4.1 Kommunikasjonsansatte i statsforvaltningen bruker mest tid på nettredaksjon, brukerkommunikasjon og mediehåndtering

Figur 10 viser at ansatte i de sentrale kommunikasjonsenhetene i snitt brukte mest tid på nettredaksjon, brukerkommunikasjon og mediehåndtering i 2021. Nettredaksjon innebærer oppgaver som publisering, nyhetsbrev og tekniske løsninger. Brukerkommunikasjon dreier seg om oppgaver som er knyttet til informasjons- og holdningskampanjer, mens vi med mediehåndtering eksempelvis mener pressevakt, innsalg av saker til media og lignende. Se tabell 1 i del 1 for oversikt og beskrivelse av alle kategorier av oppgavetyper.

Figur 10: Gjennomsnittlig bruk av tid på kategorier av kommunikasjonsoppgaver for sentral kommunikasjonsenhet i 2021, basert på tall for 161 virksomheter

Tallene viser at kommunikasjonsenhetene i snitt, bruker omtrent 18 prosent av tiden sin på nettredaksjon, 16 prosent av tiden sin på henholdsvis brukerkommunikasjon og mediehåndtering. Det er viktig å merke seg at det er stor spredning på tvers av virksomhetene både i tidsbruk og antall oppgaver. Figur 1.6 i vedlegget illustrerer spredningen. Grunnen til at andelene i figur 10 ikke summerer til 100, er fordi snittet på hver kategori av kommunikasjonsoppgaver blir regnet ut hver for seg. En nærmere forklaring av utregningen finnes i vedlegget, og er også relevant for alle figurene i kapittel 4.

4.2 Utviklingstrekk i kommunikasjonsoppgavene

I kartleggingen ba vi virksomhetene kommentere hva som har skjedd av vesentlige endringer i hvilke oppgaver kommunikasjonsenheten(e) jobbet med de siste fem årene. Et klart flertall valgte å svare på spørsmålet. Svarene peker i hovedsak på utviklingstrekk som:  

• Økt bruk av digitale virkemidler og sosiale medier
• Økt behov for bistand til innholdsproduksjon og ivaretakelse av føringer (f.eks. for klart språk, universell utforming av nettsider mv.)      
• Økt aktivitet ut mot mediene
• Økt behov for internkommunikasjon   
• Flere store satsinger - informasjonskampanjer eller liknende for å nå ut til mange
• Enkelte omorganiseringer - mye ny informasjon, nytt nettsted, ny logo             
• Behov for ledelsesstøtte             
• Flere tiltak knyttet til pandemien

Økt bruk av digitale virkemidler og sosiale medier er et utviklingstrekk som trekkes frem av mange virksomheter. Utviklingen henger trolig sammen med digitaliseringsstrategiens målsetning om digitalt førstevalg og digitaliseringen i samfunnet generelt. Eksempler på digitale virkemidler er alt fra utvikling av nettsider, digitale tjenester, men også økende bruk av audiovisuelle virkemidler som for eksempel film og podkast, bruk av visuell/billedlig formidling og arrangement av webinarer eller digitale konferanser.

Mange skriver at innholdsproduksjonen i digitale kanaler har økt betraktelig da bruken av trykte publikasjoner er på vei ned og utfases. Økt bruk av sosiale medier er også en viktig del av dette bildet. Mange virksomheter oppgir at de bruker mer tid på digitale virkemidler og videoproduksjon, som de blant annet promoterer gjennom sosiale medier. Dette krever utvidet eller ny kompetanse og innsikt både om hva som forventes og hvordan målgruppene ønsker informasjon.

Flere peker også på at det er økt behov for å bistå virksomhetens ulike fagmiljøer til innholdsproduksjon for å nå ut til ulike målgrupper. Eksempler på oppgaver er målgruppeanalyser, arbeid med klart språk, ivaretakelse av universell utforming og GDPR-krav. En virksomhet sier at det er:

«større behov for brukertilpasset kommunikasjon for å nå gjennom. Det vil si bort fra "byråkratisk" språk til å jobbe med klarspråk og visuelle virkemidler for å nå gjennom til befolkning og andre som har informasjonsbehov. Det krever mer kommunikasjonskompetanse i organisasjonen enn før.»

Videre trekker mange virksomheter også frem den økte aktiviteten ut mot mediene. Dette krever i sin tur koordinering/kvalitetssikring av budskap både innad i virksomheten og mellom virksomheter. Noen peker også på at dette fører til vesentlig mer aktivitet utenfor vanlig arbeidstid. En virksomhet sier: «Vi har hatt en klar økning i pressehenvendelser. Går vi 4-5 år tilbake i tid, hadde vi kun noen få saker i løpet av et år. Nå nærmer vi oss en henvendelse i uken.» Enkelte peker også på at det er økt behov for pressekonferanser, blant annet som følge av pandemien. Økt dialog med mediene kommer også i form av innsynsbegjæringer.

Det er også en del virksomheter som peker på økt oppgavetilfang i tilknytning til intern-kommunikasjon. Eksempler går særlig på utvikling av intranett med tilhørende innholdsproduksjon.

Andre årsaker som blir nevnt er store satsinger eller omorganiseringer som fører til økt aktivitet, enten det er i form av informasjonskampanjer eller utforming av nytt innhold, lage nye nettsider og nytt design av logo osv. Dette er det imidlertid ikke mange som peker på, men forklaringene er tatt med for å vise mangfoldet av mulige årsaker til økt oppgavebelastning siste fem år. Det er også noen virksomheter som peker på at det har vært lite endringer over tid, men disse er i klart mindretall.

4.3 Virksomhetene har størst utgifter til brukerkommunikasjon, nettredaksjon og ledelse- og arbeidsgiverkommunikasjon

Virksomhetene anga hvilke oppgavetyper de trengte mest konsulenttjenester til, og de skulle fordele dette over de samme oppgavene som vi presenterte i figur 10.

Figur 11 viser at virksomhetene i gjennomsnitt brukte størst utgifter på brukerkommunikasjon, nettredaksjon og ledelse- og arbeidsgiverkommunikasjon («Ledelse» i figur 10) i 2021. Altså er kategoriene som de sentrale kommunikasjonsenhetene i virksomhetene bruker mest av sin tid på, i stor grad lik det virksomhetene oppgir at de kjøper inn konsulenttjenester til å løse. Mediehåndtering er her byttet ut med ledelse- og arbeidsgiverkommunikasjon, som innebærer oppgaver som rekruttering, synlighet, omdømme og langsiktig kommunikasjonsarbeid.

Figur 11: Gjennomsnittlig andel av totalbeløp brukt på konsulenttjenester til kommunikasjon i 2021, fordelt på kategorier av kommunikasjonsoppgaver

Virksomhetene oppga at de i snitt brukte 23 prosent av sine kostnader til konsulenttjenester til kommunikasjon på brukerkommunikasjon, 13 prosent på nettredaksjon og 8 prosent på arbeidsgiverkommunikasjon. Det er stor spredning blant virksomhetene, både i form av hvor mange ulike oppgaver de hadde utgifter til, og hvor mye de brukte på hver post. Figur 1.7 i vedlegget illustrerer spredningen.

4.4 Utviklingstrekk i kjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon

I kartleggingen ba vi virksomhetene om å kommentere vesentlige endringer og beskrive de viktigste utviklingstrekkene i kjøp av kommunikasjonstjenester de siste fem årene. Et klart flertall valgte å svare på spørsmålet. Svarene peker i hovedsak på:

• At man sjelden bruker konsulenttjenester og/eller at det er liten endring siste fem år
• Økt bruk av digitale virkemidler og sosiale medier
• Økt bruk av design, grafisk arbeid og film          
• Økt behov for innholdsproduksjon og ivaretakelse av føringer
• Behov for markedsføring/kampanjer og annonsering (blant annet rekruttering)
• Behov for bistand til strategi og planlegging
• Behov for bistand til kursing (for eksempel medietrening, øvelser)
• Behov for bistand knyttet til omorganiseringer
• Sikre nødvendig spisskompetanse og/eller kapasitet

Mange av virksomhetene svarer at de har brukt lite eller ingenting på konsulenttjenester de siste fem årene, og at det heller ikke har vært stor endring i bruken.

Flere trekker frem overgangen til digitale medier som et viktig driver for utgifter til konsulentbruk. Eksempler her er bistand til utvikling av nettsider, webdesign og til bruken av sosiale medier. En beslektet kategori som også mange peker på, er bruken av konsulenter i arbeidet med design, grafisk arbeid og filmproduksjon.

Mange kommenterer også behov for bistand til utvikling av innholdsproduksjon. Dette rommer både utvikling av tekster, klarspråk, oversettelse og universell utforming. Andre nevner bistand til utvikling av publikasjoner som årsrapporter og årsmeldinger, utredninger eller liknende.

Noen av virksomhetene peker også på at de bruker konsulenttjenester på kampanjer og markedsføring. Det kan være rene informasjonskampanjer knyttet til større satsinger, for eksempel bruk av kampanjer for å få oppmerksomhet om tjenester og brukerveiledning om tjenestene. Markedsføring knyttet til rekruttering av ansatte nevnes også. Flere bruker byråer for annonsering på nett gjennom tjenester som Google Ads, Snapchat, TikTok og Meta business.

Et fåtall peker også på bruk av konsulenter til å gjennomføre undersøkelser og til strategisk rådgivning. Det påpekes av virksomhetene at dette er oppgaver av mer kortvarig karakter, eller at de innhenter konsulenter av kapasitetsmessige årsaker.

Det er relativt få som nevner kursing og omorganisering som mulig utviklingstrekk, men at noen trekker dette frem illustrerer bredden i behovene for konsulenttjenester.

Alt i alt indikerer svarene at bruken av konsulenttjenester enten dreier seg om behov for spesialistkompetanse eller mangel på kapasitet. En virksomhet skrev:

«Det kan være på områder vi ikke har kompetanse, men hvor behovet er sporadisk og at vi derfor ikke kan binde oss til en fast ansettelse. Videre er det tidvis behov for spisskompetanse. Der det ikke er nok etterspørsel til at vi kan ansette, må vi kjøpe. Det kan for eksempel være på film, design eller animasjoner.»

4.5 Virksomhetene har størst behov for å kjøpe inn tjenester til brukerkommunikasjon, men løser i stor grad mediehåndtering og internkommunikasjon selv

Figur 12 viser at virksomhetene i snitt kjøper inn mest tjenester til brukerkommunikasjon og at de sentrale kommunikasjonsenhetene i større grad løser internkommunikasjon og mediehåndtering selv.

Figur 12: Sammenligning av gjennomsnittlig andel av tid brukt i sentral kommunikasjonsenhet og andel av beløp til kommunikasjon brukt på kategorier av kommunikasjonsoppgaver i 2021

Figuren viser hva kommunikasjonsenhetene i snitt bruker mest tid på, og hvor stor andel av konsulentutgiftene som går på de ulike oppgavene. Det blir feil å sammenligne tidsbruk og utgifter direkte, men figuren gir en indikasjon på hvordan virksomhetene fordeler kommunikasjonsarbeidet. Figur 1.8 i vedlegget illustrerer spredningen.

4.6 Departementene og underliggende virksomheter jobber med kommunikasjon på ulike måter

Figur 13 viser hvordan underliggende virksomheter og departementene arbeider med kommunikasjon ulikt og kjøper inn ulike kommunikasjonstjenester. Figuren viser samme tall som figur 12, men tallene er her fordelt på departement (grønn) og underliggende virksomheter (gul). Dermed er det tydelig at departementenes og underliggende virksomheters kommunikasjonsenheter bruker tiden ulikt, men også at utgifter til konsulenttjenester til kommunikasjon blir prioritert ulikt. Figur 1.9 og 1.10 i vedlegget illustrerer spredningen.

Figur 13: Sammenligning av andel tid og andel beløp brukt på kategorier av kommunikasjonsoppgaver i 2021, fordelt på departementer og underliggende virksomheter

Den største forskjellen i bruk av tid i sentral kommunikasjonsenhet mellom departement og underliggende virksomhet er knyttet til mediehåndtering (en kategori som inneholder oppgaver som pressevakt, medierådgivning, medietrening, innsalg til medier og lignende). For denne kategorien er det departementene som bruker mest tid. Ser vi på differanse i innkjøp, finner vi størst differanse i kategorien nettredaksjon (som innebærer oppgaver som publisering, nyhetsbrev, webdesign, påmeldingssystemer, tekniske løsninger, lisenser og lignende).

De underliggende virksomhetene brukte mer utgifter på innkjøp av tjenester knyttet til slike oppgaver enn departementene. En mulig forklaring er at en del av departementenes utgifter til kommunikasjonstjenester i dag dekkes av Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, som leverer fellestjenester til departementene, for eksempel ved at de drifter regjeringen.no.

4.7 Tanker om fremtidens kommunikasjonsfunksjon

Til slutt i kartleggingen ba vi virksomhetene reflektere rundt hvilke trender og faktorer som vil påvirke kommunikasjonsarbeidet og -oppgavene i virksomheten de kommende årene. Nær alle virksomhetene besvarte spørsmålet. Svarene peker i hovedsak på utviklingstrekk som:

• Økt bruk av digitale virkemidler og sosiale medier
• Økt behov for innholdsproduksjon og ivaretakelse av føringer
• Økt behov for internkommunikasjon
• Økt aktivitet ut mot media
• Økt behov for spisskompetanse (konsulenter)
• Økt konkurranse om ansatte med rett kompetanse

Som for de to foregående spørsmålene kommer virksomhetene også her inn på faktorer som digitalisering, sosiale medier og utvikling av god brukerkommunikasjon. Flere peker på at brukere forventer at virksomhetene er til stede og synlige i digitale kanaler. Det krever at brukerkommunikasjon og veiledning må utvikles digitalt.

Videre trekker flere virksomheter frem at politiske føringer og lovpålagte forpliktelser som for eksempel digitaliseringsstrategien, målet om digitalt førstevalg, forskrift om universell utforming og klarspråk også fremover vil påvirke aktiviteten. Enkelte virksomheter sier brukergruppene er ulike og at føringene gjør det nødvendig med mer skreddersøm av informasjon enn tidligere. Samtidig trengs kompetanse på tvers av flere flater enn tidligere, både når det gjelder innholdsutforming på nett og kompetanse om teknologi, design og arbeidsprosesser for å ivareta forventningene om god brukerkommunikasjon og synlighet i digitale medier.

Kravene til god internkommunikasjon både i møter og på digitale flater vil også i fremtiden utfordre mange av virksomhetene mer enn tidligere.

Flere sier også medietrykket heller har økt enn blitt mindre, og flere peker også på at digitalisering kan være en årsak til økningen. Enkelte peker på at det er en forventning om at pressehenvendelser skal besvares fortløpende og utover normal arbeidstid.

Videre beskriver mange virksomheter en situasjon hvor konkurransen om de beste hodene vil tilspisse seg enda mer. Enkelte legger vekt på at det ikke vil lønne seg å rekruttere egen kompetanse for å løse visse oppgaver av mer midlertidig karakter. En beslektet faktor som andre peker på, er at konkurransen om bestemte typer kompetanse, særlig knyttet til digitalisering, øker. Mange virksomheter opplever å tape i konkurransen med blant annet konsulentselskaper eller større virksomheter.

Noen virksomheter påpeker at skillet mellom fagarbeid og kommunikasjon blir mer utydelig. En virksomhet skriver:

«ett utviklingstrekk er at skillet mellom det mange tradisjonelt har kalt «fag» (eks. jurister, økonomer, inspektører) og «støtte» (administrasjon, IT, kommunikasjon) utviskes helt på noen områder og blir mindre tydelig på andre. Dette innebærer at man ikke lenger kan si at noen oppgaver i et direktorat er knyttet til å oppfylle tildelingsbrevet, mens andre støtter disse [fagavdelingene] i sitt arbeid (eks. tradisjonell støtte som lønn, budsjett, sentralbord). Dette er i større og større grad vevd sammen, der alle er avhengig av alles innsats»

Enkelte trekker frem at omorganisering, nye satsingsområder og at flere brukere gjerne også genererer mer å gjøre, vil fortsette å påvirke fremtidenes kommunikasjonsfunksjon.

4.8 Kommunikasjonsfunksjonen utfordres på kapasitet og kompetanse

Svarene virksomhetene har gitt i fritekstfeltene viser at kommunikasjonsenhetene arbeider ulikt og har ulik vektlegging av oppgaver. Dette kan forklares ved at statlige virksomheter varierer i størrelse, funksjon, fagkompetanse og rolle. Det reflekteres i svarene på de åpne spørsmålene, hvor kommunikasjonsenhetene trekker frem flere typer oppgaver, forventninger, utviklingstrekk og behov. Dagens kommunikasjonsarbeid er svært bredspektret og oppgavene går fra avgrensede støtteoppgaver til langt større strategiske og brukerrettede oppgaver av lengre varighet.

Virksomhetene forventer å bruke mye tid på digitale flater i fremtidens kommunikasjonsfunksjon. Samtidig må det jobbes aktivt med brukervennlig kommunikasjon som er i tråd med lovkrav og føringer, som for eksempel klarspråk og universell utforming.

Enkelte av virksomhetene legger også vekt på at det ikke vil lønne seg å rekruttere egen kompetanse for å løse visse oppgaver av mer midlertidig karakter. Mindre virksomheter påpeker at det er vanskeligere å forsvare ansettelse av egne kommunikasjonsansatte, og må derfor kjøpe inn spisskompetanse. Større virksomheter har mer handlingsrom til å ansette kompetansen selv, samtidig ser vi at også disse virksomhetene har behov for å kjøpe inn konsulenttjenester til kommunikasjon.

Videre beskriver mange virksomheter en situasjon hvor konkurransen om de beste hodene vil tilspisse seg enda mer fremover og gjøre det vanskeligere å rekruttere egen kompetanse. 

Flere virksomheter kommer også inn på at forventningene om å være synlige har økt over flere år. Samtidig øker konkurransen om oppmerksomheten, noe som gjør det mer ressurskrevende for virksomhetene eller tjenestene å bli synlige. 

I sum finner vi at kommunikasjonsenhetene dekker mange funksjoner og har stor oppgavebredde. I så måte er dagens kommunikasjonsfunksjon mye mer enn ord.

4.9 Veien videre

Kartleggingen viser at det er behov for ytterligere innsikt i dagens kommunikasjonsarbeid i staten. Relevante problemstillinger kan være knyttet til nye arbeidsformer og variasjoner i organisering, oppgaveløsning, forventninger og krav som kommunikasjonsenhetene står i, eller hvordan virksomheter jobber for å tydeliggjøre sitt tjenestetilbud i en digital verden med stadig spissere algoritmer, nye plattformer og økt brukerretting. For eksempel er det relevant å se nærmere på samspillet mellom kommunikasjon og IT i utvikling av tjenester og løsning av nye problemstillinger.

I videre arbeid kan det være relevant å sammenligne funnene i denne kartlegging med relevant innsikt fra andre land. Et eksempel er å følge med på OECDs arbeid om kommunikasjon, eller se til de andre nordiske landene som opererer i en lignende politisk kontekst, og med en sammenlignbar offentlig sektor.

Vår kartlegging viser at konsulentutgifter til kommunikasjonstjenester utgjør en lav andel av de totale konsulentutgiftene. For å få en mer helhetlig forståelse av konsulentbruk i statsforvaltningen, er det svært relevant å se på øvrig konsulentbruk, både alene og i sammenheng med kommunikasjon.

Kartleggingen kan være et utgangspunkt for videre arbeid, men det er tydelig at det trengs mer kunnskap som setter funnene i en større kontekst.