Komplekse utfordringer kjennetegnes av spredning av ansvar, høy grad av gjensidige avhengigheter og uforutsigbarhet. Slike problemstillinger har ikke alltid en klar eier eller løsning, og kan bli nedprioritert fordi gevinsten er usikker, må deles med andre eller oppstår hos aktører utenfor virksomhetene som finansierer tiltaket. Slik utfordrer tverrgående utviklingsarbeid tradisjonelle arbeidsmåter, strukturer og systemer.

Innsikt vi har¹ viser blant annet at det oppleves som krevende å finansiere utviklingsarbeid i et livsløpsperspektiv, at forvaltningen vegrer seg for å ta risiko og det mangler insentiver for å jobbe på nye måter og på tvers. Det er et strekk i laget blant virksomheter når det gjelder å ta i bruk handlingsrom i budsjett- og styringssystemer. Forhold som økonomi, modenhet, motivasjon, kultur og prioriteringer er av betydning i denne sammenheng.

Formålet med dette notatet er derfor å øke kunnskapen om hvordan utviklingsarbeid kan finansieres på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Målgruppen for notatet er departementer, underliggende virksomheter og kommunesektoren, som må finne frem til en hensiktsmessig finansiering og kostnadsdeling av utviklingstiltak som involverer mange aktører, for å kunne løse tverrgående utfordringer.

På bakgrunn av dette har vi undersøkt følgende problemstillinger:

• Hvordan kan tverrgående utviklingsarbeid finansieres i dag?
• Hvilke muligheter for tverrgående finansiering finnes i relevante regelverk, tilskudds- og finansieringsordninger og i modeller for kostnadsdeling?

I notatet har vi kartlagt muligheter for tverrgående finansiering i relevante regelverk og tilskudds- og finansieringsordninger. I tillegg har vi kartlagt hvordan fire tverrgående samarbeid og noen av fellesløsningene er finansiert.

1.1 Definisjoner, avgrensninger og metode

Under følger en gjennomgang av begrepsforståelser, og derav avgrensninger, som er gjeldene. I tillegg vil vi omtale metoden vi har brukt.

1.1.1 Definisjoner og avgrensninger

• Med utviklingsarbeid legger vi til grunn OECD sin definisjon for innovasjon i offentlig sektor; arbeid som har som formål å endre, forbedre eller fornye en tjeneste, prosess, produkt eller organisering. I tillegg skjelner vi til KS sin definisjon av innovasjon som noe nytt, nyttig og nyttiggjort.² Vi har imidlertid også sett på tverrgående utviklingsarbeid som ikke enda er tatt i bruk av andre (nyttiggjort), da slike samarbeid fremdeles har relevant læring om finansiering og kostnadsdeling.
• Med tverrgående mener vi både på tvers av forvaltningsnivåer og/eller på tvers av sektorer/departementsområder. Det betyr også at kommuner og fylkeskommuner (i tillegg til statlige virksomheter) er med i populasjonen. Utviklingsarbeid innad i en enkeltvirksomhet eller innen ett departementsområde er ikke inkludert i dette notatet.  
• Med finansiering mener vi på hvilken måte den enkelte statlige virksomhet og kommune/fylkeskommune skaffer midler til tverrgående utviklingsarbeid.³ Det kan for eksempel være finansiering gjennom egne rammer eller finansiering fra tilskudds- og finansieringsordninger.
• Med kostnadsdeling mener vi tilfeller der kostnadene til et prosjekt eller en virksomhet blir fordelt mellom flere parter som drar nytte av en felles ressurs eller tjeneste. I slike tilfeller vil kostnadene typisk fordeles mellom partene etter gitte fordelingsnøkler eller kriterier.
• Med bevilgning mener vi hvor mye statsmidler den enkelte statlige virksomhet har til rådighet, gitt av bevilgningsvedtakene knyttet til hver enkelt utgiftspost.
• Med tildeling mener vi at et departement tildeler en statlig virksomhet budsjettfullmakter. Gjennom tildelingsbrev legges det føringer på blant annet hvilke formål pengene kan gå til og hvilke resultater som forventes oppnådd.
• Med tilskuddsordning mener vi en statlig ordning nedfelt i regelverk for å tildele og følge opp utlyste tilskuddsmidler. Tilskudd fra staten er særlig regulert i kapittel seks i bestemmelsene om økonomistyring i staten.
• Med finansieringsordning mener vi en ordning der en aktør (statlig, kommunal eller privat) kan få dekket deler av kostnadene til prosjekter/tiltak til bestemte formål, normalt på grunnlag av søknad. I enkelte ordninger bidrar også forvalteren med egen kompetanse.
• Undersøkelsen omfatter tverrgående utviklingsarbeid i offentlig sektor. Det innebærer at utviklingsarbeidene vi ser til, må ha offentlig virksomheter som sentrale aktører. Private aktører eller frivillig sektor kan inngå i samarbeidet.

1.1.2 Metode

I arbeidet med å kartlegge relevant regelverk, tilskudds- og finansieringsordninger og relevante tverrgående samarbeider, har vi i hovedsakelig basert oss på foreliggende dokumentasjon og data.

De fire tverrgående utviklingsarbeidene vi har sett på er DigiUng, Fremtidens Innkreving, Dødsfall og arv og DSOP. Vi har gjennomgått relevant dokumentasjon og hatt dialog med nøkkelpersoner i samarbeidene. Vi har også sett på kostnadsdelingsmodeller for tre fellesløsninger, for å vise eksempler på etablerte kostnadsdelingsmodeller.

Notatet har vært et kartleggingsarbeid, og vi har følgelig ikke sett på hvordan regelverket og tilskudds- og finansieringsordninger praktiseres.

1.2 Leseveiledning

I det følgende vil vi redegjøre vi for hvordan tverrgående utviklingsarbeid kan finansieres. Vi omtaler handlingsrom for tverrgående finansiering (kapittel 2), tilskudds- og finansieringsordninger (kapittel 3) og gir eksempler på finansiering og kostnadsdeling i tverrgående utviklingssamarbeider (kapittel 4). Avslutningsvis oppsummerer vi funnene (kapittel 5). Vedlegget inneholder en gjennomgang av relevant regelverk.

Fotnoter

¹Eksempelvis NOU 2020: 30 En innovativ offentlig sektor, DFØ notat 2021:1 Kunnskapsgrunnlag om nye organisasjonsformer i forvaltningen, DFØ-rapport 2023:1 På både kort og lang sikt? En kartlegging av flerårig styring av underliggende etater, upublisert gjennomgang av virkemiddelapparatet i 2021 av DFØ, DoGA og Digdir.

²Begge definisjoner omtalt i Innovasjonsmeldingen 2019-2020: 13

³https://snl.no/finansiering