Oppsummert ser vi at:

• Alle ordningene, med unntak av Digifin, forvaltes av statlige aktører
• Det er kun Stimulab og Medfin som har tverrgående utviklingsarbeid som uttalt mål
• Det er stor variasjon i økonomisk størrelse på ordningene
• Alle ordningene dekker deler av prosjektkostnadene og primært utviklingskostnader
• Alle ordningene medfører at mottaker bidrar med en egenandel og ofte i form av både økonomiske og menneskelige ressurser  
• Kun Medfin stiller krav om gevinstrealisering og egenandel
• Ordningene, med unntak av statsforvalterens prosjektskjønnsmidler, er brede og ikke avgrenset på fagområder
• Medfin og Digifin er avgrenset til å handle om digitaliseringstiltak
• Kun to statlige ordninger, Stimulab og Forskningsrådet, definerer både statlige og kommunale aktører som mottakere
• Ordningene bidrar til samarbeid, men i varierende grad til samarbeid mellom stat og kommune

I det følgende beskriver vi de ulike ordningene nærmere.

3.1 Statsforvalterens prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

En del av skjønnsmidlene som statsforvalteren fordeler⁴ skal gå til å støtte fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Statsforvalterne fastsetter selv hvor stor del av skjønnsrammen som skal gis til slike prosjekter i tilskuddsordningen. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen.⁵ Statsforvalterne fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Ubrukte midler, enten det skyldes at kommunen har brukt et lavere beløp enn tildelt, eller at prosjektet ikke blir gjennomført, må som hovedregel betales tilbake⁶. Formålet med midlene er å bedre kommunenes muligheter til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Det skal ikke gis støtte til vanlig drift og ordinær gjennomgang av kommunal organisering, og det er kun kommuner som kan søke om midler og stå som ansvarlig for prosjektet. Statsforvalteren skal ikke gi støtte til rene næringsutviklingsprosjekter. Prosjektene må etableres som et kommunalt prosjekt, i regi av kommunen, men med mulighet for samarbeid med andre kommuner og eventuelle eksterne aktører.

Statsforvalteren videreformidler resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulerer til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkene. Informasjon om prosjektene er samlet på Statsforvalterens prosjektskjønnsdatabase⁷, som har vært i bruk siden 2016.

Tabell 1 viser at det har vært en jevn økning av utdelte midler i perioden 2018–2022 (fra 139,5 til 190 millioner). Ser vi på utvikling i antall fornyings- og innovasjonsprosjekter i samme periode varierer det fra 294 prosjekter i 2018 til 219 prosjekter i 2021.

Tabell 1: Midler fordelt (i millioner) og antall prosjekter 2018-2022.⁸

Prosjektskjønndatabasen viser også at andelen samarbeidsprosjekter med andre kommuner har økt fra om lag 50 prosent i 2018-2019 til mer enn 60 prosent i 2020–2022. Midlene fra statsforvalteren underbygger dermed finansering av samarbeid på tvers av kommuner og innad i kommunesektoren.

En gjennomgang av søknader fra kommunene for ferdigstilte prosjekter i 2023, viser at kommunene legger opp til å søke midler hos private og frivillige aktører, så vel som statlige. Dette er også i tråd med retningslinjer for ordningen, som sier at kommunene gjerne kan samarbeide med eksterne aktører, som for eksempel lokale lag og foreninger, interesseorganisasjoner, sosiale entreprenører, private selskaper eller statsforvalterembetene. Det fremgår også av søknadene at kommunene bidrar med en egenandel, ofte i form av egeninnsats.

I sum er prosjektskjønnsmidlene en ordning som stimulerer til innovasjon og utvikling i kommunesektoren. Ordningen er bred og treffer alle sektorer i kommunen, med unntak av næringsutvikling. Kommunene er mottakere av midlene og bidrar med en egenandel. Ordningen understøtter samarbeid mellom sektorer i enkeltkommuner, men også samarbeid tvers av kommuner.

3.2 Forskningsrådets prosjektmidler

Forskningsrådet forvalter flere tilskuddsordninger der de tilbyr prosjektmidler for ulike prosjekter etter søknad. De jobber blant annet for å fremme innovasjon i samspill med forskningsmiljøer, næringslivet og offentlig forvaltning. Forskningsrådet viser gjennom sin prosjektbank⁹ at stadig flere av forskningsrådets programmer lyser ut midler til innovasjonsprosjekter i offentlig sektor.¹⁰

Et eksempel er ordningen «Innovasjonsprosjekt» som omfatter prosjekter rettet mot næringslivet og offentlig sektor der formålet er verdiskaping og fornyelse.¹¹ Prosjektene skal bidra til økt konkurranseevne i nytt og eksisterende næringsliv, styrke omstillingsevne i norsk økonomi og offentlig sektor samt å bedre samspill og kunnskapsoverføring på tvers av aktører.¹² Innovasjonsprosjektene i offentlig sektor skal ta utgangspunkt i offentlig sektors behov og utfordringer, og skal inngå i planene for utvikling for de offentlige virksomhetene. Forskningsrådet definerer innovasjon i offentlig sektor som nye eller forbedrede varer, tjenester, prosesser, organisasjons- og styringsformer eller konsepter som blir tatt i bruk for å oppnå verdiskaping og samfunnsnytte.¹³ Det gis støtte til ulike temaer, som for eksempel helse, digitalisering og sikkerhet. Det er ulike krav knyttet til midlene det kan søkes på. Noen krever egenfinansiering, andre dekker de fleste kostnader knyttet til å gjennomføre prosjekter. For prosjekter som får støtte fra Forskningsrådet får prosjektene utbetalinger slik de har avtalt i kontrakten med Forskningsrådet. Forskningsrådets foretrukne utbetalingsmåte er «Utbetaling av tilskudd på faktura» som innebærer at midlene blir utbetalt så snart behovet for faktiske kostnader i prosjektet er dokumentert.¹⁴

Prosjektbanken viser at det for 2023 ble tildelt i underkant av 1,3 milliarder kroner fordelt på 975 prosjekter, hvorav 1 milliarder er midler fra Forskningsrådet og i underkant av 300 millioner er EU-midler.¹⁵

Ser vi utelukkende på «offentlig sektor» i figur 1, er det tildelt 175 millioner kroner fordelt på 281 prosjekter. Av disse 281 prosjektene er det krevende å peke ut prosjekter som faller inn under kategorien tverrgående mellom sektorer eller på tvers av forvaltningsområder. Blant prosjektene inngår det eksempelvis flere doktorgrader.

Forskningsrådets prosjektmidler har enkeltordninger som stimulerer til innovasjon og utvikling i offentlig sektor. Prosjektmidlene understøtter finansering på tvers av sektorer og samarbeid mellom sektorer, så vel som samarbeid med privat og offentlig sektor.

3.3 Medfinansieringsordningen

Medfinansieringsordningen er en finansieringsordning hvor statlige virksomheter får dekket deler av prosjektkostnaden. Målet er å bidra i et spleiselag med statlige virksomheter, slik at de kan realisere samfunnsøkonomiske lønnsomme digitaliseringstiltak.^{17 18} Ordningen skal bidra til at flere lønnsomme og innovative prosjekter blir gjennomført, bidra til å øke digitaliseringstempoet i offentlig sektor og gi mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.¹⁹ Ordningen forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet (Digdir).

Medfinansieringsordningen er en egen budsjettpost på Digdirs budsjett (kapittel 540, post 25). Budsjettposten har stikkordsfullmakt «kan overføres», som innebærer at ubrukt bevilgning kan overføres til de to følgende budsjettårene. Dette er hensiktsmessig for denne posten, da midler går til ulike prosjekter som kan ha usikker framdrift og gir derfor ekstra fleksibilitet. Det er også tilsagnsfullmakt for denne posten. Det betyr at Stortinget har samtykket til at staten, gjennom denne ordningen, kan pådra seg forpliktelser i fremtidige budsjettår.²⁰ Da det er visse krav som må oppfylles for å få midler gjennom denne ordningen, kan det ofte ta tid før midlene utbetales og det er derfor gunstig å kunne gi tilsagn til mottakere. Fra ordningen startet opp har de årlige bevilgningene variert mellom 75 og 150 millioner. For budsjettåret 2025 er det bevilget i overkant av 150 millioner kroner.²¹ Det er en tilsagnsramme på 180 millioner kroner.²²

Fra 2016 til 2020 var ordningen rettet mot små og mellomstore digitaliseringsprosjekter. I 2020 også ble åpnet opp for større tiltak som støttet oppunder digitaliseringsstrategien som fellesløsninger, tverrgående digitaliseringstiltak og sammenhengende tjenester. Ordningens ramme for prosjektstørrelse er nå 10–100 millioner kroner. Medfinansieringen kan ikke overstige 50 prosent av prosjektkostnadene.²³ Ordningen innebærer at virksomheter som mottar midler må betale 50 prosent av netto virksomhetsinterne gevinster tilbake i form av budsjettreduksjon.

Prosjekter som søker støtte gjennom ordningen, må ha med nytte- og kostnadsvurderinger og utarbeide en gevinstrealiseringsplan. Når gevinstrealiseringsplanen er godkjent, får mottaker brev om endelig tilsagn for prosjektet og hvor mye midler de får hvert år. De får belastningsfullmakt på Digdirs budsjett for inneværende år og året etter får de ny belastningsfullmakt når årsrapport er innsendt og godkjent.²⁴ Hvert prosjekt må sende årlige rapporter, samt sluttrapporter, hvor de oppgir om prosjektet har vesentlige avvik fra gevinstrealiseringsplanen. Gevinstene beregnes på bakgrunn av at prosjektene antas å ha en levetid på 10 år. Det gjøres ingen målinger av effekt og resultater etter at sluttrapporten er behandlet. Noen av prosjektene som har fått støtte er delfinansiert av andre virksomheter. Dette omfatter andre statlige virksomheter, kommuner, eller privat næringsliv som bidrar med egne midler.²⁵ Det kan maksimalt gis medfinansiering for tre år.

Siden oppstarten har ordningen bidratt med støtte til 96 digitaliseringsprosjekter som har hatt en samlet prosjektkostnad på omkring 2,7 milliarder kroner²⁶. Prosjektene oppgir samlet netto gevinster i offentlig sektor på mer enn 1,3 milliarder kroner.²⁷ Digdir oppgir at gevinstene skyldes tidsbesparelser for brukere, men også økt tjenestekvalitet og bedre kapasitetsutnyttelse. I statsbudsjettet for 2025 er har tilsagnsramma for ordningen økt, da ordningen anses som et godt virkemiddel for å øke digitaliseringstakten.²⁸

Oppsummert er Medfinansieringsordningen en ordning som stimulerer til at samfunnsøkonomiske lønnsomme og innovative prosjekter blir gjennomført. Ordningen understøtter finansering på tvers av sektorer og samarbeid mellom sektorer, så vel som samarbeid med privat og offentlig sektor.

3.4 Stimulab-ordningen

Stimulab er en tilskuddsordning²⁹ for innovasjon og tjenestedesign som skal støtte og stimulere til brukerorientert eksperimentering og nyskaping i forvaltningen. Stimulab bidrar både med økonomiske midler som skal gå til anskaffelse av kompetanse i markedet, og med tverrfaglig veiledning som tilfører innovasjonsferdigheter. Dette skal bidra til å øke innovasjonskapasiteten og kompetansen i offentlige virksomheter, samt utvikle kunnskap og spre erfaringer. Statlige virksomheter, fylker og kommuner kan søke på støtte fra Stimulab. Digdir og DOGA forvalter ordningen.

Stimulab-ordningen er en egen post i statsbudsjettet på Digdirs budsjett (kapittel 1540, post 26) og posten har stikkordsfullmakt «kan overføres», som innebærer at ubrukt bevilgning kan overføres til neste budsjettår (jf. vedlegg). De siste årene har de årlige bevilgningene for denne ordningen vært på rundt 5 millioner kroner. For 2025 budsjettet er det bevilget 5,3 millioner kroner.^{30 31}

Stimulab støtter tidligfasen i utviklingsarbeidet. Prosjektene må være åpne og ikke ha forhåndsbestemt hvordan utfordringen skal løses. Kriterier for å kunne få støtte er blant annet at prosjektet har et klart gevinstpotensial. Det er også krav om egenbetaling.

Midler gis til prosjekter som skal føre til endring/innovasjon og styrke innovasjonskapasitet. Stimulab prioriterer prosjekter som krever samarbeid mellom flere aktører og har typiske problemstillinger som «faller mellom flere stoler», for eksempel på grunn av sektoransvaret, manglende finansiering, samordningsutfordringer eller annet. Stimulab kan prioritere særskilte tema eller problemstillinger for det enkelte år.³² Størrelsen på den økonomiske støtten tilpasses prosjektets omfang og kompleksitet. Den økonomiske støtten går i sin helhet til å anskaffe tverrfaglig kompetanse i markedet, først og fremst designkompetanse. Midlene overføres til den ansvarlige virksomheten etter gjennomført anskaffelsesprosess. I tillegg til økonomisk støtte gis også tverrfaglig veiledning.

Prosjektene skal resultere i en leveranse som enten er implementert eller skal implementeres, eller er en plattform for videreutvikling. Det er virksomhetene selv som er ansvarlig for å implementere eller videreføre resultatene/konseptene, og oppnå gevinster og resultater i etterkant av Stimulab-prosessen.

Tabell 2 viser prosjekter med tildeling fra Stimulab fra oppstarten i 2018 til og med 2024. Her har vi også gjort en vurdering om dette er prosjekter som er tverrgående (i tråd med vår definisjon, se kap. 1) eller ikke. I perioden har det blitt tildelt 97,8 mill. kroner via ordningen, fordelt på 43 prosjekter, hvorav 22 er tverrgående prosjekter.

Tabell 2: Prosjekter med tildeling fra Stimulab, fordelt på tverrgående og ikke tverrgående prosjekter.

Menon Economics har vurdert Stimulab-prosjektene og ordningen.³³ De har identifisert gevinster for Stimulab-prosjektene innenfor områder som kunnskap og kompetanseheving (hos både deltakende virksomheter og leverandører), brukergevinster (i form av bedre tjenester) og samfunnsøkonomiske gevinster på lang sikt. I tillegg viser Menon Economics til organisatoriske gevinster som bedre samarbeid og kommunikasjon internt og eksternt og mer sammenhengende tjenester. Her vises det blant annet til at Stimulab-modellen har vist seg å være effektiv for å bryte ned silostrukturer og fremme tverrfaglighet og samskaping på tvers av sektorer.

I sum er Stimulab en ordning som stimulerer til og støtter brukerorientert eksperimentering og nyskaping i forvaltningen. Ordningen retter seg særskilt mot prosjekter som krever tverrsektorielt samarbeid og har komplekse problemstillinger. Ordningen understøtter samarbeid mellom flere aktører på tvers av sektorer og har både stat og kommune som målgruppe.

3.5 Digifin

Digifin er en finansieringsordning for realisering av nasjonale digitaliseringsprosjekter i kommunesektoren. Ordningen gir støtte til IT-prosjekter som kan komme hele kommunal sektor til gode, og som vil gi innbyggerne en enklere hverdag med nye og bedre tjenester. KS eier og forvalter Digifin-ordningen ut fra forutsetningene staten har satt.³⁴

Digifin har en grunnkapital på om lag 316 millioner per 31.12.2023. Grunnkapitalen består hovedsakelig av tildelte midler fra Kommunal- og distriktsdepartementet (125 millioner), en engangsavgift for kommuner og fylkeskommuner som deltar i ordningen (henholdsvis 20 og 5 kroner per innbygger) og engangsbeløp fra KS (11,6 millioner). Alle kommuner og fylkeskommuner er en del av Digifin-ordningen i dag.

Kommuner, fylkeskommuner og KS kan motta støtte fra Digifin. Kommunalt eide foretak og interkommunale selskap kan motta støtte dersom kommunen eller fylkeskommuner er med på søknaden.

Utviklingskostnadene fordeles på kommuner og fylkeskommuner som er med i Digifin og som tar løsningene i bruk. Midlene lånes ut, og blir betalt tilbake via prosjektavgift fra kommuner/fylkeskommuner som tar tjenesten i bruk, for så å kunne reinvesteres i nye prosjekter. Ordningen tømmes slik sett ikke for kapital.³⁵ Det kan være ulike prismodeller for ulike løsninger. Prisen påvirkes blant annet av kommunestørrelse, antatt utbredelsesgrad i kommunesektoren og størrelse på utviklingskostnader.

Kommunene som tar i bruk løsningen, betaler altså en prosjektavgift. I denne avgiften er det lagt inn et risikotillegg på 20 prosent som skal dekke risikoen for at (eksempelvis) løsningen tas i bruk av færre kommuner enn anslått eller mislykkes slik at løsningen ikke blir tatt i bruk. I tillegg skal avgiften dekke den økonomiske oppfølgingen av ordningen. Både i tilfelle overskudd (flere kommuner bruker løsningen enn antatt) og underskudd som går ut over 20 prosent, er det Digifin-ordningen som henholdsvis mottar eller må dekke inn dette.³⁶

Støtten kan kun benyttes til å dekke kostnader ved selve gjennomføringen av prosjektet, det vil si kostnader knyttet til utvikling og spredning av IT-løsninger. Midlene skal ikke støtte forutgående analyse/utredninger eller drift ut over det første året. Det er krav om at prosjektene som får støtte må ha en plan for forvaltning og drift.³⁷

Digifin-søknaden må inkludere et prosjektforslag og et forslag om en tilbakebetalingsplan. Midlene utbetales enten forskuddsvis via lån til KS Digital eller etterskuddsvis etter regnskap. Sistnevnte skjer i liten grad og kun i de tilfellene der kommuner og fylkeskommuner står som søker. Dette innebærer at midlene i ordningen som hovedsak utbetales forskuddsvis basert på en plan og budsjett for gjennomføring.

KS har tildelt midler fra Digifin-ordningen til blant annet Digisos, Digihelse, Fiks Minside, Fiks Folkeregister og Digibarnevern (delprosjekt innbyggertjenester)³⁸.

Digifin er en ordning som bidrar til samordning av utviklingstiltak i kommunesektoren, og som bidrar til realisering av nasjonale digitaliseringsprosjekter. Ordningen sikrer kostnadsdeling blant brukerne og støtter målbildet om å oppnå økt verdi for brukerne samt lavere utviklings- og forvaltningskostnader. Ordningen understøtter samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner.

3.6 Andre relevante måter å finansiere tverrgående utviklingsarbeid på

Vi har sett på en rekke andre ordninger og virkemidler som eksempelvis effektkontrakter, programfinansiering (0-24 programmet) og målrettede samfunnsoppdrag. Det kan også finnes andre relevante måter å finansiere tverrgående utviklingsarbeid på som vi ikke er innom i dette notatet. Vi har ikke gått nærmere inn på finansiering av tverrgående utviklingsarbeid innenfor budsjettprosessen. Bakgrunnen for dette er at vi ikke har innsikt i detaljer og prioritering av departementenes satsingsforslag i budsjettprosessen. For utdypende informasjon viser vi til vedlegget. I tråd med avgrensingene innledningsvis er de fem tilskudds- og finansieringsordningene vi har vist til blant de mest relevante for tverrgående utviklingsarbeid.

Fotnoter

⁴Kommuneproposisjon for årene 2020-2024

⁵https://www.statsforvalteren.no/contentassets/52f01c586b244270ad020486133b299a/retningslinjer-for-skjonnstildelingen-2024.pdf

⁶retningslinjer-for-skjonnstildelingen-2025.pdf

⁷https://prosjektskjonn.statsforvalteren.no/offentlig

⁸Hentet fra Kommuneproposisjon for årene 2020-2024

⁹https://prosjektbanken.forskningsradet.no/

¹⁰Forskningsrådet (2018). Innovasjon i offentlig sektor. Forskningsrådets strategi 2018–2023. https://www.forskningsradet.no/siteassets/publikasjoner/1254032549913.pdf

¹¹https://www.forskningsradet.no/finansiering/hva/soknadstyper/

¹²https://www.forskningsradet.no/finansiering/hva/soknadstyper/

¹³https://www.forskningsradet.no/finansiering/offentlig-sektor/innovasjonsprosjekter/

¹⁴https://www.forskningsradet.no/finansiering/fatt-midler/utbetalinger/

¹⁵https://prosjektbanken.forskningsradet.no/explore/statistics?Kilde=FORISS&Kilde=EU&distribution=TemaEmne&chart=bar&calcType=projects&Sprak=no&sortBy=date&sortOrder=desc&resultCount=30&offset=0&LTP.1=LTP3+Innovasjon+i+stat+og+kommune&Ar=2024

¹⁶https://prosjektbanken.forskningsradet.no/explore/statistics?Kilde=FORISS&Kilde=EU&distribution=Organisasjon&chart=bar&calcType=funding&Sprak=no&sortBy=date&sortOrder=desc&resultCount=30&offset=0&LTP.1=LTP3+Innovasjon+i+stat+og+kommune&Ar=2024&Organisasjon.1=Offentlig+sektor

¹⁷Prop. 1 S (2024–2025) - regjeringen.no

¹⁸https://www.digdir.no/finansiering/kva-er-medfinansiering/1962

¹⁹Prop. 1 S (2015–2016) For budsjettåret 2016 under Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 

²⁰Mer om fullmakter kan leses i vedlegget

²¹https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/budsjettsiden/statsbudsjettet-2025/bevilgningsvedtak-i-saldert-budsjett-2025.pdf

²²Prop. 1 S (2024–2025) - regjeringen.no

²³Retningslinjer for ordningen. https://www.digdir.no/media/3754/download

²⁴https://www.digdir.no/finansiering/fatt-tilsegn-om-medfinansiering/3021

²⁵Prosjekt med støtte fra medfinansieringsordningen | Digdir

²⁶Det ble gjennomført en evaluering av ordningen i 2021 som kan leses på https://www.a-2.no/wp-content/uploads/2022/03/A-2-Evaluering-av-medfinansieringsordningen-PDF.pdf

²⁷Prop 1 S (2024–2025) For budsjettåret 2025 under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Prop. 1 S (2024–2025) - regjeringen.no

²⁸Prop 1 S (2024–2025) For budsjettåret 2025 under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Prop. 1 S (2024–2025) - regjeringen.no

²⁹Omtales som tilskuddsordning, jf. Prop 1 S 2018-2019 for KMD s. 114, med fastsatt tilskuddsregelverk av 5. mars 2019: https://profilveileder.digdir.no/media/16/download

³⁰https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-20242025/id3057309/?q=stimulab&ch=2#match_0

³¹https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/budsjettsiden/blaabok_2025.pdf

³²https://www.digdir.no/stimulab/tilskuddsregelverk-stimulab/1545#tildelingskriterier

³³https://www.digdir.no/media/1353/download

³⁴https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/styring-og-organisering/finansieringsordning-for-digitaliseringsprosjekter/hvordan-soke-stotte/ Omtale av Digifin er hentet fra denne siden, om ikke annet er spesifisert.

³⁵https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/styring-og-organisering/finansieringsordning-for-digitaliseringsprosjekter/hvordan-fungerer-ordningen2/ta-i-bruk-losninger/

³⁶https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/styring-og-organisering/finansieringsordning-for-digitaliseringsprosjekter/hvordan-fungerer-ordningen2/utbetaling-av-stotte/

³⁷https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/styring-og-organisering/finansieringsordning-for-digitaliseringsprosjekter/hvordan-fungerer-ordningen2/forvaltning-og-drift/

³⁸https://www.ks.no/fagomrader/digitalisering/styring-og-organisering/finansieringsordning-for-digitaliseringsprosjekter/prosjekter/