Sammendrag 

• DFØ finner ingen effekt av strukturendringene i nærpolitireformen på innbyggernes tilfredshet med politiet basert på data fra Innbyggerundersøkelsen. Selv om analysene antyder en svak positiv effekt, er effekten ikke statistisk signifikant. 

• DFØs innbyggerundersøkelse viser at innbyggerne ble noe mindre tilfredse med politiet fra 2017 til 2019. I 2021 var derimot innbyggernes tilfredshet med politiet på sitt så langt høyeste i innbyggerundersøkelsen. Samme året var politiet en av institusjonene som innbyggerne oppga å ha høyest tillit til. Denne analysen underbygger ikke at strukturendringen i nærpolitireformen er årsaken til utviklingen i tilfredshet med politiet.  

Bakgrunn 

Målet med nærpolitireformen er «et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske, og påtale kriminelle handlinger og sikre innbyggernes trygghet». Et målrettet arbeid ble satt i gang i 2016, og mye er blitt forbedret siden den gang. DFØ-rapport 2020:4 viser for eksempel til mer profesjonelle operasjonssentraler, god samhandling med kommunene og nye måter å jobbe på for politipatruljene. Du kan lese mer om evaluering av nærpolitireformen i Difi-rapport 2017:2, Difi-rapport 2017:9, Difi-rapport 2018:2, Difi-rapport 2019:1 og DFØ-rapport 2022:6.

Et av de tidligste tiltakene som ble satt i gang i forbindelse med reformen, var strukturendring i form av reduksjon av antall tjenestesteder (politistasjoner og lensmannskontor). Tiltaket skulle bidra til å bygge fagmiljøer og utnytte ressurser mer effektivt gjennom reduksjon av «tomme» tjenestesteder med kort åpningstid (Difi, 2017). I løpet av 2018 gikk derfor antall tjenestesteder fra 340 til 224 (Politidirektoratet, 2017; DFØ, 2019).  

I forkant av gjennomføringen var det mye oppmerksomhet rundt tiltaket. Flere kommuner klaget av ulike årsaker på avgjørelsen om nedlagt tjenestested hos seg (NRK, 2017). For mange ble tiltaket oppfattet som et «forsøk på økt sentralisering og reduksjon av arbeidsplasser lokalt» (DFØ, 2021). Dersom strukturendringen har ført til en endring i politiets tilstedeværelse, kan det tenkes at innbyggernes tilfredshet med politiet som en offentlig tjeneste har blitt påvirket i positiv eller negativ retning. I dette notatet undersøker vi om det finnes en slik sammenheng i vårt datamateriale.  

Den gjennomsnittlige tilfredsheten med politiet gikk noe ned fra 2017 til 2019, ifølge tall fra DFØ sin innbyggerundersøkelse. For å se om strukturendringene kan ha vært en del av årsaken til denne utviklingen er disse tallene verdt å undersøke nærmere.

Til tross for en nedgang i året etter strukturendringene, viser innbyggerundersøkelsen at tilfredsheten med politiet var på sitt så langt høyeste i 2021. Samme undersøkelse viser også at politiet er blant myndighetene som nyter høyest tillit i befolkningen. Derfor er det også interessant å se om strukturendringene kan ha hatt en effekt på tilfredsheten med politiet på lengre sikt.  

Våre analyser viser at nedleggelse av tjenestested i lokalområdet ikke har hatt noen statistisk signifikant effekt på innbyggernes tilfredshet med politiet, hverken i målingene for 2019 eller 2021. Nedgangen i tilfredsheten med politiet fra 2017 til 2019, eller den generelle, positive utviklingen i 2021, kan altså ikke tilskrives denne delen av nærpolitireformen spesifikt.

Mangelen på sammenheng kan tyde på at innbyggerne har merket mindre til strukturendringene enn hva oppmerksomheten i forkant skulle tilsi. Dette kan bety at strukturendringene ikke har påvirket tilfredsheten fordi tjenestene politiet utfører ikke har sammenheng med lokaliseringen, og at det heller er andre faktorer som forklarer endring i tilfredshet. 

Utviklingen i tilfredsheten til de som opplevde nedlagt tjenestested (behandlingsgruppen) sammenlignes med utviklingen i tilfredsheten til de som ikke opplevde nedlagt tjenestested (kontrollgruppen). Denne statistiske metoden, kalt forskjell-i-forskjeller («difference-in-differences»), tar hensyn til forskjeller mellom gruppene som vi ikke kan måle ved «vanlig» regresjon. Altså kan metoden med større sikkerhet finne årsakssammenheng, fordi man gjennomfører et slags naturlig eksperiment (Cunningham, 2021). Ofte brukes metoden når man ønsker å se på effekten av politiske tiltak, som strukturendringen som ble satt i gang i forbindelse med nærpolitireformen er.  

Innbyggerundersøkelsen har samlet data om innbyggernes tilfredshet med politiet som en offentlig tjeneste fra 2010 til 2021. Ved å koble dette sammen med data om hvilke kommuner som ble berørt av strukturendringene, får vi en naturlig behandlingsgruppe og en naturlig kontrollgruppe. I behandlingsgruppen finner man innbyggere som er bosatt i kommuner der tjenesteder har blitt nedlagt, mens man i kontrollgruppen finner innbyggere bosatt i kommuner der tjenesteder ikke har blitt nedlagt.  

3.1 Datagrunnlag 

Det er naturlig å behandle 2018 som året for gjennomføringen av strukturendringen. Det var da flertallet av nedleggelsene fant sted, selv om det er greit å merke seg at omtrent 40 tjenestesteder ble lagt ned i 2017. Dette har vi ikke tatt høyde for i analysen, og kan ha påvirket resultatene, selv om antallet er såpass lavt at det er lite sannsynlig. Parallelt med nærpolitireformen har det løpt både en kommune- og fylkesreform. Kommunereformen vil ha størst betydning for vår analyse, fordi det kan ha påvirket hvilken kommune innbyggerne tilhører, og dermed tilfredsheten med politiet dersom det har skjedd endringer. Vi har derfor inkludert en variabel som indikerer om kommunen respondenten bor i har vært direkte påvirket av reformen. 

Ved å bruke tilfredshet med politiet som avhengig variabel måler vi en del av brukereffektene ved politireformens strukturendringer. Spørsmålet i innbyggerundersøkelsen lyder: «Hvor god eller dårlig synes du tjenesten [politiet] er?». Dette er et spørsmål som kan omfatte flere vurderinger. Vår antakelse er at spørsmålet inneholder vurderinger om blant annet tilgjengelighet, tilstedeværelse, publikumsservice og generell kvalitet på tjenestene. Hovedmålet med strukturendringene var blant annet å styrke fagmiljøene og sikre effektiv ressursbruk. Selv om dette ikke fanges opp direkte i spørsmålet, er det rimelig å anta at et overordnet mål med endringen var å øke innbyggernes tilfredshet. 

Innbyggerundersøkelsen inneholder også en rekke spørsmål som i større grad kan måle samfunnseffektene. Disse spørsmålene måler innbyggernes vurdering av hvordan myndighetene sikrer trygghet i nærområdet, og om innbyggerne selv føler seg trygge i nærområdet sitt. Dette kan ikke knyttes direkte til politiet, og kan heller være grunnlag for videre analyser. Tillit til politiet er et nytt spørsmål i innbyggerundersøkelsen 2021, og egner seg derfor ikke fordi vi ikke har tall fra før strukturendringene fant sted.  

Ser vi på fordelingen av svarene til innbyggerne som har opplevd nedlagt tjenestested og svarene til resten, kan det se ut til at det er noen færre positive vurderinger hos de førstnevnte. Det er likevel såpass likt at det er vanskelig å se forskjellene. Fordelingen av svarene til innbyggerne i perioden før reformen sammenlignet med etter reformen er også relativt like hverandre. Du kan se en visuell fremstilling av dette i vedlegget.  

Tabell 1 viser at den gjennomsnittlige tilfredsheten med politiet i de to gruppene er svært lik hverandre både før og etter at tjenestedene ble nedlagt. Innbyggerne som opplevde nedlagt tjenestested var noe mindre fornøyde enn resten både før og etter at strukturendringene fant sted, men forskjellen mellom gruppene er mindre i året etter. Svarskalaen går fra 1-7, bortsett fra i 2021 hvor skalaen er endret til 0-10. Dette er nærmere forklart i vedlegget.  

Figur 2 viser at innbyggere i kommuner som fikk nedlagt tjenestested var noe mindre tilfredse med politiet både før og etter at nedleggelsene fant sted. Forskjellen er mindre tydelig i året etter. De grønne linjene indikerer konfidensintervallene, og vi ser at disse overlapper i perioden etter reformen. Det betyr at forskjellen mellom gruppene kan skyldes tilfeldigheter. Gruppene skiller seg altså kun signifikant fra hverandre i 2017, året før strukturendringene fant sted.  

Figur 3 viser utviklingen i gjennomsnittlig tilfredshet med politiet enda tydeligere. Den viser at vi med sikkerhet kan si at innbyggerne som helhet er mindre fornøyde i 2019 sammenlignet med 2017. Det vet vi fordi begge grupper gir lavere vurdering av sin tilfredshet med politiet i perioden etter nedleggelse. Det er imidlertid ikke en statistisk signifikant forskjell mellom gjennomsnittssvarene til behandlings- og kontrollgruppene, dvs. i kommuner som har mistet tjenestedet sitt og i andre kommuner.  

I tabell 2 og figur 4 kan vi se at effekten av nedleggelse av tjenestested er estimert å være svært lav. Effekten av nedleggelse av tjenestested er estimert til å utgjøre en forskjell i gjennomsnittlig tilfredshet med politiet på omtrent 0,06. Strukturendringen kan altså se ut til å ha hatt en positiv effekt på tilfredsheten med politiet, men effekten er såpass nære null at det ikke kan sies å være av stor betydning. Tallet fremkommer i ruten nederst til høyre i tabell 2.  

	Før reform	Etter reform	Forskjell
Nedlagt tjenestested	4,8	4,69	0,11
Ikke nedlagt tjenestested	4,93	4,76	0,17
Forskjell	0,13	0,07	0,06

Den stiplede linjen i figur 4 representerer det kontrafaktiske utfallet, altså hva utviklingen i behandlingsgruppens gjennomsnittlige tilfredshet med politiet ville vært dersom strukturendringene i nærpolitireformen aldri fant sted. Figuren viser visuelt den samme informasjonen som tabell 2, nemlig at den estimerte effekten av strukturendringene på tilfredshet med politiet er veldig nære null.  

Så langt har det ikke sett ut til at nedleggelsen av tjenesteder har hatt spesielt stor betydning for utviklingen av tilfredshet med politiet. For å estimere effekten av tiltaket mer nøyaktig, og samtidig kunne estimere usikkerhet og kontrollere for andre mulige påvirkningsfaktorer, har vi kjørt regresjoner. Tabell 3 viser resultatene fra en enkel modell, og en modell der vi har kontrollert for aktuelle bakgrunnsvariabler.  

Effekten av strukturendringene er estimert til å være nær null i begge modellene (rundt 0,06). Dessuten er ikke resultatet signifikant i noen av modellene, som betyr at vi ikke finner noen sikker effekt av strukturendringen på utviklingen av innbyggernes tilfredshet med politiet. Dette gjelder både med og uten kontrollvariabler.  

For å undersøke forskjeller mellom fylkene har vi delt opp datasettet i mindre enheter for hvert enkelt fylke. Heller ikke denne gangen finner vi noen statistisk signifikant effekt. Altså påvirker ikke nedleggelse av tjenestested utviklingen i innbyggernes tilfredshet med politiet betydelig i noen av fylkene. Den samme konklusjonen gjelder når vi kjører analyser på et utvalg som kun inkluderer innbyggere i kommuner som ikke har opplevd endring i forbindelse med kommunereform.  

5.1 Andre faktorer enn tilfredshet kan være aktuelle å analysere 

Observasjonene i denne temarapporten betyr selvsagt ikke at strukturendringen som skjedde i forbindelse med nærpolitireformen ikke har hatt en effekt på tilfredsheten med politiet. Innbyggere i kommuner som har opplevd nedleggelse av tjenestested kan ha tanker om hvordan nedleggelsen har påvirket politiets arbeid som våre data ikke måler.

For eksempel kan det være at vi ikke klarer å måle det vi ønsker å måle ved å se på tilfredsheten til innbyggerne. Det kan også hende at utvalget består av for få respondenter i enkelte kommuner, og/eller at utvalget i enkelte kommuner er skeivt, slik at vi ikke fanger opp meningene til innbyggere som faktisk har endret sine vurderinger som følge av strukturendringen.

Likevel indikerer resultatene fra våre analyser at nedleggelse av tjenestested i forbindelse med nærpolitireformen ikke har hatt effekt på innbyggernes tilfredshet med politiet, når vi tar utgangspunkt i akkurat dette datamaterialet.  

Det overordnede målet med reformen var et tilgjengelig politi med kapasitet og kompetanse til sikre innbyggernes trygget. Nedleggelsen av en rekke tjenestesteder skulle bidra til dette gjennom styrkede fagmiljøer og bedre ressursutnyttelse. Mens noen mente at dette var et godt tiltak gitt målene som ble satt, mente andre at det var et forsøk på økt sentralisering som ikke nødvendigvis ville gi god måloppnåelse.

Analysene i denne temarapporten finner ingen effekt av strukturendringen på innbyggernes tilfredshet med politiet. Selv om de antyder en svak positiv effekt, er effekten så nære null at det er ubetydelig. Dessuten kan funnet like gjerne være tilfeldig, ettersom det ikke er statistisk signifikant.  

Vi kan altså ikke si noe sikkert om effekten av dette tiltaket i nærpolitireformen, men innbyggerundersøkelsen 2021 viser at innbyggerne har blitt mer tilfredse med politiet siden 2019. I tillegg er politiet en av institusjonene som innbyggerne oppgir å ha høyest tillit til i 2021.

Noe har altså blitt forbedret de siste årene, selv om denne analysen ikke viser at strukturendringen i nærpolitireformen er årsaken til dette. Videre analyser bør undersøke mulige årsaker til denne endringen i tilfredshet, og politiets høye tillit i innbyggerundersøkelsen 2021.  

• Politidirektoratet (2017). «Beslutninger – endringer i politidistriktenes lokale struktur».  
• Direktoratet for Forvaltning og IKT. (februar,2017). «Evaluering av nærpolitireformen – Statusrapport 2016».  
• Direktoratet for Forvaltning og IKT. (oktober,2017). «Evaluering av nærpolitireformen – Underveisrapportering om kultur, holdninger og ledelse».  
• Direktoratet for forvaltning og IKT. (februar, 2018). «Evaluering av nærpolitireformen – Statusrapport 2017».  
• Direktoratet for forvaltning og IKT. (mars, 2019). «Evaluering av nærpolitireformen – Statusrapport 2018».  
• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. (april, 2021). «Evaluering av nærpolitireformen – Statusrapport 2020».   
• Cunningham, Scott (2021). «Causal Inference: The Mixtape». Yale University Press. URL: Causal Inference The Mixtape (scunning.com) 
• NRK (2017). «Protesterer mot at 130 lensmannskontorer skal nedlegges».

7.1 Fordelingen i datasettet 

Totalt består datasettet av svarene til 60 764 innbyggere, hvor 49 661 av dem befinner seg i kontrollgruppen og 11 103 befinner seg i behandlingsgruppen. Når vi igjen deler opp disse etter tidspunkt, altså om svaret er gitt før eller etter 2018, ser vi at det er langt flere svar gitt før 2018 enn etter. Dette er naturligvis fordi innbyggerundersøkelsen har data fra 2010 til 2021, som betyr at det er flere observasjoner før 2018 enn etter. I behandlingsgruppen er 8 127 av svarene å finne i perioden før reformen fant sted, og 2 976 å finne i perioden etter. I kontrollgruppen befinner 35 590 seg i perioden før, og 14 071 i perioden etter.  

I kontrollgruppen er det 38 758 respondenter som verken har opplevd endring i kommunestruktur eller nedlagt tjenestested som følge av nærpolitireform. Dermed gjenstår 10 903 som har opplevd endring i kommunestruktur, men ikke nedlagt tjenestested. I behandlingsgruppen finner vi 4 494 respondenter som kun har opplevd nedlagt tjenestested, og 6 609 som har opplevd både det og endring i kommunestruktur.  

7.2 Diskusjon rundt datakvalitet 

En av de største utfordringene med dataen som utgjør grunnlaget for analysene i denne temarapporten har vært at ikke alle tjenestestedene ble nedlagt på nøyaktig samme tidspunkt. Rundt 40 tjenestesteder ble lagt ned i 2017, mens de resterende ble lagt ned i løpet av 2018 (Difi, 2018). Akkurat hvilke tjenestesteder dette gjelder, og i hvilke kommuner disse befant seg, finnes det ingen enkelt tilgjengelig oversikt over. I analysene i denne temarapporten har vi derfor tatt utgangspunkt i at alle tjenestestedene ble lagt ned i 2018.  

En annen utfordring dreier seg om at Norges fylkes- og kommunestruktur ikke samsvarer helt med strukturen til politidistriktene. I innbyggerundersøkelsen har vi informasjon om hvilke kommuner respondentene bor i, men vi kan ikke alltid være helt sikre på hvilke tjenestesteder de bruker. Enkelte kommuner har flere tjenestesteder, og vi har ikke informasjon om i hvor stor grad respondentene har blitt berørt av nedleggelse av tjenestesteder selv i kommunene der vi vet nedleggelse har skjedd.  

I tillegg er en utfordring at det ikke er de samme respondentene som svarer hvert år. Det betyr at vi må sammenligne gjennomsnitt for år som kan være sårbare for påvirkninger som det er vanskelig å kontrollere for. Noe vil løses ved at vi kontrollerer for variabler som kjønn, alder og utdanning, men det vil sannsynligvis være noen variabler som er vanskelig å kontrollere for i vårt tilfelle. Vi vet for eksempel ikke om respondentene har byttet kommune siden tjenestestedene ble lagt ned, og det kan derfor være respondenter som har opplevd nedleggelse som finnes blant vår behandlingsgruppe. Da kan de, dersom de har blitt mer eller mindre fornøyde på grunn av reformen, påvirke gjennomsnittet i kontrollgruppen. Dette problemet gjelder i begge gruppene.  

Et relatert problem er at det kan hende at innbyggerne i en kommune egentlig bruker nabokommunens tjenestested, for eksempel hvis det egentlig er nærmere. Det betyr at innbyggere i kontrollgruppen kanskje egentlig sitter igjen med en opplevelse av å ha «mistet» et tjenestested, selv om de bor i en kommune som er en del av behandlingsgruppen. Dette kan bidra til at kontrollgruppen er mer eller mindre misfornøyd enn den ville vært om vi kunne skille ut disse tilfellene.  

Avslutningsvis er det er problem at innbyggerundersøkelsen ikke nødvendigvis har representative data når man bryter ned på kommunenivå. For det første kan det være veldig få respondenter i enkelte kommuner, og for det andre kan det være at sammensetningen av respondenter ikke egentlig fanger opp den virkelige sammensetningen av vurderinger som finnes i kommunen. Altså er våre analyser veldig begrenset til å si noe om meningene til de som svarer på innbyggerundersøkelsen.  

7.3 Metodisk hensyn: antakelse om parallelle trender 

Forskjell-i-forskjeller-metoden har en spesielt viktig forutsetning, og det er at behandlingsgruppen og kontrollgruppen følger en parallell trend dersom behandlingen aldri fant sted (Cunningham, 2021). Dersom antakelsen ikke er oppfylt, vil utviklingen i tilfredshet med politiet sannsynligvis være påvirket av andre faktorer enn strukturdelen av nærpolitireformen, og det vil være mindre sannsynlig at estimatet vårt er korrekt.  

Det er ikke mulig å teste om antakelsen om parallell trend er oppfylt fordi antakelsen baserer seg på tall for en situasjon som aldri har funnet sted (kontrafaktisk). I stedet kan man enten lene seg på teoretiske antakelser eller sammenligne begge gruppenes gjennomsnitt i årene før nedleggelsen av tjenestesteder fant sted for å se om de avviker veldig. I vårt tilfelle er det ikke veldig stor variasjon, men nok til at vi bør inkludere kontrollvariabler i analysemodellen. Figur 1.6 viser hvordan dette ser ut i vårt utvalg.  

7.4 Alternativ analyse: alle årstall i innbyggerundersøkelsen 

For å sikre at resultatene i analysen er robuste har vi valgt å gjøre en tilleggsanalyse hvor vi tar utgangspunkt i svarene fra innbyggerundersøkelsen i perioden før reform (2010-2017) og perioden etter reform (2019-2021). Konklusjonen fra denne analysen er den samme som i de tidligere analysene: det er ingen signifikant effekt av strukturendringene i nærpolitireformen på innbyggernes tilfredshet med politiet. 

Gjennomsnittene i behandlingsgruppen og kontrollgruppen følger stort sett samme mønster som tidligere. Gruppenes gjennomsnittssvar skiller seg ikke fra hverandre, ettersom konfidensintervallene overlapper. Forskjellen mellom gruppene kan altså like gjerne skyldes tilfeldigheter.  

Den estimerte effekten av nedleggelse av tjenestested på tilfredshet med politiet er fortsatt svært lav. Effekten av nedleggelse av tjenestested er estimert til å utgjøre en forskjell i gjennomsnittlig tilfredshet med politiet på omtrent 0.02. Effekten er enda nærere null enn i hovedanalysen, og kan altså ikke sies å være av stor betydning.  

7.4.1 Heller ikke disse analysene underbygger at strukturendringene i nærpolitireformen har hatt en signifikant effekt på innbyggernes tilfredshet med politiet 

Heller ikke i dette mindre utvalget ser det så langt ut til å være noen særlig forskjell mellom behandlingsgruppen og kontrollgruppen. Effekten av strukturendringene er nær null i både modellen med og uten kontrollvariabler. I tillegg er den ikke signifikant, og vi kan altså si at utviklingen av gjennomsnittlig tilfredshet med politiet sannsynligvis er relativt uberørt av strukturendringene som ble satt i gang i forbindelse med nærpolitireformen.  

7.5 Ytterligere figurer og tabeller