1.1 Bakgrunn

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) forvalter statens kommunikasjonspolitikk. KDD har over tid uttrykt behov for bedre oversikt over kommunikasjonsarbeidet i staten, både når det gjelder ressursbruk (ansatte og konsulentbruk) og måten staten jobber med kommunikasjon på. I 2022 kom følgende formulering i DFØs tildelingsbrev:

«Regjeringen har uttrykt en ambisjon om å kutte i konsulentbruken i staten og samtidig utvikle egen kompetanse. Statlige virksomheters kjøp av tjenester fra kommunikasjonsbransjen skal reduseres kraftig. DFØ leverte høsten 2021 et forslag til retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten. Departementene ber DFØ sette av ressurser til å følge opp arbeidet i dialog med departementene, samt å gi råd og faglig bistand om bruk av konsulenttjenester i staten».

Det er særlig identifisert et behov for økt kunnskap og data knyttet til:

• antall ansatte i kommunikasjonsfunksjonen
• ressursbruk på konsulenttjenester knyttet til kommunikasjonstjenester

Om statens kommunikasjonspolitikk

Statens kommunikasjonspolitikk, tidligere «Statlig informasjonspolitikk - hovedprinsipper», ble publisert første gang i 1994. Rammene rundt informasjons- og kommunikasjonsarbeidet i staten har endret seg mye siden den gang, men grunntankene i kommunikasjonspolitikken har i hovedsak bestått. Formålet med statens kommunikasjonspolitikk, sist oppdatert i 2009, er todelt:

1. få budskapet fram til de som trenger det
2. skape dialog mellom innbyggerne og staten

Det har skjedd betydelige endringer i organiseringen og ressursbruken for kommunikasjonsfunksjonen siden 1990-tallet. Vi har ikke sikre tall for antall ansatte i kommunikasjonsfunksjonen for hele statsforvaltningen fra 1990-tallet til i dag, men NOU 1992:21 «Ikke bare ord…» viser at antallet personer som jobbet med kommunikasjon i sentralforvaltningen var på rundt 390 i 1992. Til sammenligning var det omtrent 242 personer som jobbet med det samme i 1974. Tidligere rapporter fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) slår fast at antallet ansatte i kommunikasjonsenhetene i departementene fordoblet seg fra 68 i 2001 til 138 i 2011. Denne kartleggingen viser at 150 ansatte i departementene primært jobber med kommunikasjon, og totalt 1 907 kommunikasjonsansatte i statsforvaltningen til sammen. Sett under ett er det usikkerhet rundt sammenlignbarheten av disse ulike undersøkelsene, gitt ulik populasjon og metodiske tilnærminger, men gir allikevel en indikasjon på utviklingen over tid.

Ønsker du mer innsikt i statens kommunikasjonspolitikk viser vi til omtale på regjeringen.no og DFØ-notat 2022:2 Om statens bruk og erfaringer med sosiale medier.

1.2 Data

1.2.1 Databehov og vurdering av eksisterende data

Vi gjorde innledningsvis en vurdering av eksisterende og tilgjengelige data. Blant datakildene vi vurderte var STYRK-kodene (for ansatte-data) og informasjon om anskaffelser publisert på doffin.no og mer detaljerte regnskapstall for et mindre utvalg virksomheter (for data om kjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon). Vurderingene viste at eksisterende data varierte i kvalitet, og det var derfor nødvendig å samle inn data ved en kartlegging ute blant virksomhetene.

Siden 2016 har DFØ fått data fra SSB og kartlagt utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen. Disse tallene ble ansett som viktige forholdstall i kartleggingen av kommunikasjonsfunksjonen. For å kunne bruke disse tallene som forholdstall i analyser ba vi virksomhetene om å oppgi antall kommunikasjonsansatte i tilsvarende periode som vi har kartlagt antall arbeidsforhold i statsforvaltningen, fra 2016 til 2021.

For databehovet om utgifter til konsulenttjenester til kommunikasjon pekte Statsregnskapet seg ut som en god kilde med tilgjengelige data. Av de artskontoene som benyttes ved kjøp av konsulenttjenester, ble artskonto 672, «Konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv.», vurdert som mest relevant. Siden artskontoen ikke utelukkende inneholder kostnader til kommunikasjon, vurderte vi det som nødvendig å be virksomhetene om mer detaljert informasjon om utgifter direkte på kommunikasjon. Tidsserien går tilbake til 2019, grunnet endrede retningslinjer for bruk av artskontoen. Se endringslogg for standard kontoplan (s.4).

1.2.2 Utvikling av kartleggingsskjema og brukerinvolvering

For å utarbeide et skjema som virksomhetene opplevde som relevant å svare på, var det viktig å involvere brukere i utviklingen. Vi tok derfor kontakt med et utvalg kommunikasjonsdirektører i statsforvaltningen. De representerte virksomheter av ulik størrelse, både på departementsnivå og i de underliggende virksomhetene. Vi snakket med virksomheter som hadde flere kommunikasjonsenheter på ulike kontorsteder og virksomheter som ikke hadde en egen kommunikasjonsenhet.

Vi fikk nyttige innspill fra brukerne i flere runder med brukertesting. En hyppig tilbakemelding gjaldt definisjonen av hva kommunikasjon er. Kommunikasjonsfeltet er svært bredt og rommer mange fagbakgrunner, kompetanser og oppgaver. I tillegg varierer organiseringen av kommunikasjonsfunksjonen stort. Her er relevante variabler virksomhetsstørrelse, organisering, omorganiseringer/sammenslåinger og lignende.

For å sikre en bred forståelse av kommunikasjonsfunksjonen fikk vi råd av brukerne om å inkludere spørsmål om ulike kategorier av typiske kommunikasjonsoppgaver som man kunne angi man jobbet med og kjøpte inn. En annen viktig læring fra brukerinvolveringen var å sikre tilstrekkelig mulighet for å kommentere tallene i fritekstfeltene og å øke antallet fritekstfelter for å gi mulighet til å reflektere rundt utviklingen av kommunikasjonsfunksjonen.

Nedenfor vil vi gå igjennom de ulike delene av kartleggingsskjemaet i tråd med databehovene skissert innledningsvis. Se vedlegg 1 for fullstendig kartleggingsskjema, og vedlegg 2 for veilederen til skjemaet.

Kommunikasjonsansatte

For å kartlegge hvor mange som jobber i kommunikasjonsfunksjonen stilte vi følgende spørsmål:

1. Hvor mange arbeidsforhold er det i kommunikasjonsenheten(e) i din virksomhet? Her spurte vi om tall for hvert enkelt år fra 2016 til 2021 og skilte mellom arbeidsforhold som er knyttet til en formelt organisert sentral kommunikasjonsenhet i virksomheten og tall på arbeidsforhold i (eventuelle) andre formelt organiserte kommunikasjonsenheter i virksomheten.
2. Hvor mange arbeidsforhold, med kommunikasjon som sin hovedoppgave, finnes utenfor kommunikasjonsenheten(e)? Vi spurte om tall fra 2016-2021. Vi stilte spørsmålet for å få innsikt i de arbeidsforholdene som ikke er knyttet til de formelt organiserte kommunikasjonsenhetene, men som likevel har kommunikasjon som sin hovedoppgave (tilnærmet 100 prosent).

For begge spørsmålene er det fritekstfelt der virksomhetene kan kommentere utfyllingene av spørsmålene ytterligere.

Type kommunikasjonsoppgaver

For å få innsikt i hvilke typer oppgaver kommunikasjonsfunksjonen har brukt tid på og/eller har kjøpt inn i 2021, inkluderte vi spørsmål om anslag av tid brukt på ulike kategorier av oppgaver samt utviklingstrekk i oppgaver gjort og kjøpt inn.

3. Hvilke kommunikasjonsoppgaver jobbet kommunikasjonsenheten(e) med i 2021? Her ba vi virksomhetene ta utgangspunkt i antall arbeidsforhold de fylte ut i spørsmål 1, og angi et omtrentlig anslag på de ulike oppgavetypene. Det er også et kommentarfelt dersom man savner noen oppgavekategorier.
4. Har det skjedd vesentlige endringer i hvilke oppgaver kommunikasjonsenheten(e) jobber med de siste fem årene? Beskriv de viktigste utviklingstrekkene. Vi stilte dette spørsmålet for å fange opp de største endringene i oppgavene kommunikasjonsfunksjonen løser og hvordan dette har endret seg over tid.

6. Hvilke kommunikasjonsoppgaver er det din virksomhet har hatt konsulentutgifter til i 2021? Her ba vi virksomhetene ta utgangspunkt i beløpet de anga i spørsmål 5 (se under) og angi et omtrentlig anslag på de ulike oppgavetypene. Det er også et kommentarfelt dersom man savner noen oppgavekategorier.
7. Har det skjedd vesentlige endringer i kjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon i din virksomhet de siste fem årene? Beskriv de viktigste utviklingstrekkene. Vi stilte dette spørsmålet for å fange opp endringene i oppgavene virksomhetene kjøpte inn og hvordan dette har endret seg over tid.

Kjøp av kommunikasjonstjenester

For å få innsikt i utgiftene som er brukt på innkjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon spurte vi:

5. Hvor stor del av artskonto 672 utgjør kjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon de siste tre årene? Her spurte vi om tall fra 2019-2021. Vi stilte spørsmålet for å isolere utgiftene hver enkelt virksomhet brukte på konsulenttjenester til kommunikasjon de siste tre årene. I dette spørsmålet fylte vi inn totalsummen på artskontoen i kolonnen ved siden av feltet man skulle fylle ut med beløp brukt på kommunikasjonstjenester. Totalsummene fra artskonto er hentet fra statsregnskapet.no.

I tillegg spurte vi alle virksomhetene om:

8. Hvilke trender og faktorer vil påvirke kommunikasjonsarbeidet i din virksomhet de kommende årene? Vi stilte spørsmålet for å få innsikt i hvilke trender respondentene tror vil påvirke kommunikasjonsarbeidet framover.

1.2.3 Datakvalitet og metodiske hensyn

Alt i alt vurderer vi kvaliteten i dataene vi har samlet inn, som gode nok til å kunne gi innsikt i kommunikasjonsfunksjonen i staten, herunder informasjon om ansatte og kjøp av kommunikasjonstjenester. Det er god kvalitet på data knyttet til antallet ansatte som primært jobber med kommunikasjon, mens det er større utfordringer knyttet til data om hvilke oppgaver det jobbes med og kjøpes inn. Spesielt for utgifter på kommunikasjonstjenester er det større utfordringer med datakvaliteten. Disse tre forholdene vil vi beskrive hver for seg i det følgende.

Kommunikasjonsansatte

Det var få spørsmål fra respondenter om denne delen av skjemaet (spørsmål 1 og 2). Jevnt over ser vi at de fleste virksomheter har fullstendige data for hele perioden. I de tilfeller der respondenten har fylt ut årsverk i stedet for arbeidsforhold (og informert om dette ved oversending) har vi fulgt opp virksomheten og fått oppgitt arbeidsforhold.

Når vi ser på utviklingen i antall kommunikasjonsansatte over tid for hele utvalget, bør resultatene tolkes med forsiktighet. Bakgrunnen er at populasjonen består av alle virksomheter i statsregnskapet som fantes på utsendingstidspunktet. Her har det skjedd endringer fra 2016 til 2021, for eksempel har nye virksomheter kommet til, mens andre har falt fra, i løpet av perioden. I tillegg har noen virksomheter oppgitt i kommentarfeltet at det er vanskelig å oppdrive tallene for tidligere år av andre årsaker, som omorganiseringer eller sammenslåinger av virksomheter samt endrede datasystemer og lignende.

Utfordringen med utvikling i kommunikasjonsansatte over tid har vi justert for på to ulike måter. Først og fremst ved å benytte andeler av totalt antall arbeidsforhold over tid i framstillingen, og, for det andre ved å kun se på utviklingen i de virksomhetene som har gitt fullstendige tidsserier. Vi kan derfor tolke funnene med relativt stor grad av sikkerhet.

Type kommunikasjonsoppgaver

For å få et bilde av hvilke typer arbeidsoppgaver kommunikasjonsansatte og innleide konsulenter utfører, laget vi åtte kategorier med oppgaver som virksomhetene skulle fordele med anslagsvis tid brukt, av totalt 100 prosent (spørsmål 4 og 7).

Kategorier	Eksempler på oppgaver
Ledelse og arbeidsgiverkommunikasjon	Synlighet, omdømme, rekruttering, langsiktig strategisk kommunikasjonsarbeid
Brukerkommunikasjon	Informasjons- og holdningskampanjer, brukertilpasset informasjon, design/grafikk/foto
Føringer	Krav om universell utforming, klarspråk, oversettelser
Internkommunikasjon	Kommunikasjon innad i virksomheten
Mediehåndtering	Pressevakt, medierådgivning, medietrening, innsalg til medier
Nettredaksjon	Publisering, nyhetsbrev, webdesign, påmeldingssystemer, tekniske løsninger, lisenser
Tale og presentasjoner	Bearbeidelse/ferdigstilling av taler og presentasjoner
Annet (spesifiser i kommentarfeltet)	Oppgaver som ikke er nevnt over

Noen virksomheter har kommunisert at oppgavetypene ikke treffer deres virksomhet spesielt godt, og at kategoriene ikke oppleves som gjensidig utelukkende. En del virksomheter kategoriserte aktiviteter under «Annet» selv om deres spesifikasjon indikerte at den kunne vært plassert på en annen kategori. I utformingen av kartleggingsskjemaet har vi involvert et utvalg kommunikasjonsdirektører for å sikre at vi treffer med definisjoner og beskrivelser, og selv om vi har gitt eksempler på hva vi legger i kategoriene, understreker disse tilbakemeldingene bredden i kommunikasjonsfunksjonen i staten og variasjonen mellom de ulike virksomhetene i populasjonen.

Til tross for de tilbakemeldingene vi har fått om denne delen av kartleggingsskjemaet, ser det alt i alt ut til at virksomhetene i de fleste tilfeller har klart å fordele ressurser på oppgavetypene, noe som vil gi oss innsikt i hvilke kommunikasjonsoppgaver man bruker tid på i statlige virksomheter. Vi understreker samtidig at dette er anslag som må tolkes med varsomhet og primært gir svar på hva som er hovedtrekkene i oppgavefordelingen.

Kjøp av kommunikasjonstjenester

Kjøp av konsulenttjenester finnes under kontogruppe 67 i statsregnskapet. Kontogruppe 67 er delt inn i flere artskontoer som gir en nærmere spesifisering av ulike typer konsulenttjenester. I kartleggingen valgte vi å spørre om bruken på artskonto 672, «Konsulentutgifter til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv.». Det er tre viktige årsaker til valget av denne artskontoen:

1. det er den eneste artskontoen som spesifikt nevner kommunikasjon
2. det er mindre ressurskrevende for virksomhetene å svare på kartleggingen fordi de kun måtte finne utgifter på én bestemt artskonto
3. det ville sikre et bedre sammenligningsgrunnlag på tvers av virksomheter fordi det minimerer feilkilder i rapporteringen

Med dataene vi har samlet inn, kan vi kun si noe om hva virksomhetene oppgir at de bruker på kommunikasjon på denne artskontoen (spørsmål 5). Beløpet på artskontoen vil ikke i alle tilfeller stemme overens med faktisk bruk i virksomhetene. En hyppig tilbakemelding fra virksomhetene er at de også har kontert utgifter til kommunikasjonstjenester på andre artskontoer enn 672. Dette viser at artskontoen ikke nødvendigvis gir et helhetlig bilde av hvordan virkeligheten ser ut. Vi var i kvalitetssikringen av skjemaene i stand til å fange opp de tilfellene der:

• beløpet oppgitt for kjøp av kommunikasjonstjenester overstiger totalsummen på hele artskontoen
• virksomheten i sin oversendelse av skjemaet kommenterer at de har andre artskontoer de benytter for kontering av relevante kjøp (det varierer om de har summert og angitt dette direkte i skjemaet eller om de kun informerer om det i oversendelsen)
• beløpet oppgitt for kjøp av kommunikasjonstjenester sammenlignet med totalsummen for hele artskontoen har svært stor differanse

I alle disse tilfellene har vi tatt kontakt med virksomhetene det gjelder og, der det var relevant, blitt enige om behov for endringer i besvarelsen. Vi kan imidlertid ikke utelukke at enkelte virksomheter, som et eksempel, har slått sammen summer av relevante kjøp fra andre kontoer og oppgitt dette i skjema uten å eksplisitt kommentere det. Dette utfordrer kvaliteten og sammenlignbarheten i tallene.

Et siste moment som utfordrer datakvaliteten for denne delen av kartleggingen er at artskonto 672 er en artskonto som ble endret til dagens bruk for relativt kort tid siden (2019). Dette gjør at vi bør utvise forsiktighet når det gjelder sammenligning av tall over tid, da bruken av kontoen har endret seg. Vi kan ikke vite sikkert at alle virksomheter har brukt kontoen på lik måte tilbake i tid, noe det også opplyses om i rapporteringen fra flere virksomheter. Store forskjeller i beløp på artskonto 672 i perioden 2019-2021 bør derfor tolkes med varsomhet.

Tolkning av åpne svar

I spørsmål 4, 7 og 8 i kartleggingsskjema fikk virksomhetene muligheten til å gi åpne svar om oppgaveendringer, endringer i innkjøp og tanker om framtidens kommunikasjonsfunksjon. Svarene gikk i ulike retninger, og det ble gjort en subjektiv, kvalitativ kategorisering av svarene. Kategoriene gav en indikasjon på hvilke temaer og problemstillinger som gikk igjen på tvers av virksomhetene. Vi kan derfor si noe om retningen og trender i disse åpne svarene, men lite om den nøyaktige styrken av trendene. For å indikere retningen i svarene bruker vi ord som «mange» og «noen» i omtalen, men vi referer ikke til antall, prosentandeler eller lignende.

Øvrige utfordringer med datakvalitet og tiltak vi har gjort

En generell utfordring når det gjelder tall om antall kommunikasjonsansatte, deres oppgaver og kjøp av kommunikasjonstjenester, er at ikke alle virksomheter har organisert kommunikasjonsarbeidet på samme måte. Enkelte virksomheter oppgir at de ikke har en sentral kommunikasjonsenhet, og enkelte virksomheter oppgir at ansatte i kommunikasjonsenheten egentlig jobber med andre ting, som for eksempel administrasjon. Relevant informasjon om organisering kan vi identifisere i fritekstfelter i den grad det er oppgitt.

For å håndtere utfordringene har vi brukt mye tid på kvalitetssikring ved at flere prosjektmedarbeidere manuelt har gått igjennom hvert enkelt skjema vi har fått inn. I oppfølgingen av dette har vi tatt kontakt med virksomheter der vi så behov for å avklare svarene som ble gitt. Vi er dermed ganske sikre på at kvaliteten av rapporteringen jevnt over er god selv om alle tall er selvrapportert.

1.3 Gjennomføring og svarprosent

Kartleggingsskjema ble sendt til alle kommunikasjonsdirektørene i 176 statlige virksomheter i statsforvaltningen. Med statsforvaltningen mener vi de virksomhetene som rapporterer til statsregnskapet, foruten Stortinget med underliggende organ, Sametinget og Domstolene, da disse ikke er underlagt regjeringens instruksjonsadgang. 167 virksomheter svarte på kartleggingen, noe som utgjør en svarprosent på nesten 94 prosent. Figur 1 viser hvordan de 167 svarene fordeler seg på grupper av antall arbeidsforhold. De underliggende virksomhetene utgjør 90 prosent av svarene, mens departementene utgjør de siste 10.

Figur 1: Fordeling av mottatte svar på kartleggingen på grupper av antall arbeidsforhold i virksomhetene