2.1.1 Hva er minimumskravene til utredning?

Det fremgår av instruksens punkt 2-1 at spørsmålene fra 1 til 6 alltid skal besvares ved utredning av statlige tiltak. Disse seks spørsmålene utgjør dermed minimumskravene til enhver utredning. Dette kan gjøres svært enkelt eller mer omfattende og grundig, avhengig av omfanget av tiltakenes virkninger. Dersom relevante tiltak reiser viktige prinsipielle spørsmål, er det nødvendig med en mer grundig og omfattende besvarelse av det tredje spørsmålet i instruksens minimumskrav.

Et viktig prinsipp er at kravene til grundighet og omfang øker jo mer omfattende tiltakets virkninger er, jf. instruksens punkt 2-2. Dette innebærer at tiltak med små virkninger kan utredes enklere og mer kortfattet enn tiltak med større virkninger. Når tiltakets virkninger blir mer omfattende, må også de seks spørsmålene besvares mer utfyllende.

Figur 2.1 illustrerer at de seks spørsmålene kan besvares svært enkelt og på en kortfattet måte ved utredning av tiltak med små virkninger. Med mindre tiltak menes tiltak der man forventer at virkningene blir små for små grupper i samfunnet (jf. veiledning i kapittel 2.2). Utredninger av små tiltak som oppfyller minimumskravene, kalles en minimumsanalyse.

Større tiltak krever økt omfang og grundighet på utredningen

For større tiltak vil kravene til omfang og grundighet øke. Dette innebærer at de seks spørsmålene må besvares mer omfattende, og det vil være krav om enten en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse i samsvar med R-109/21. Det er ingen skarpe skiller mellom de tre utredningsnivåene. Hovedskillet er graden av tall- og verdsetting av tiltakets virkninger.

For veiledning om en forenklet analyse og en samfunnsøkonomisk analyse, se DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser og øvrig kompetansetilbud. Kapittel 2.2 gir veiledning om hvordan man kan finne et passende utredningsnivå, og når det er krav om å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser.

Utredningsinstruksen gjelder også for lov- og forskriftssaker. Utkast til nye eller endrede forskrifter skal følge bestemmelsene i forvaltningsloven § 37, som regulerer plikten til å utrede i disse tilfellene. I tillegg gjelder utredningsinstruksens mer detaljerte innholdskrav, som vil bidra til at man oppfyller forvaltningslovens utredningsplikt.

Norges internasjonale forpliktelser skal vurderes og beskrives i utredningen i tilfeller der dette er relevant. Dette gjelder blant annet forpliktelser som følger av menneskerettighetskonvensjoner, handels-, miljø- og klimaavtaler og tilslutning til andre internasjonale konvensjoner (som WTO-regelverket).

Særskilt ved utredning av EØS- og Schengen-saker

For regelverk som er under utvikling i EU, vil det foreligge utredninger av tiltakenes konsekvenser som ledd i EUs regelverksprosess. Det kan i utgangspunktet legges til grunn at underlagsmaterialet på europeisk nivå bidrar til å oppfylle utredningsinstruksens krav, og EUs utredninger vil i de fleste tilfeller også være relevante for norske forhold. I noen tilfeller vil det imidlertid kunne foreligge særnorske forhold som kan gjøre det nødvendig å vurdere og eventuelt supplere med en beskrivelse av virkningene for Norge og berørte norske aktører. Dette gjøres i form av EØS- og Schengen-notater, hvor det gis en oversikt over tiltaket og en overordnet vurdering av konsekvenser for Norge og norske forhold.

Ved innlemmelse og gjennomføring av EØS- og Schengen-regelverk vil grundigheten av besvarelsen avhenge av om EU-rettsakten er EØS- eller Schengen-relevant og derfor må innlemmes, eller om vi kan velge om den skal innlemmes eller ikke. Videre vil det ha betydning hvilke nasjonale valgmuligheter Norge har i gjennomføringen, om det er klart at rettsakten ikke medfører behov for å gjøre endringer i tilstøtende lovgivning utover rent tekniske tilpasninger, og hvor stor betydning saken har for Norge. Det kan for eksempel være behov for å utrede en rettsakt som gir nasjonale valg ved innlemmelse og/eller gjennomføring, grundigere enn en forordning som må innlemmes, og som Norge er forpliktet til å gjennomføre i norsk rett «som sådan».

Selv om de samme utredningskravene i utgangspunktet gjelder for EØS-saker som for andre saker, vil det ikke alltid være nødvendig, mulig eller hensiktsmessig å besvare alle spørsmålene eller gjøre det like grundig som der tiltak vurderes innført etter myndighetenes eget initiativ. Vi er forpliktet til å innlemme alle EØS-relevante rettsakter og vil da ikke ha et valg om vi skal gjennomføre eller ikke, og det vil ofte følge av vurderingene i EU hva som skal oppnås, hvilke tiltak som er relevante eller anbefalt, og hvorfor de er det.

Videre er det mindre grunn til å utrede grundig gjennomføringsregelverk som bare har utfyllende bestemmelser av svært teknisk karakter, og som ikke har vesentlig betydning for norske aktører. Det må imidlertid alltid foretas en vurdering av om gjennomføring av en rettsakt må eller bør føre til endringer i tilstøtende lovgivning.

I noen tilfeller kan innholdet i en rettsakt gjøre det vanskelig å fullt ut vurdere virkningene, fordi alle nødvendige tiltak ikke alltid vil være kjent før regelverket har virket i lengre tid. Flere EU-rettsakter, og da særlig direktiver, angir tallfestede mål og frister for å oppnå målene, men overlater til statene selv å velge hvilke tiltak de skal iverksette for å oppnå målene nasjonalt. Utredningen av potensielle tiltak og virkninger vil da måtte ta utgangspunkt i situasjonen på innlemmelses- eller gjennomføringstidspunktet og tilgjengelig teknologi, faktagrunnlag med videre på det tidspunktet.

2.1.2 Hvordan besvare de seks spørsmålene?

De seks spørsmålene er ikke satt opp i en tilfeldig rekkefølge, men følger en systematikk der neste spørsmål bygger på spørsmålet før. For eksempel forutsetter svaret på hvilke tiltak som er aktuelle, under spørsmål 2, at man først har funnet frem til hva som er problemet og målet under spørsmål 1. I praksis vil man gå litt frem og tilbake mellom de ulike spørsmålene etter hvert som man innhenter mer kunnskap og informasjon. Dette illustrerer at arbeidet med en utredning ofte er en iterativ prosess, det vil si en prosess der man går frem og tilbake mellom de ulike spørsmålene. Etter hvert som ny kunnskap innhentes, oppdateres beslutningsgrunnlaget og besvarelsen av de seks spørsmålene.

For at man skal få en god struktur på utredningen og et gjennomsiktig beslutningsgrunnlag, anbefales det at utredningen følger rekkefølgen til instruksens seks spørsmål så langt det lar seg gjøre. Om utredningen skal inneholde en eksplisitt opplisting av spørsmål og svar, eller om man skal besvare spørsmålene som en del av en helhetlig tekst, vil variere ut fra tiltakets karakter og det utredningsformatet som egner seg best. Det er likevel et krav at spørsmålene er tilfredsstillende besvart i teksten, og at det er enkelt for beslutningstakeren å finne svarene. Ikke alle spørsmål vil kreve like grundige vurderinger i alle tilfeller. I mange tilfeller vil man for eksempel raskt kunne avklare at vurderingene ikke vil reise prinsipielle spørsmål. Videre kan det i noen tilfeller være for tidlig å gjøre omfattende vurderinger av forutsetninger for vellykket gjennomføring.

Utredningsinstruksen gjelder som nevnt også ved lov- og forskriftsarbeid. Alle spørsmålene vil imidlertid ikke være like relevante og kreve like grundige vurderinger i alle tilfeller og på alle stadier i lov- og forskriftsprosessen. Måten spørsmålene besvares på, må tilpasses dette. I et høringsnotat eller en lovproposisjon vil drøftelsene og begrunnelsene i noen tilfeller gi svar på de seks spørsmålene på en indirekte måte, og ikke nødvendigvis i den rekkefølgen som følger av instruksen. Så lenge høringsnotatet eller proposisjonen direkte eller indirekte dekker de seks spørsmålene, vil dette være tilstrekkelig.

Hvis det allerede er gjennomført en større utredning (for eksempel en samfunnsøkonomisk analyse), kan det være behov for å gjøre en mindre utredning som vurderer varianter av samme tiltak. I slike tilfeller bør man vise til utredningen som tidligere er gjennomført, for å synliggjøre at den nye utredningen bygger på den. Se veiledning om prinsippet om forholdsmessighet i kapittel 2.2.1.

Som nevnt i kapittel 1.2.1 gjelder kravene i utredningsinstruksen selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak. Dersom det skjer vesentlige endringer i tiltaket eller forhold i samfunnet (som for eksempel påvirker behov, krav eller grenseflater) frem mot vedtak av et tiltak, kan det være behov for å oppdatere utredningen. For eksempel kan det endelig vedtatte tiltaket være et resultat av forhandlinger i vedtaksfasen. Embetsverket i et departement eller en underliggende virksomhet bør i slike tilfeller sørge for at utredningene er dekkende, og vurdere besvarelsen av de seks spørsmålene og ambisjonsnivået for utredningen på nytt.

Vi minner om at det er viktig å dokumentere forutsetninger, metoder og datakilder på en enkel og oversiktlig måte, for å sikre en transparent og etterprøvbar utredning.

Spørsmål 1: Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

Hva er problemet?

Vi skal starte utredningen med å beskrive hva problemet er. En god problembeskrivelse er avgjørende for at utredningen skal munne ut i et godt beslutningsgrunnlag for valg av tiltak. Problembeskrivelsen gjør rede for hvilke uløste problemer som tilsier at det offentlige bør iverksette tiltak på området. Det er viktig å få frem

• problemets omfang
• hvor alvorlig problemet er
• hvem som blir berørt av problemet

For å få et godt bilde av problemets omfang kan det være nyttig å gi noen grove anslag på sentrale forhold. For å være i stand til å vurdere hvilket tiltak som er best for å løse et problem, er det også nødvendig å forstå og forklare årsakene til problemet. Man bør vurdere om problemet for eksempel skyldes svakheter ved eksisterende tiltak, og grave mer i hvilke konsekvenser disse svakhetene medfører.

Problemet kan for eksempel være en velferdsordning eller en fysisk bygning eller infrastruktur som ikke fungerer tilfredsstillende for brukerne, eller et regelverk som ikke lenger virker etter hensikten eller trenger oppdatering på grunn av en endring i det overordnede regelverket. Ved å gjentatte ganger spørre seg hvorfor dette er et problem, vil man kunne komme frem til det underliggende problemet.

Involvere berørte grupper

I arbeidet med problembeskrivelsen er det viktig å involvere grupper som er direkte eller indirekte berørt av problemet (jamfør instruksens krav om tidlig involvering, kapittel 3.1). For eksempel er det å innhente tilstrekkelig brukerinnsikt sentralt ved utvikling av nye offentlige tjenester, ved bruk av spørreundersøkelser, dybdeintervjuer, tjenestedesign e.l. Det er viktig at synspunkter fra berørte grupper dokumenteres og blir behandlet på en balansert måte i problembeskrivelsen.

Nullalternativet

I problembeskrivelsen må man ta med både dagens problemer og forventet fremtidig utvikling. Dette kalles nullalternativet og er sammenligningsgrunnlaget for å vurdere virkninger av tiltakene (under spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?). Nødvendige fremtidige drifts- og vedlikeholdskostnader skal inkluderes i nullalternativet. Utover dette er det bare vedtatte tiltak, inkludert lover og forskrifter, som enten er iverksatt eller har fått bevilget midler fra Stortinget, som skal tas med. Det er ikke tilstrekkelig at tiltak for eksempel er foreslått i en regjeringsplattform eller melding til Stortinget (eksempelvis Nasjonal transportplan).

En vanlig fallgruve er å definere problemet som fraværet av en bestemt løsning eller et bestemt tiltak, for eksempel ved å si at problemet er at det mangler politi i gatene, eller at det mangler en tunnel. En slik tilnærming til problembeskrivelsen vil gi en rekke følgefeil i utredningen. Dermed vil man også lett kunne forveksle mål og tiltak. Hvis målet er mer politi i gatene eller bygging av en tunnel, gir det liten mening å utrede alternative tiltak under spørsmål 2. Hvis man i stedet sier at problemet er mye kriminalitet i gatene, eller at det er mangelfull fremkommelighet mellom to områder, og at målet er økt trygghet for befolkningen eller økt fremkommelighet, vil man åpne opp for å utrede flere alternativer.

Det er viktig å huske på at problemanalysen er fundamentet for resten av utredningen og er avgjørende for å tenke nytt og for å unngå å låse seg til en bestemt løsning. Ved å fokusere på problemet som skal løses, åpner man opp for å tenke bredt, og det blir enklere finne alternative løsninger under spørsmål 2.

Mål – hva vil vi oppnå?

Neste steg i utredningen er å formulere mål, det vil si at man skal beskrive en fremtidig tilstand som man ønsker å oppnå. Målene må ta utgangspunkt i de problemene man ønsker å løse med eventuelle tiltak på området. Hvis det ikke er en klar sammenheng mellom målene og problembeskrivelsen, er det en fare for å ende opp med tiltak som i liten grad bidrar til å løse problemene.

Man bør formulere mål både for samfunnet som helhet og for målgruppen(e) man ønsker å endre situasjonen for,² det vil si:

• Hva er ønsket situasjon for samfunnet?
• Hva er ønsket situasjon for målgruppen(e)?

Klare og etterprøvbare mål er viktige for å kunne evaluere tiltak både underveis og etter at de er iverksatt, og er også en rettesnor for å utlede hvilke tiltak som er relevante (se neste spørsmål). Vi anbefaler at målene ikke er tallfestet, slik at man får vurdert tiltak med ulikt ambisjonsnivå. Etter at tiltaket er ferdig utredet og/eller iverksatt, kan det imidlertid være relevant å for eksempel tallfeste indikatorer for styring og evaluering av om tiltaket er vellykket.³

I noen situasjoner er mål allerede politisk fastsatt. Politiske målsettinger kan ofte være formulert som hvordan et problem skal løses, og ikke hva som skal oppnås. I slike tilfeller anbefaler vi at man som en hovedregel håndterer politiske føringer som ett av flere tiltak som utredes, og at disse ikke tas med som en del av målformuleringene. Tilsvarende anbefaler vi at politiske føringer heller ikke tas inn som en rammebetingelse i utredningen. Ved å være bevisst på hva som er gode målformuleringer, og hvordan eventuelle politiske føringer skal håndteres i en utredning, unngår man å låse seg til kun å utrede ett tiltak eller varianter av samme tiltak.

For mer utfyllende veiledning om instruksens første spørsmål, se kapittel 3.1 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Spørsmål 2: Hvilke tiltak er relevante?

Under spørsmål 2 skal vi utrede tiltak som vurderes som relevante for å oppnå målet og løse problemene som er identifisert. Ofte har man allerede tenkt på et bestemt tiltak som vil kunne løse problemene man står overfor. Det kan være at andre tiltak er bedre egnet til å løse problemene og gir større verdi for samfunnet eller foretrekkes av prinsipielle grunner. Det er derfor viktig ikke å binde seg til et tiltak for tidlig, men åpne opp for å tenke «utenfor boksen».

Instruksens krav om tidlig involvering av berørte departementer og andre berørte er et viktig hjelpemiddel for å innhente nye perspektiver og åpne opp for nye løsninger som man ellers ikke ville ha vurdert (se kapittel 3.1). Det kan være ulike typer, og kombinasjoner av, tiltak som bør vurderes.

Tiltak kan falle inn under ulike kategorier av virkemidler:

• pedagogiske virkemidler, for eksempel veiledning og informasjon
• organisatoriske virkemidler, for eksempel sentralisering eller desentralisering
• økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter eller tilskudd
• regulatoriske virkemidler, for eksempel påbud eller forbud
• offentlige tilbud av produkter og tjenester, for eksempel infrastruktur og helsetjenester
• offentlige anskaffelser, for eksempel IKT-tjenester og kontorutstyr

Identifiser flere relevante tiltak

Det er viktig at man under dette spørsmålet identifiserer et tilstrekkelig bredt spekter av relevante tiltak, for å finne frem til den beste løsningen. Man bør unngå å kun vurdere varianter av samme tiltak, det vil si tiltak innenfor samme kategori, for eksempel å utrede ulike regulatoriske virkemidler.⁴ I tillegg bør man vurdere tiltak innenfor øvrige kategorier (pedagogiske, økonomiske, osv.). For eksempel kan økonomiske virkemidler som skatter og avgifter vise seg å løse problemet på en bedre måte enn en regulering.

I tilfeller der det kun er varianter av samme tiltak, eventuelt kun ett tiltak, det er relevant å utrede, bør dette fremgå og begrunnes i utredningen. For eksempel kan en endring i en forskrift bli vurdert som det eneste relevante tiltaket dersom forskriften må endres som en konsekvens av at det overordnede regelverket er endret.

Vurder også kombinasjoner av ulike tiltak, for eksempel et reguleringstiltak kombinert med et økonomisk tiltak. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig å bruke kombinasjoner av virkemidler eller å iverksette flere tiltak samtidig for å løse et problem og oppnå målet.

Videre må det alltid vurderes om et relevant tiltak har nødvendig lovhjemmel eller krever lov- eller forskriftsendringer. Der det er relevant, må også forholdet til Grunnloven vurderes, blant annet tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

I noen situasjoner er det allerede fattet politiske vedtak om tiltak. For å overholde minimumskravene må utredningen likevel besvare hvilke andre tiltak som også kan være relevante, i tillegg til de andre spørsmålene som gjenstår.

Dersom man vurderer at det allerede er gjennomført tilstrekkelig grundige utredninger, bør man vise til tidligere utredninger ved utformingen av et nytt tiltak.

For tiltak som skal løse komplekse problemstillinger som spenner over ulike organisatoriske grenser, sektorer eller forvaltningsnivåer, vil det i mange tilfeller være behov for å vurdere tiltak utover ansvarsområdet til egen virksomhet. Se mer veiledning om samordning i kapittel 3.1.1.

I den videre utredningen er det bare nødvendig å ta med de tiltakene som vurderes som relevante for å kunne oppnå målene og løse de identifiserte problemene. Utredningen bør dokumentere årsaken til at noen tiltak eventuelt er silt ut. For eksempel kan årsaken være at tiltakene er i strid med internasjonale forpliktelser, eller at de er problematiske ut fra en vurdering av prinsipper eller verdier (se neste spørsmål).

Tiltakene skal beskrives så detaljert at det blir mulig å identifisere og gi en beskrivelse av tiltakenes forventede virkninger (se spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?).

Når det er stor usikkerhet om hvilke tiltak som er relevante for å løse et problem, kan man vurdere bruk av utforskende (eksperimentelle) metoder (jf. spørsmål 4). I slike tilfeller kan det være tilstrekkelig å beskrive tiltakene på et overordnet nivå, i mangel på kunnskap som tilsier en nærmere konkretisering. Etter hvert som man innhenter ny kunnskap ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene.

Etter at et tiltak er besluttet iverksatt, er det viktig å sikre god gjennomføring og oppfølging gjennom gevinstrealisering og evaluering (se kapittel 2.1.3). Man kan derfor med fordel begynne å tenke på både gevinstrealisering (også kalt nyttestyring) og evaluering av de aktuelle tiltakene i denne delen av analysen.

For mer utfyllende veiledning om instruksens andre spørsmål, se kapittel 3.2 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Spørsmål 3: Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

Under spørsmål 3 skal vi vurdere om tiltakene som vurderes som relevante å utrede, vil kunne reise prinsipielle spørsmål. Dette dreier seg om viktige, grunnleggende prinsipper og verdier vi som samfunn ønsker å overholde og leve opp til, og som fortrinnsvis baserer seg på fellesverdier i samfunnet. Slike forhold kan ikke vurderes bare ut fra en sammenstilling og avveining av nytte og kostnader, og fordrer derfor en egen vurdering. Prinsippspørsmål kan for eksempel gjelde den enkeltes personvern og integritet, rettssikkerhet, samvittighets- og livssynsspørsmål, likestillings- og diskrimineringsspørsmål eller tiltak som særskilt berører urfolk, minoriteter eller barn.

En vurdering av prinsipielle spørsmål innebærer at man må utrede om det finnes absolutte begrensninger for tiltaksutformingen som ikke må overskrides. Videre må man belyse hvordan tiltaket påvirker – enten det støtter opp om eller svekker – viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn.

Det vil ofte være rettslige grenser for hvilke tiltak som kan iverksettes, og hvordan de kan utformes, for eksempel som følge av Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser. Eksempelvis inneholder menneskerettskonvensjoner og folkerettslige forpliktelser om personvern som Norge har tiltrådt, en rekke krav til norsk lovgivning. De setter begrensninger for hva som kan vedtas. Det samme gjelder blant annet EØS-avtalen. I sånne tilfeller må utredningen inneholde en systematisk gjennomgang av slike forpliktelser, der man avklarer grensene for forpliktelsene og hvilke valgmuligheter som finnes. I denne sammenheng er det viktig at hvilke valgmuligheter man har, vil kunne avhenge av kvaliteten på de folkerettslige vurderingene som ligger til grunn for et lovarbeid. Det vil for eksempel kunne påvirke hvilket handlingsrom Den europeiske menneskerettsdomstolen gir statene i vurderingen av om den europeiske menneskerettskonvensjonen er respektert. Saker som reiser viktige menneskerettslige spørsmål, kan det være aktuelt å diskutere i Menneskerettslig utvalg, som ledes av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet.

I noen tilfeller vil våre folkerettslige forpliktelser kunne stå i et innbyrdes spenningsforhold som må avklares og avveies på en balansert og helhetlig måte. Hvis et tiltak har virkninger som kommer i konflikt med ett eller flere prinsipper, kan utredningen måtte konkludere med at tiltaket ikke kan gjennomføres, uansett hvilken positiv verdi det ellers måtte ha.

Prinsipielle spørsmål er ikke begrenset til spørsmål om våre folkerettslige forpliktelser eller lovfestede rettigheter. Selv om tiltak kan være innenfor det juridiske handlingsrommet for offentlige tiltak, kan det være viktig å få frem hvordan de påvirker, både positivt og negativt, viktige samfunnsverdier eller prinsipielle hensyn. Dette kan være virkninger som er vanskelige å vurdere og avveie sammen med andre virkninger i spørsmål 4, for eksempel virkningen av et tiltak på mindretallsrettigheter eller for utsatte enkeltindivider.

Det kreves da en selvstendig analyse av slike virkninger eller hensyn. Prinsipielle vurderinger knyttet for eksempel til rettssikkerhet, likebehandling eller den enkeltes mulighet til å bestemme over eget liv, kan beskrives i en slik analyse. Det er viktig å unngå at beskrivelser og vurderinger av viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn gjøres ut fra spesielle ideologiske utgangspunkter. De må baseres på fellesverdier i samfunnet, fortrinnsvis nedfelt i dokumenter med tilslutning fra Stortinget.

Alle prinsippspørsmål krever en systematisk, balansert og helhetlig fremstilling og vurdering. I noen tilfeller vil ulike prinsipper kunne stå mot hverandre, og det er viktig at utredningen klarlegger dette.

Det følger av instruksens punkt 2-2 at for tiltak som reiser viktige prinsipielle spørsmål, skal spørsmål 3 utredes grundig (se kapittel 2.2).

Spørsmål 4: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Under spørsmål 4 skal utredningen beskrive forventede virkninger, både positive og negative virkninger, for alle berørte grupper i samfunnet.

Det følger av instruksen at utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.

For å finne frem til alle relevante virkninger av tiltakene som utredes, kan en fremgangsmåte være å starte med å identifisere personer eller grupper i samfunnet som man forventer vil bli berørt som følge av tiltakene. Eksempler på berørte er personer eller grupper i befolkningen, virksomheten som iverksetter tiltakene, andre offentlige virksomheter som berøres, samt næringslivet, organisasjoner og andre som direkte eller indirekte drar fordel av eller får en ulempe som følge av tiltakene.

Relevante virkninger av tiltakene som utredes, men som ikke forventes å påvirke en bestemt gruppe særskilt, skal også identifiseres, for eksempel budsjettmessige virkninger eller virkninger på klima, miljø og natur. For slike virkninger kan det være mest relevant å betegne «hele samfunnet» som berørt gruppe.

Ta med tilsiktede og utilsiktede virkninger

Både tilsiktede og utilsiktede virkninger skal tas med, det vil si både de virkninger som tiltaket er ment å frembringe, og de virkninger, gjerne ulemper, som man må forvente vil følge av tiltaket. Videre er det viktig å få frem virkninger ut over egen virksomhet og fange opp virkninger på tvers av ulike forvaltningsnivåer og på tvers av sektorer. Miljø- og klimavirkninger er eksempler på sistnevnte.

Det er i hovedsak virkninger for berørte grupper i det norske samfunnet som skal vurderes, men det kan i noen tilfeller være grunn til også å inkludere virkninger for grupper i land utenfor Norge i en tilleggsanalyse. Dette kan for eksempel være aktuelt der formålet med tiltaket er å påvirke noe utenfor Norges grenser, eller der det kan forventes vesentlige virkninger utenfor Norge. Et eksempel kan være virkninger for det globale klimaet.

Positive virkninger eller nyttevirkninger⁵av et tiltak er virkninger som de berørte vurderer som en fordel. Det kan for eksempel være bedre tilbud for barnefamilier, sparte liv, færre arbeidsskader, redusert klimagassutslipp, bevaring av natur, økt likestilling, tidsbesparelser, bedre tilgjengelig informasjon for brukere, redusert kriminalitet eller enklere rapportering for næringslivet.⁶

Negative virkninger eller kostnadsvirkninger er slike som de berørte vurderer som en ulempe, for eksempel redusert barnehagetilbud, økt risiko for ulykker, tap av naturområder, redusert likestilling, økte klimagassutslipp eller økt tidsbruk ved innrapportering til offentlige myndigheter.

Kostnadsvirkninger kan også være budsjettmessige virkninger som følger av tiltaket. Eksempler på typiske kostnadsvirkninger er investerings- og driftskostnader ved et investeringstiltak eller tilsyns- eller håndhevingskostnader ved regelverk.

Bruk av arbeidskraft vil i mange utredninger være en sentral kostnadsvirkning. I tilfeller der tiltaket vil kreve en relativt stor andel arbeidskraft med kompetanse som utgjør en knapphetsfaktor på kort sikt, bør dette belyses særskilt.

Ved utredning av statlige tiltak som har direkte eller indirekte betydning for barn, skal man vurdere hvilke virkninger tiltakene vil medføre for barn. Dette skal sørge for at hensynet til barns beste ivaretas i slike vurderinger.

Dersom et tiltak berører eller medfører oppgaveplikter som offentlige organer pålegger næringsdrivende, vises det til § 8 i forskrift til oppgaveregisterloven, der det fremgår at Oppgaveregisteret kan pålegge utrederen å innhente belastningsestimater fra de næringsdrivende.

DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser gir veiledning om vurdering av virkninger, noe som ofte er den mest ressurskrevende delen av analysen (se kapittel 3.3. og 3.4). Sektorveiledere gir som regel mer utdypende veiledning om hvilke virkninger som bør utredes innenfor sektoren, og om hvilken metode som er best egnet. Disse bør være oppdaterte med utredningsinstruksen og Finansdepartementets rundskriv R-109/21 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser. For å sikre gode og konsistente utredninger innad og på tvers av ulike sektorer bør man også følge DFØs anbefalinger om hvordan utredningsinstruksen og rundskrivet skal følges, med mindre det finnes særskilte hensyn som tilsier noe annet. Samtidig er det viktig å gjøre egne vurderinger av hvilke metoder som egner seg best i den enkelte utredning. Det finnes en rekke metoder som kan være relevante å vurdere, og handlingsrommet til å vurdere alternative metoder bør benyttes. Se også boksen ovenfor som illustrerer handlingsrommet.

Se også veiledningen i kapittel 3.2, som gir eksempler på virkninger der ulike departementer skal involveres.

Under spørsmål 4 skal man også beskrive hvor varige virkningene er. Dette innebærer at man skal beskrive virkningene for hele perioden de er forventet å ha en effekt for. Virkningene bør tallfestes og verdsettes i kroner dersom informasjon om dette er lett tilgjengelig, og de bør oppgis i årlige størrelser for den perioden man forventer at de skal inntreffe. Grove estimater, intervaller eller eksempler er ofte bedre enn ingen estimater og vil ofte kunne høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget. Også der virkninger ikke er tallfestet, bør det gis en beskrivelse av hvordan disse forventes å utvikle seg over tid.

Når et tiltak har budsjettvirkning for staten, vil det være nødvendig å anslå denne virkningen som en del av utredningen. Presisjonsnivået må tilpasses tiltakets omfang og hvor langt utredningen er kommet. For budsjettforslag som legges frem for regjeringen, vises det til Finansdepartementets rundskriv om materiale til budsjettkonferanser.

Når man beskriver, og eventuelt tallfester og verdsetter, virkningene, bør man bruke tilgjengelig kunnskap for å dokumentere virkningene. I starten av utredningsarbeidet kan det være tilstrekkelig å benytte kunnskap og informasjon som er tilgjengelig, mens man underveis i utredningen bør vurdere behovet for å innhente ytterlige datamateriale (se veiledning i kapittel 2.2).

Utforskende (eksperimentelle) metoder kan vurderes når kunnskapen om tiltakets virkninger er svak og det er vanskelig å svare detaljert på hvilke virkninger tiltaket medfører. Dette kan innebære at man i utredningen anbefaler å teste nye tiltak i småskala, før ev. beslutning om å gjennomføre i fullskala, ved bruk av utforskende metoder. Med informasjon fra eksperimenter og kontrollerte forsøk⁷ kan man utvikle ny kunnskap om mulige virkninger og utforme tiltakene slik at de med større grad av sikkerhet gir de ønskede effektene for målgruppen. Etter hvert som ny kunnskap innhentes ved bruk av relevante metoder, får man et bedre grunnlag for å svare grundigere på de seks spørsmålene. For mer veiledning om eksperimentelle metoder, se kapittel 3.4 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Videre kan en trinnvis iverksettelse vurderes som et risikoreduserende tiltak ved irreversible tiltak med høy grad av usikkerhet (se veiledning under om «Gjennomfør usikkerhetsanalyse»).

Smidig metodikk (også kalt «agile metoder») er et verktøy som kan brukes i planleggings- og gjennomføringsfasen, særlig i digitaliseringstiltak. Smidig utvikling søker å legge til rette for stegvis utvikling med hyppige leveranser og læring underveis. For å kunne gjøre gode prioriteringer innenfor denne metodikken, er det viktig med en tydelig utviklingsretning og klare mål man kan styre mot underveis. Digitaliseringsdirektoratet har utarbeidet veiledning om bruk av smidig utviklingsmetodikk som kan være til hjelp.⁸

Videre har Finansdepartementet laget Veileder for digitaliseringsprosjekter i Statens prosjektmodell. Veilederen er også relevant for mindre digitaliseringsprosjekter (dvs. med lavere terskelverdi enn 300 mill. kroner). I denne veilederen står det blant annet: «Unngå for høyt detaljeringsnivå i konseptfasen, både av hensyn til fleksibilitet og av hensyn til tidsbruk. Alternativanalysen bør holdes på et nivå som gjør det mulig å optimalisere det konseptet som velges, ut fra gjeldende nåsituasjon og tilgjengelige teknologi på gjennomføringstidspunktet.»

Gjennomfør usikkerhetsanalyse

Utredningen bør også beskrive hvilke virkninger, og andre forutsetninger i utredningen, som det er knyttet usikkerhet til. Vurderingen av usikkerhet kan gjøres enten kvalitativt eller kvantitativt. I usikkerhetsanalyser bør man få frem hva som kan skje både i det mest pessimistiske scenarioet og i det mest optimistiske scenarioet. Man bør også vurdere om det kan iverksettes tiltak som kan redusere usikkerheten.

For et irreversibelt tiltak hvor det er høy grad av usikkerhet om tiltakets virkninger, kan det være risikoreduserende med en trinnvis tilnærming. I andre tilfeller kan stor usikkerhet og irreversible virkninger tilsi at man bør vente på mer informasjon som kan være avgjørende for tiltakets samlede nettonytte for samfunnet, eller vurdere en føre-var-tilnærming. I noen tilfeller kan disse forholdene påvirke rangering og anbefaling av tiltak (se spørsmål 5).

Uansett graden av usikkerhet bør man søke å unngå å systematisk overvurdere nyttevirkninger og undervurdere kostnadsvirkninger.

For mer veiledning om usikkerhetsanalyser, se kapittel 3.6 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Beskriv fordelingsvirkninger

Hvordan tiltakets virkninger fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet, kalles fordelingsvirkninger. For eksempel kan et nytt veiprosjekt som samlet sett gir større positive enn negative virkninger, påføre dem som bor i området, spesielt negative virkninger. Fordelingsvirkninger kan ha effekt langs ulike dimensjoner, slik som inntekt, kjønn, geografi eller bedriftsstørrelse.

For eksempel bør konsekvenser for distriktsområder særskilt vurderes dersom tiltakene har fordelingsvirkninger mellom ulike deler av landet ved at virkningene slår ulikt ut i ulike geografiske områder. Tilsvarende bør det vurderes om forslaget har andre virkninger for små enn for store næringsvirksomheter. Viktige fordelingsvirkninger bør beskrives i en egen analyse, og vi bør vurdere om det finnes tiltak for å kompensere berørte grupper.

Når spørsmål 4 er besvart, har vi fått en god pekepinn på hvor mange som berøres, og i hvor stor grad. Dermed har vi fått et grunnlag for å vurdere hvor grundig utredningen bør være, jf. veiledning i kapittel 2.2.

For mer utfyllende veiledning om instruksens fjerde spørsmål, se kapittel 3.3–3.7 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Spørsmål 5: Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

Under spørsmål 5 skal vi anbefale tiltak og gi en begrunnelse for anbefalingen. Utredningen skal altså munne ut i en konklusjon om hvilket tiltak man anbefaler, eventuelt om man anbefaler at tiltak ikke iverksettes. I noen tilfeller kan det være relevant å anbefale kombinasjoner av ulike tiltak.

Som en hovedregel bør man anbefale det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet.

Alle virkningene skal tas med i denne vurderingen, uavhengig av om virkningene er vurdert kvalitativt eller kvantitativt. Det skal da tas hensyn til både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Dersom tiltaket innebærer irreversibilitet, for eksempel irreversible investeringer, kan dette endre anbefalingen. Se nærmere veiledning om irreversibilitet i DFØs veileder om samfunnsøkonomiske analyser (kapittel 3.6).

Hvis man vurderer at alle tiltakene som utredes, har samlede negative virkninger som er større enn de samlede positive virkningene, bør anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk.

Fordelingsvirkninger

Hvis tiltaket som anbefales, gir vesentlige negative eller positive virkninger for noen grupper, skal utredningen gi særskilt informasjon om dette. Slike fordelingsvirkninger, og eventuelle kompenserende tiltak for berørte grupper, vil være viktige å få frem for beslutningstakeren i en selvstendig analyse.

Prinsipielle hensyn

Hvis mulige tiltak kan påvirke viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn, både positivt og negativt, bør det gis en selvstendig analyse av dette under spørsmål 3. For den som skal ta beslutningen, er det viktig å få en balansert, systematisk og helhetlig beskrivelse og vurdering også av slike virkninger og hensyn.

Grad av måloppnåelse og målkonflikter

I noen tilfeller vil graden av måloppnåelse variere mellom tiltakene, og det kan være målkonflikter. Høy lønnsomhet kan i noen tilfeller sammenfalle med lav måloppnåelse og store målkonflikter. Dette bør beskrives for beslutningstakeren i en selvstendig analyse. Videre kan det være nyttig å vurdere om målene bør justeres, og om det er behov for å tydeliggjøre prioriteringer mellom målene.

Avveininger og anbefaling

Hovedregelen er, som nevnt over, at utrederen skal anbefale det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet. I noen tilfeller vil fordelingsvirkninger, prinsipielle hensyn, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter ha en avgjørende betydning og tale mot et mulig tiltak. Det kan også være tilfeller der det i liten grad er mulig å vurdere og avveie øvrige virkninger på et faglig grunnlag. I slike tilfeller kan man gi en mer forsiktig anbefaling eller la være å gi en faglig anbefaling. Slike forhold skal uansett beskrives og vurderes tilstrekkelig til at beslutningstakeren har grunnlag for en helhetlig avveining av ulike hensyn.

Det vil likevel i noen situasjoner være riktig og nødvendig å gi en faglig anbefaling hvor tiltakets positive og negative virkninger vurderes opp mot dets fordelingsvirkninger, prinsipielle hensyn, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter. Hvorvidt det i en utredning bør gis en anbefaling om slike avveininger, kan avhenge av virkningenes karakter og den konkrete beslutningssituasjonen man står overfor:

For utredninger i underliggende virksomheter vil det kun være aktuelt i særskilte tilfeller der prinsipielle hensyn eller fordelingsvirkninger er av stor betydning. Det kan være for å ivareta rettigheter, eller hvis konsekvensene er store for enkelte sårbare grupper som har særskilt vern, for eksempel urfolk eller barn.

Embetsverket i et departement har en plikt til å gi faglige råd når statsråden skal ta beslutninger. ⁹ I den politiske prosessen vil et helhetlig beslutningsunderlag som viser fordelingsvirkninger, prinsipielle hensyn og måloppnåelse eller målkonflikter, være viktig. Derfor kan embetsverket gi anbefalinger basert på helhetlige vurderinger av alle vesentlige elementer i saken. Embetsverkets bistand til politisk ledelse skal være tuftet på faglighet og faglig uavhengighet, og det bør fremkomme hvordan ulike hensyn er veid opp mot hverandre. Det kan også være aktuelt å gi råd basert på et bredere beslutningsgrunnlag enn den enkelte utredning, for eksempel når ulike saker skal veies mot hverandre i budsjettprosessen. Et offentlig utredningsutvalg med bred sammensetning skal kunne gi anbefalinger ut fra en samlet avveining av alle typer virkninger og hensyn, innenfor det utredningsoppdraget som er gitt. Det vil si at utvalget kan vektlegge fordelingsvirkninger, prinsipielle hensyn, måloppnåelse og/eller målkonflikter i den faglige anbefalingen, i tillegg til samlede positive og negative virkninger for samfunnet.

Det følger av instruksen at vi må synliggjøre hva som ligger til grunn for anbefalingen, og hvilke avveininger som er gjort. Det er også viktig å legge frem alle forutsetningene som utredningen bygger på.

For mer utfyllende veiledning om instruksens femte spørsmål, se kapittel 3.8 i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Spørsmål 6: Hva er forutsetningene for vellykket gjennomføring?

Utredningen skal gjøre rede for viktige forutsetninger for å lykkes med tiltaket. Dette kan blant annet være forhold knyttet til styring, organisering og ansvarsforhold, informasjonsflyt, regelverksendringer og tekniske løsninger. De fleste tiltak vil ha noen sentrale forutsetninger for at nyttevirkningene (gevinstene) skal kunne realiseres.

For eksempel kan overgangsordninger, behov for informasjon og veiledning, hensiktsmessig tidspunkt for ikrafttredelse og tilstrekkelig tilsynskapasitet ved endret regelverk eller en ny offentlig tjeneste være sentrale forutsetninger for at tiltaket lykkes. Andre eksempler kan være at omorganiseringer, samordning av IKT-systemer eller kompetansetiltak er forutsetninger som må innfris for at tiltaket skal nå målsettingene.

For tiltak med større virkninger er det viktig å synliggjøre nødvendig kapasitet og ressurser til selve gjennomføringen av tiltaket. Noen tiltak kan for eksempel kreve et betydelig antall personer med høy kompetanse for å kunne gjennomføres. Dette kan være personell som det er mangel på. Videre bør man for tiltak som innebærer en omorganisering, vurdere hvordan man kan sikre tilstrekkelig iverksettingskapasitet i den aktuelle etaten.

For mer veiledning om instruksens sjette spørsmål, se DFØs nettsider om fagområdet gevinstrealisering og prosjektveiviseren.no.

2.1.3 Evaluering og gevinstrealisering

Utredningen bør også inneholde en vurdering av når og hvordan det anbefalte tiltaket bør følges opp og evalueres. For å vurdere om tiltaket er vellykket, må man evaluere det både underveis og etter at det er iverksatt. Se veiledning om gevinstrealisering på DFØs nettsider.

Kravet om evaluering følger av reglement for økonomistyring i staten § 16. Utredningen bør så langt det er mulig, dokumentere nåsituasjonen før tiltaket settes i verk, slik at det blir mulig å vurdere virkninger av tiltaket når det skal evalueres. For veiledning om evalueringer, se Evaluering | DFØ (dfo.no).

Hvilken metode som er best egnet til å evaluere statlige tiltak, avhenger blant annet av tiltakets egenart, omfang og kompleksitet.

Utredningsinstruksen med endringer

utredningsinstruksen per 18.10.2024

pdf

149.37 KB

Fotnoter

² Målene omtales gjerne som henholdsvis samfunnsmål og effektmål, se DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

³Se veiledning her: 5 steg på veien til god styringsinformasjon | DFØ (dfo.no) og Gevinstrealisering | DFØ (dfo.no).

⁴ Med varianter av et regulatorisk virkemiddel menes ikke å utrede ulike måter å utforme en forskrifts- eller lovtekst på, men å vurdere ulike regulatoriske virkemidler opp mot hverandre, for eksempel endringer i lover, forskrifter, konsesjoner eller avtaler.

⁵ Slike virkninger kan også betegnes som positive effekter, fordeler eller gevinster.

⁶ For en del goder, blant annet miljøgoder, er det viktig å fange opp både bruksverdier og ikke-bruksverdier. For mer veiledning om dette, se DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

⁷ Metoden randomiserte kontrollerte eksperimenter (RCT) består i at man deler opp en gitt populasjon (personer, bedrifter, osv.) i minst én tiltaksgruppe, som stilles overfor et gitt tiltak (som kan variere mellom ulike tiltaksgrupper), og minst én kontrollgruppe, som ikke stilles overfor noen tiltak. Gruppene som skal sammenlignes, bør være så like som mulig med hensyn til alt som kan påvirke utfallet av tiltaket. Dette oppnår man ved å fordele utvalget til gruppene helt tilfeldig (randomisere). Ideelt sett bør forskjellen mellom gruppene kun bestå av at den ene stilles overfor et tiltak, mens den andre ikke gjør det. Ved å sammenligne forskjeller mellom tiltaksgruppene og kontrollgruppen kan man trekke en slutning om hvordan ulike tiltak har virket. Å gjennomføre slike forsøk kan imidlertid være krevende. Det må vurderes om bl.a. etiske hensyn, juridiske rettigheter og spørsmål knyttet til likebehandling kan hindre denne typen forsøk i virkelige situasjoner. Les mer om RCT i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser (kapittel 3.4.2).

⁸ Prosjektstyring og smidig utviklingsmetodikk | Prosjektveiviseren (digdir.no).

⁹ Forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk (regjeringen.no)