgift når de anskaffer noe. Det kan da bli dyrere for virksomheten å kjøpe varen eller tjenesten med merverdiavgift, enn hvis virksomheten istedenfor velger å produsere den selv. For at dette ikke skal gi uheldige incentiver, har virksomhetene en fullmakt for å rapportere merverdiavgiften på et felleskapittel i statsbudsjettet, slik at virksomheten ikke rapporterer merverdiavgiften på eget kapittel og post.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Nettoføringsordningen en ordning for å utligne uheldige insentiver for egenproduksjon i staten. Ordningen utgjør derfor ingen særlig hindring for finansiering på tvers av etater og/eller forvaltningsnivåer. Det er allikevel slik at enkelte statlige virksomheter og enkelt typer utgifter ikke er inkludert i ordningen. Det kan tenkes at dette kan komplisere finansiering på tvers av virksomheter ved deling av utgifter.
Anskaffelsesregelverket
Anskaffelsesregelverket79 gjelder i utgangspunktet når offentlige virksomheter inngår vare- eller tjenestekontrakter med en verdi som er lik eller overstiger kr 100 000. Terskelverdier i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) avgjør hvilken del av regelverket som skal benyttes. Terskelverdiene fungerer som grenseverdier for anskaffelsens anslåtte verdi eksklusiv merverdiavgift, og de avgjør hvor omfattende kravene til anskaffelsesprosessen blir. For eksempel vil det være mer komplekst å gjennomføre en anskaffelse som har en verdi som tilsier at del III av forskriften skal følges (1,49 MNOK for statlige), enn en anskaffelse til kr 300 000. Samtidig er formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser et hensyn som tilsier at desto mer ressurser som skal brukes, jo flere bestemmelser må følges.80
Kontrakter om forsknings- og utviklingstjenester81 er, under visse vilkår, unntatt fra anskaffelsesregelverket. Unntaket har to betingelser:
- Hovedelementet i kontrakten må være forskning og utvikling (FoU). Dette betyr at over 50 prosent av kontrakten innebærer ny kunnskap.
- Oppdragsgiver betaler ikke fullt ut for FoU-tjenesten og FoU-tjenesten tilfaller ikke oppdragsgiveren fullt ut.
Hvordan er dette relevant for finansiering av tverrgående samarbeid?
Flere vi har snakket med, har nevnt at anskaffelsesregelverket kan være en hindring til tverrgående samarbeid. Sannsynligvis er det mer som må avklares om anskaffelsen jo større og mer komplekst samarbeidet er. Dette kan for eksempel være premisser for anskaffelsen, hvilke spesifikasjoner anskaffelsen skal levere på og lignende. Etter vår vurdering er ikke anskaffelsesregelverket i seg selv til hinder for tverrgående utviklingsarbeid basert på vår innsikt.
Fotnoter
67Jf. bevilgningsreglementet § 4.
68Jf. bevilgningsreglementet § 5.
69Veileder til statlig budsjettarbeid s. 11.
70https://dfo.no/sites/default/files/2024-04/DF%C3%98-rapport%202024-%20Kartleggingsrapport%20budsjettprosessen_0.pdf
71Jf. bevilgningsreglementet § 11 og Finansdepartementets rundskriv R-110 Fullmakter i henhold til bevilgningsreglementet.
72Jf. veileder i statlig budsjettarbeid.
73Veileder, Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner - regjeringen.no
74Veileder, Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner - regjeringen.no
75Jf. reglementet for økonomistyring i staten § 2. Virkeområdet inkluderer blant annet også styring og oppfølging av andre som har fått delegert forvaltningsmyndighet.
76Jf. bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 6.
77Jf. reglement for økonomistyring i staten («reglementet») § 7 og bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene») punkt 1.4.
78Jf. bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 3.5.4.
79Jf. lov og forskrift om offentlige anskaffelser.
80Jf. lov om offentlige anskaffelser.
81Jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 2-5.