Bakgrunnen for opprettelsen var behovet for å ha et organ som kunne dekke matforvaltningens behov for uavhengige, vitenskapelige risikovurderinger. Med denne etableringen skulle man sikre at det ble et klart skille mellom den vitenskapelig baserte risikovurderingen og myndighetenes håndtering av risikoen. Det overordnede målet for komiteen er å utføre uavhengige, vitenskapelige risikovurderinger, og sikre åpen kommunikasjon om disse.

1.1 Bakgrunn

På 1990-tallet var Europa preget av flere matskandaler. Dioksinskandalen, utbrudd av kugalskap, svinepest, og antibiotikaresistens medførte store tap for bønder og matprodusenter, samtidig som utbruddene utgjorde en alvorlig fare for menneskers liv og helse. Skandalene avdekket svakheter ved de tradisjonelle metodene for kontroll og tilsyn, i tillegg illustrerte de behovet for å se hele matvarekjeden i ett. I etterkant utviklet EU et nytt helhetlig regelverk som skulle dekke matkjeden fra jord til bord.

I tråd med den europeiske utviklingen skulle matreformen i Norge gi en mer helhetlig organisering og en felles lov for hele matområdet. I 2004 ble det opprettet et felles mattilsyn og en egen vitenskapskomité for mattrygghet. For å vurdere risiko langs hele matkjeden, skulle Vitenskapskomiteen være satt sammen på en måte som sikret tverrfaglighet. VKM skulle foreta risikovurderinger av forhold med direkte eller indirekte betydning for helsemessig trygg mat langs hele matkjeden fram til forbruker. Dette inkluderte områdene dyrehelse, dyrevelferd, plantehelse, human helse, samt kosmetikk og kroppspleieprodukter. Organisasjonsmodellen skulle sikre et klart skille mellom den vitenskapelig baserte risikovurderingen og myndighetenes håndtering av risikoen.

I 2007 kom Direktoratet for naturforvaltning (nå Miljødirektoratet) inn som oppdragsgiver på miljørisikovurderinger av genmodifiserte organismer (GMO). Tidligere var dette utredninger Miljødirektoratet stod for selv.

Etter hvert fikk Miljødirektoratet økt behov for uavhengige risikovurderinger også på andre områder. Det var et ønske om å legge noe av dette til VKM for å oppnå synergier med øvrig portefølje og vurderinger utført etter like prinsipper og metoder. Klima- og miljødepartementet besluttet i 2014 at VKM i en prøveperiode skulle utarbeide risikovurderinger og andre vitenskapelige vurderinger knyttet til fremmede organismer, handel med truede arter (CITES), mikrobielle produkter og GMO-legemidler. Etter anbefalinger fra Miljødirektoratet besluttet Klima- og miljødepartementet å gjøre dette permanent fra 2017. I begrunnelsen ble det lagt vekt på VKM sin uavhengighet, faglige bredde og styrke, og betydelige risikovurderingskompetanse (Miljødirektoratet, 2017). Departementet la også vekt på effektiv ressursbruk ved å samle risikovurderingsoppdrag for flere av miljøforvaltningens fagområder i en organisasjon. Videre ble det påpekt at fellesoppdrag fra Mattilsynet og Miljødirektoratet ville bidra til at helse- og miljøspørsmål kunne vurderes av VKM i samme sak.

Med endringene i 2017 er VKM sitt ansvarsområde utvidet fra å gjøre vitenskapelige risikovurderinger knyttet til hele matkjeden til også å gjøre miljørisikovurderinger som ikke er knyttet til matkjeden. Med denne endringen ble også navnet endret fra Vitenskapskomiteen for mattrygghet til Vitenskapskomiteen for mat og miljø. En viktig forskjell mellom mat og miljø er at mens VKM kan ta oppdrag innenfor hele Mattilsynets ansvarsområde, tar de bare oppdrag innenfor en mindre del av Miljødirektoratets totale ansvarsområde.

1.1.1 Tidligere evaluering av VKM

I 2006 gjennomførte Statskonsult (DFØ) en evaluering av VKM. Oppdraget den gang var å vurdere om det var behov for endringer i komiteens sammensetning og mandat. Evalueringen anbefalte at:

• Mattilsynet må få en klarere policy for bruk av VKM og implementere den bedre i virksomheten.
• Dialogen om bestillinger må utvikles.
• Ambisjonsnivået må avklares internt i VKM.
• Departementene må gi klarere retningslinjer for hvordan forvaltningsstøtteinstitusjonene skal betjene VKM.
• Mandatet bør si noe om hvilke typer saker VKM skal prioritere.

1.2 Formål og problemstillinger

DFØ har fått i oppdrag å vurdere om VKM gjennomfører samfunnsoppdraget som forutsatt, og om dagens organisering er hensiktsmessig for å møte framtidige behov for tverrfaglige risikovurderinger.

Som grunnlag for å vurdere dette har vi definert en overordnet problemstilling og fire delproblemstillinger:

Overordnet problemstilling: Gjennomfører VKM samfunnsoppdraget som forutsatt og er dagens styring og organisering hensiktsmessig for å møte framtidige behov for tverrfaglige og tverrsektorielle risikovurderinger?

Problemstilling 1: I hvilken grad samsvarer VKMs risikovurderinger med bestillernes behov, med rett kvalitet, omfang og ressursbruk?

Mattilsynet, Miljødirektoratet, Helsedirektoratet og Direktorat for medisinske produkter er bestillere av risikovurderinger fra VKM. I denne evalueringen har vi avgrenset oss til Mattilsynet og Miljødirektoratet. Vi har belyst om bestillerne er tilfredse med risikovurderingene, eksempelvis om de opplever at vurderingene holder god kvalitet, er tilstrekkelig tverrfaglige, i tråd med oppdragsbeskrivelsen og om ressursbruken står i forhold

til leveransen. Vi har også belyst årsaker til hvorfor bestillerne eventuelt ikke er tilfredse og hvor det er forbedringspotensial.

Problemstilling 2: I hvilken grad er den faglige uavhengigheten, tverrfagligheten og åpenheten ivaretatt?

VKM er et faglig uavhengig organ der tverrfaglighet og åpenhet er viktige verdier. Vi har belyst om VKM oppfattes som tilstrekkelig uavhengig og tverrfaglig. Uavhengighet omfatter blant annet uavhengighet fra forvaltning, næringsinteresser og faglige og politiske føringer i utførelsen av VKM sine oppgaver. For å belyse om VKM praktiserer tilstrekkelig åpenhet, har vi undersøkt i hvilken grad aktører og interessenter har innsikt i VKM sitt vitenskapelige arbeid.

Problemstilling 3: Hvordan fungerer arbeidsdelingen innad i VKM og mellom VKM og andre kunnskapsinstitusjoner?

Vi har undersøkt om arbeidsdelingen innad i VKM fungerer som tenkt, og hvordan arbeidsdelingen er mellom hovedkomiteen, faggruppene og sekretariatet. I tillegg har vi sett på arbeidsdelingen mellom VKM og andre kunnskapsinstitusjoner.

Problemstilling 4: Hvordan løser VKM sine internasjonale oppgaver og hvordan er organiseringen i andre land?

VKM er det norske kontaktpunktet for EFSA og representerer Norge i EFSA Advisory Forum. VKM er også ansvarlig for alle vitenskapelige vurderinger i Norge som er nødvendige for å kunne håndheve konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill fauna og flora (CITES). Vi har som en del av evalueringen undersøkt og vurdert hvordan VKM håndterer disse oppgavene.

Sverige og Danmark har valgt en annen organisering for å ivareta behovet for vitenskapelige risikovurderinger innenfor mat- og miljøområdet. Vi har derfor sett nærmere på organiseringen i disse landene for å få et bedre grunnlag for å vurdere den norske modellen.

1.3 Begrepsavklaring

En risikovurdering innebærer å vurdere risiko for hvor sannsynlig det er at en kjent fare, fører til skade. I tillegg vurderes det hvor alvorlig skaden er. Når VKM skal vurdere risiko, går de gjennom, sammenstiller og vurderer tilgjengelig vitenskapelig dokumentasjon. De beskriver faren, vurderer mulige effekter og beregner eksponeringsnivå.

Risikohåndtering betyr i denne sammenheng overveielse av strategier og virkemidler basert på resultatene av en risikovurdering. Dette kan innebære regelverksendringer eller at nye råd skal gis til befolkningen.

Vitenskapelige vurderinger brukes som samlebetegnelse for VKM sine leveranser innenfor deres mandat. Dette dekker risikovurderinger, nytte- og risikovurderinger, kunnskapsoppsummeringer eller andre vitenskapelige vurderinger og kommentarer. VKM forsker ikke selv. En annen ofte brukt fellesbetegnelse på de vitenskapelige vurderingene VKM leverer er kunnskapssyntese. I faglitteraturen er det en samlebetegnelse for ulike typer strukturerte oppsummeringer av forskningsbasert kunnskap i vid forstand (VKM, 2020).

Tverrfaglighet er i VKM-sammenheng tverrfaglighet på ulike nivåer, både innad i en faggruppe, mellom faggrupper innenfor henholdsvis mat eller miljø, og mellom mat- og miljøområdene. Tverrfaglighet betyr også at eksperter med samme faglig bakgrunn fra ulike fagmiljøer eller kunnskapsinstitusjoner møtes og jobber sammen. 

Tverrsektorielle risikovurderinger berører faglige problemstillinger som går på tvers av sektorene. VKM gjør risikovurderinger som kan gå på tvers av sektorene mat, helse og miljø.

Uavhengighet knytter seg til flere forhold:

• Faglig uavhengighet er forvaltningsmessig uavhengighet. Det vil si at departement og direktorat er avskåret fra å kunne instruere VKM i faglige spørsmål.
• Næringsuavhengighet knytter seg til at verken VKM som virksomhet eller medlemmene skal ha noen økonomiske bindinger til bestemte næringer.
• Sektoruavhengighet knytter seg til frikobling fra å rette oppmerksomheten mot bestemte sektorfaglige hensyn, det vil si de hensyn som et bestemt sektordepartement har ansvar for å ivareta spesielt.
• Det enkelte komitémedlem er også faglig uavhengig og representerer kun seg selv

Risiko for målkonflikt handler om sannsynligheten for at en risikovurdering kan bli utfordret. Ved krevende saksområder som berører ulike interesser, kan risikoen for at noen vil utfordre kunnskapsgrunnlaget for å verne om sine interesser være stor. I slike tilfeller kan behovet for en omforent risikovurdering være ekstra stort (Vedlegg 5).

Kunnskapsinstitusjon bruker vi som en fellesbetegnelse på vitenskapelige institusjoner som VKM rekrutterer eksperter fra. Det kan være både universiteter og høyskoler og forskningsinstitutter. Forskningsinstitutter er typisk organisert enten som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, underlagt et departement, eller som en stiftelse. Slike institutter har forskning og kunnskapsstøtte basert på eksterne oppdrag som sin kjerneoppgave, til forskjell fra universiteter og høgskoler som har undervisning og egen forskning som kjerneoppgave. De statlige forskningsinstituttene, som er underlagt et departement og har samarbeidsavtale med Mattilsynet er Havforskningsinstituttet (HI), Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), Veterinærinstituttet (VI) og Folkehelseinstituttet (FHI). Eksempler på relevante forskningsstiftelser som også har en statlig basisfinansiering, er Norsk institutt for naturforskning (NINA) og Norwegian Research Center (NORCE).

EFSA (European Food Safety Authority) er EUs mattrygghetsorgan. EFSA har som oppgave å gjøre risikovurderinger og gi råd til Europakommisjonen, Europaparlamentet og medlemslandene innenfor områdene matbårne sykdommer, forurensende stoffer, dyrehelse og -velferd, plantehelse, plantevernmidler og produksjon og distribusjon av næringsmidler.

Artikkel 36-nettverket består av rundt 300 europeiske vitenskapelige institusjoner som er forhåndskvalifisert til å motta tilskudd fra EFSA.

CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora) er en internasjonal avtale som overvåker og regulerer handel med arter av ville planter og dyr for å forhindre at de utryddes.

1.4 Metode

Datainnsamlingen er i hovedsak basert på intervjuer, spørreundersøkelse, intervjuer og møter i Sverige og Danmark, og dokumentgjennomgang. Metode og avgrensninger utdypes nærmere i kapittel 5.

Intervjuer

Intervjuer er hovedkilden for å belyse samtlige problemstillinger i undersøkelsenHovedvekten av intervjuene har hatt som formål å få informasjon om hvordan VKM løser de nasjonale oppgavene og hva som er forbedringspotensialet. Det er samlet gjennomført 43 intervjuer med informanter fra departementene, Mattilsynet, Miljødirektoratet, Direktoratet for medisinske produkter, VKM, forskningsinstituttene, universitetssektoren og relevante næringsaktører.

Spørreundersøkelse

I januar 2024 gjennomførte vi en spørreundersøkelse som ble sendt til alle medlemmer i faggruppene og ansatte i sekretariatet i siste to perioder. 187 fikk undersøkelsen og 126 svarte.

Intervjuer i Danmark og Sverige

For å få innsikt i hvordan andre land har organisert seg, har vi gjennomført intervjuer og avholdt møter med virksomheter og nøkkelpersoner på mat- og miljøområdene i Sverige og på matområdet i Danmark.  

Gjennomgang av relevante dokumenter

Vi har gjennomgått en rekke dokumenter som har bidratt til å belyse Matreformen, intensjonene ved å opprette VKM, utvidelsen med Miljødirektoratet og VKM sine interne arbeidsprosesser. Kildeliste med vedlegg finner du sist i rapporten.

Analyse av data fra VKM om ressursbruk

Vi har mottatt data fra VKM som viser utviklingen i budsjettrammen til VKM, antall faste ansatte, lønnskostnader for VKMs sekretariat, kostnader og timebruk knyttet til de ulike fagkomiteene, samt kostnader og timebruk fordelt prosjekter. Tallene gjelder i hovedsak for perioden 2018-2023. Vi har også fått oversikt over alle publikasjoner i perioden 2018-2023. Vi har valgt å fremstille kostnader i løpende kroner. I ett tilfelle som viser utviklingen av VKMs ramme fra 2011-2023 har vi indeksjustert rammen i 2011 i 2023 kroner (se tabell 1.2).

Avgrensninger

Oppdraget har et bredt mandat og omfattende problemstillinger. Vårt fokus og kjernen i mandatet er å evaluere VKM. I tråd med mandatet har vi også lagt særlig vekt på VKM sitt arbeid med risikovurderinger.

VKM berører organiseringen av hele matforvaltningen og deler av miljøforvaltningen i Norge, med mange aktører og interessenter, som i mindre grad er vektlagt i evalueringen.  

Med utgangspunkt i problemstillingene bidro særlig de innledende intervjuene til å belyse hvilke temaer som var viktig for vår evaluering.

VKM gjennomfører risikovurderinger innen 13 ulike spesialiserte fagområder. Vi har ikke hatt mulighet eller forutsetning for å vurdere den vitenskapelige kvaliteten på de ulike risikovurderingene. Vår vurdering av kvalitet er basert på informasjon fra informanter som har forutsetninger for å vurdere den.

Vi har konsentrert oss om Mattilsynet og Miljødirektoratet som er VKM sine hovedoppdragsgivere.

1.5 Leserveiledning

I kapittel 2 har vi beskrevet hvordan VKM er organisert som kollegialt organ. Her gis blant annet en kort beskrivelse av komiteens sammensetning, prosjektarbeidet og VKM sin rolle i mat- og miljøforvaltningen.

I kapittel 3 har vi presentert det som i våre øyne er de viktigste funnene for å belyse problemstillingene fra datainnsamlingen basert på intervjuer, spørreundersøkelsen og dokumenter.

I kapittel 4 har vi vurdert funnene og gitt DFØs anbefalinger om forbedringspunkter.

I kapittel 5 har vi beskrevet mer utfyllende metoden vi har brukt i arbeidet.

Det er fem vedlegg til rapporten. Vedlegg 1 er mandatet for evalueringen og vedlegg to er en sammenstilling av ressursdata vi har innhentet fra VKM. Vedlegg 3, 4 og 5 er skriftlige kilder vi har henvist til i teksten, men som ikke er offentlig tilgjengelige på internett. De andre skriftlige kildene vi har henvist til i teksten, er listet opp i kapittel 6.