Innledningsvis i kapitlet gir vi en oversikt over utviklingen av VKM sin samlede økonomiske ramme og ressursbruk de siste seks årene. Videre presenteres funn om bestillernes behov og bestillerdialogen. Vi ser på om VKM sin faglige uavhengighet, tverrfaglighet og åpenhet er ivaretatt. Så ser vi på hvordan arbeidsdelingen mellom VKM og andre kunnskapsinstitusjoner fungerer, og om dagens styring og organisering er hensiktsmessig. Til slutt viser vi hvordan Danmark og Sverige har organisert arbeidet med risikovurderinger.

3.1 VKM i tall

VKM skal i tråd med vedtektene utføre uavhengige vitenskapelige vurderinger for Mattilsynet, Miljødirektoratet og Direktoratet for medisinske produkter. VKM leverer både risikovurderinger og andre vitenskapelige vurderinger på oppdrag og på eget initiativ. Basert på data vi har fått fra VKM publiserte VKM rundt 230 risiko- og andre vitenskapelige vurderinger i perioden fra 2018 til 2023 (se tabell 6.1 og 6.2 i vedlegg 2). VKM sine nettsider har en detaljert oversikt som viser alle vurderinger fra 2004-2024 fordelt på både faggruppe, publikasjonstype og status for vurderingene.

3.1.1 Miljøområdet forklarer mye av veksten i VKM sin samlede økonomiske ramme

Finansieringsordningen for VKM er todelt. Den består av en ordning for Miljødirektoratet og en annen for Mattilsynet. På miljøområdet har VKM en ordning hvor VKM gis en belastningsfullmakt av Miljødirektoratet. Oppdrag innenfor Mattilsynets ansvarsområde og den øvrige aktiviteten finansieres over FHIs budsjettramme. Nasjonalt folkehelseinstitutt står formelt ansvarlig for Vitenskapskomiteens budsjett.

VKM sin totale budsjettramme i 2011 og 2023 i løpende kroner

Tabell 1.1: VKM sin budsjettramme i form av nettoramme for bestilling av oppdrag fra Mattilsynet og belastningsfullmakt for bestillinger fra Miljødirektoratet fra 2011 og 2023 (kilde VKM). Tabellen viser kostnader i løpende kroner.

VKM sin totale budsjettramme i 2011 og 2023 justert for inflasjon (KPI)

Tabell 1.2: VKM sin budsjettramme i form av nettoramme for bestilling av oppdrag fra Mattilsynet og belastningsfullmakt for bestillinger fra Miljødirektoratet fra 2011 og 2023 (kilde VKM). Tabellen viser kostnader justert for inflasjon¹⁰.

Justert for inflasjon er veksten i den totale budsjettrammen 18 prosent når vi sammenligner 2023 med 2011. Videre ser vi at det er utviklingen i belastningsfullmakten for bestillinger fra Miljødirektoratet som forklarer veksten. Nettorammen for mat har gått ned med 15 prosent i perioden. Årlig belastningsfullmakt knyttet til miljø øker særlig fra og med 2015. Det henger sammen med at prøveperioden for miljøoppdrag startet opp i 2015, og at oppdragene på miljø kom inn på fast basis fra og med 2017. Det er også verdt å merke seg at antallet faste stillinger i VKM har økt fra 16 til 24 stillinger i perioden 2018 – 2023, jf. tabell 1.1

Informanter i departementene sier at dagens finansieringsordning bør vurderes på nytt. De mener det er ønskelig med en enhetlig praksis mellom departementene. Enkelte har foreslått at VKM får en egen post i Helse- og omsorgsdepartementet sitt budsjett.

3.1.2 Rundt tre fjerdedeler av VKM sin ramme går til faglig arbeid

Tabellen under viser hvordan ressursbruken i VKM fordeler seg på henholdsvis faggruppe- og prosjektarbeid, VKMs sekretariat og andre kostnader i perioden 2018-2023. Omtrent 20 prosent av kostnadene har gått til å dekke medlemmenes aktiviteter i faggruppe- og prosjektarbeid, mens om lag 70 prosent har gått til å dekke sekretariatets arbeid. Rundt 10 prosent har gått til å dekke andre kostnader som enten knytter seg til faggruppene eller til støttefunksjonene. VKM og andre informanter understreker at det er betydelig underrapportering av timebruk i prosjektarbeid hvor medlemmene av komiteene deltar. Vi understreker derfor at tall og anslag i tabeller og utregninger knyttet til prosjektarbeid må tolkes overordnet og noe varsomt.

Fordeling av ressursbruken i VKM 2018-2022

Tabell 2: Ressursbruk (kostnader i løpende kroner) fordelt på fag- og prosjektarbeid, VKMs sekretariat og andre kostnader fra 2018-2023 (kilde VKM)

Tabellen over viser imidlertid ikke hvor mye av ressursene samlet sett som går til faglig arbeid, da VKMs sekretariat også i stor grad bruker sin tid til faglig arbeid i faggruppene eller i prosjektene. Vi har derfor også regnet på hvor mye av VKMs ramme som går til å dekke faglig virksomhet i perioden fra 2018-2023, se tabell 8 i vedlegg 2. Anslaget vi kom frem til viser at rundt 148 millioner eller ca. 76 prosent av rammen på 195 millioner over disse seks årene går til faglig arbeid blant medlemmene eller VKMs sekretariat.

Vi har videre fordelt kostnadene som går til å dekke komitémedlemmenes arbeid i faggruppe- og prosjektarbeid etter hvem som har finansiert arbeidet (se tabell 3 under). Fordelingen viser at Mattilsynet står for den største andelen på 45 prosent, mens Miljødirektoratet finansierer en andel på 28 prosent. Faggruppe- og prosjektarbeid der både Miljødirektoratet og Mattilsynet samarbeider om finansieringen står for 27 prosent av de samlede kostnadene.

Ressursbruk på faggruppe- og prosjektarbeid 2018-2023

Tabell 3: Ressursbruk (kostnader i løpende kroner) for fag- og prosjektarbeid fordelt på hvem som har finansiert arbeidet (kilde VKM).

Ressursbruk fordelt på prosjekter

Når det gjelder omfang, mottar VKM flest oppdrag fra Mattilsynet. Det henger naturlig sammen med at VKMs mandat omfatter hele Mattilsynets ansvarsområde, men bare deler av Miljødirektoratets totale portefølje.

Tabell 4 viser kostnadene som går til å dekke komitémedlemmenes arbeid i prosjekter fra 2018-2023. Tallene viser ikke kostnader knyttet til medlemmenes arbeid i fagkomiteene eller VKM sitt vitenskapelige arbeid i prosjektene. Alt prosjektarbeid er knyttet til VKMs risiko- og nyttevurderinger som er publisert på VKMs nettsider (se også tabell 6.1 og 6.2 i vedlegg 2).

Ressursbruk på prosjekter 2018-2023

Tabell 4: Ressursbruk (kostnader i løpende kroner) på prosjekter knyttet til bestillinger fra Mattilsynet (mat), Miljødirektoratet (miljø) og fellesbestillinger fra Mattilsynet og Miljødirektoratet (felles), samt selvinitierte prosjekter fra 2018-2023 (kilde VKM).

Tabellen baserer seg på rundt 100 prosjekter som er gjennomført i perioden på seks år. Enkelte prosjekter er ikke med i de økonomiske dataene for 2018-2023 fordi den økonomiske virkning eller bruken av ressursene var svært lav i perioden. Videre får ikke alle vurderinger egne prosjektnummer som for eksempel EFSA-høringer, noe som betyr at VKM bruker ressurser på arbeid som ikke framgår av tabellen. De økonomiske dataene samsvarer likevel i stor grad med antall vitenskapelige vurderinger VKM har produsert i perioden (se tabell 6.1). Prosjektene knyttet til matområdet representerer 47 prosent av den samlede ressursbruken (både timebruk og kostnader). Miljøområdet utgjør 28 prosent av den totale ressursbruken for prosjektene, mens fellesprosjektene utgjør 11 prosent. VKM har satt i gang 14 selvinitierte prosjekter i perioden, og har brukt 13 prosent av kostnadene til disse prosjektene.

3.2 VKM leverer god kvalitet og dekker bestillernes behov

Alle informantene mener at VKM leverer risikovurderinger med god kvalitet og har stor verdi for forvaltningen. Fra bestillerne pekes det på at VKM er særlig viktig for å vurdere risiko knyttet til særnorske forhold og for å dekke behovet for tverrsektorielle risikovurderinger. Et eksempel på dette er risikovurderingen VKM utarbeidet i forbindelse med utbruddet av skrantesyke hos villrein på Hardangervidda. Risikovurderingen gjaldt for både mat og miljø, og var særnorsk.

VKM sine kvalitetssikringsrutiner med godkjenningsgrupper, fagfellevurderinger og krav knyttet til publisering av vitenskapelig arbeid, blir trukket fram av mange som viktig for den faglige kvaliteten. Det framkommer i intervju med Mattilsynet at VKM i stor grad dekker behovet for risikovurderinger på matområdet. VKM er særlig nyttig for Mattilsynet ved å ha en helhetlig tilnærming hvor hele matkjeden ses i sammenheng.

I de tilfeller hvor Miljødirektoratet ser det som formålstjenlig å bruke VKM innenfor de aktuelle fagområdene, mener også Miljødirektoratet at behovene dekkes.

I Miljødirektoratets egen evaluering av VKM fra 2017, skriver de at VKM er godt egnet til å levere risikovurderinger som dekker Miljødirektoratets behov. Miljødirektoratet trekker fram at den uavhengigheten og metodikken som VKM representerer, er spesielt nyttig på områder hvor det er høy risiko for målkonflikter. Bestillerne på både mat- og miljøområdene har en felles oppfatning om at VKM sin viktigste oppgave er å gjennomføre risikovurderinger framfor kunnskapsoppsummeringer, og at de mer komplekse risikovurderingene er særlig viktige. VKM understreker i denne sammenheng at kunnskapsoppsummeringer en del av arbeidet med risikovurderinger ved at en risikovurdering bygger på en kunnskapsoppsummering.

Tilnærmet alle informantene fra Mattilsynet og Miljødirektoratet peker på at VKM ikke er egnet til å dekke akutte kunnskapsbehov, og at det normalt kan ta lang tid å få kunnskapsstøtte fra VKM. Dette er i tråd med beskrivelsen i Tillegg 8 til Matloven:

«Av kapasitetsmessige årsaker vil Vitenskapskomiteen trolig måtte konsentrere sitt arbeid til mer overordnede problemstillinger og til enkeltsaker av stor samfunnsmessig betydning. Mattilsynet vil utover dette, både i akutte og mer rutinepregede situasjoner, ha behov for konkrete risikovurderinger som grunnlag for sine forvaltningsmessige beslutninger. I slike tilfeller må tilsynet kunne rette henvendelser direkte til en eller flere av de vitenskapelige institusjonene.» (Prop. 1 Tillegg 8 (2002-2003), s. 37)

Informantene opplever det som mer hensiktsmessig å bestille kunnskapsstøtte fra andre når det haster. De peker på at dette blant annet skyldes prosesser knyttet til bestillingsdialogen, kvalitetssikring og høring i komiteen.

Det er i dag ikke en del av mandatet til VKM å dekke slike akutte behov, for eksempel ved sykdomsutbrudd med stor smittefare. Miljødirektoratet uttrykker imidlertid at det i noen tilfeller kunne vært nyttig å bruke VKM i tilfeller hvor det er behov for faglige råd relativt raskt, og at det ikke alltid er behov for like omfattende kvalitetssikringsprosesser. Mattilsynet ser ikke behov for at VKM skal ha en slik funksjon.

3.3 Bestillingsdialogen og rapportenes anvendbarhet kan bli bedre

Når det gjelder dialogen mellom VKM og bestillerne, trekker de fleste informantene fram at den er god og har blitt bedre de siste årene. Det er blitt bedre rutiner og faste kontaktmøter mellom bestillerne og VKM som gjør at de jobber bedre sammen. Det er ukentlige møter mellom hovedkontaktene i VKM og henholdsvis Mattilsynet og Miljødirektoratet. I tillegg er det felles koordineringsmøter mellom Mattilsynet, Miljødirektoratet og VKM en gang i måneden.

Flere informanter fra både VKM og bestillerne synes imidlertid at bestillerdialogen tar for mye tid. Ledergruppen i VKM erfarer at det går raskere når bestillerne er mer involvert. De mener bestillerne bør prioritere tettere dialog og møtevirksomhet når bestillingene utformes, samt følge arbeidet underveis. Informantene fra VKM og Mattilsynet selv, peker på at noe manglende involvering fra Mattilsynet i bestillerdialogen er en utfordring. Mattilsynet påpeker at de ikke alltid selv er flinke nok til å bestille det de trenger fra VKM. De sier selv at de i større grad kan bidra for å tydeliggjøre hva risikovurderingen skal brukes til, og bistå med generell forvaltningskompetanse.

VKM på sin side trekker fram at prioriteringen fra Mattilsynet om hva VKM skal levere, har blitt bedre de senere årene. Samtidig peker de på at enkelte seksjoner i Mattilsynet benytter seg av VKM i større grad enn andre seksjoner.

Ulike oppfatninger av om leveransene svarer til bestillingen

VKM og bestillerne har noe ulik oppfatning av i hvilken grad VKM sine leveranser samsvarer med bestillingene. I spørreundersøkelsen til VKM svarte nesten 90 prosent at det er godt samsvar. I intervjuene kommer det imidlertid fram at særlig risikovurderingenes omfang og form ikke er like godt tilpasset behovet i bestillingen.

Fra Miljødirektorats side trekkes det fram at risikovurderingene ikke nødvendigvis svarer ut alle behov og noen ganger dekker forhold det ikke er behov for.

Ønske om mer anvendbare leveranser

Dataene våre peker på to forhold som tyder på at risikovurderingene kan være krevende å bruke videre for oppdragsgiverne. Det første forholdet handler om at flere informanter i Mattilsynet og Miljødirektoratet mener at risikovurderingene fra VKM kan være vanskelige å ta i bruk. Dette kan ha sammenheng med rapportenes format eller at innholdet er krevende å forstå for en saksbehandler hos myndighetene. Enkelte bestillere peker også på at risikovurderingene kan ha et uforholdsmessig stort omfang.

Miljødirektoratet påpeker også viktigheten av at risikovurderinger har et format som gjør dem mer tilgjengelige for myndighetene. Gode sammendrag er viktig, men også at rapportene har et digitalt format. Ny teknologi kan bidra til å gjøre rapportene mer tilgjengelige framover. Videre vil digital publisering framfor PDF kunne gjøre det lettere for myndighetene å bruke innholdet i rapportene direkte inn i sin saksbehandling. Et annet tema som har kommet fram i forbindelse med dette, er om VKM skal utføre samfunnsøkonomiske analyser eller ikke. Her har informantene vi har snakket med ulike oppfatninger.

Det andre forholdet informanter fra Miljødirektoratet peker på, som også handler om anvendbarhet, er at VKM bør tilrettelegge bedre for at risikohåndterende myndigheter kan gjøre samfunnsøkonomiske analyser på bakgrunn av vurderingene fra VKM.  En måte å gjøre det på, ifølge informantene, er at risikovurderingene kan tilpasses utredningsinstruksen, eksempelvis gjennom å tallfeste nyttevirkninger av tiltak. Dette støttes av informanter fra Klima- og miljødepartementet, som mener at det som kommer fra VKM bør være mer «gryteklart» og i større grad tilpasset utredningsinstruksen. Informantene fra Miljødirektoratet er imidlertid tydelige på at VKM ikke skal gjøre fullverdige samfunnsøkonomiske analyser selv.

Enkelte informanter i Mattilsynet har også uttrykt i intervjuer at det kunne være en fordel om VKM kunne tilpasse risikovurderingene til utredningsinstruksen, og også kunne gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser for dem.

Informanter fra kunnskapsinstitusjonene er generelt skeptiske til at VKM skal gjøre samfunnsøkonomisk analyse i framtiden. Det pekes blant annet på at andre kunnskapsinstitusjoner vil ha bedre forutsetninger for dekke flere fagdisipliner i kostnad-nytte analyser. Informanter i VKM og i departementene framholder at VKM bør holde seg til sitt opprinnelige mandat om å gjennomføre vitenskapelige risikovurderinger innenfor mat- og miljøområdene. Informanter på departementsnivå er for eksempel skeptiske til at VKM beveger seg bort fra rent faglige vurderinger og over i forvaltningsmessige eller politiskevurderinger, hvis de skal gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser.

3.4 Det er økende behov for uavhenginge risikovurderinger på komplekse tema med målkonflikter

Vårt inntrykk er at informanter fra alle aktørgrupper ser et økende behov for uavhengige risikovurderinger på områder med høy risiko for målkonflikter. Departementene peker på økt behov for kunnskapsgrunnlag med legitimitet på tvers av fagområder og på tvers av sektorer. Dette gjelder særlig problemstillinger som berører flere fagområder innenfor miljøsektoren, innenfor matsektoren eller på tvers av mat- og miljøsektorene, og hvor det er kan være betydelige konflikter mellom ulike hensyn som miljø, helse og næring. Departementene understreker at områder som kosthold, helse, klima og miljø må utredes mer i sammenheng.

I intervjuene med VKM kommer det fram at politiske satsinger nasjonalt og internasjonalt understøtter behovet for at VKM framover gjør helhetlige og tverrsektorielle risikovurderinger, for å bidra til bærekraft og helhetstenkning innenfor mat- og miljøforvaltningen. I VKM sin virksomhetsstrategi 2021- 2024 framgår det at Europakommisjonens «Green Deal»-satsing med «Fra jord til bord»-strategien og «Biodiversitetsstrategien for 2030» gir nye og høye ambisjonsnivåer for hvordan Europa skal lykkes med å utvikle et bærekraftig landbruk, fiskeri- og akvakulturnæring, bærekraftige og robuste matsystemer, reduserte klimagassutslipp, og å hindre tap av natur og biologisk mangfold.

Både informantene fra bestillerne og VKM peker på at fellesbestillingene er mer krevende når det gjelder å avklare behov, ressurser og faglige perspektiver. VKM trekker fram at dialogen blir krevende fordi Miljødirektoratet og Mattilsynet har ulike prioriteringer og faglige perspektiver, og er underlagt ulike departementer. En informant fra Mattilsynet påpeker at ulike interesser og prioriteringer er naturlig ettersom bestillerne og deres eierdepartementer har ulike samfunnsoppdrag og politiske prioriteringer som kan være i konflikt med hverandre. Det kan for eksempel være i spørsmål om dyrevelferd mot økonomi, villaks mot oppdrettslaks, eller biologisk mangfold mot skogbruk. Det kan gjøre samarbeid og dialog mer krevende ved fellesbestillinger. VKM har nylig etablert et månedlig felles møte mellom hovedkontakter fra Mattilsynet, Miljødirektoratet og VKM der fellesbestillinger kan drøftes.

3.5 Den faglige uavhengigheten, tverrfagligheten og åpenheten er ivaretatt

Faglig uavhengighet, tverrfaglighet og åpenhet er kjerneverdier for VKM og hovedbegrunnelsen for at VKM ble etablert. I §1 i VKMs vedtekter framgår det at «(…) VKM og sekretariatet for VKM kan ikke instrueres i faglige spørsmål.» I dette delkapitlet presenterer vi funn om hvordan disse verdiene er ivaretatt i praksis.

3.5.1 VKM er faglig uavhengig og har legitimitet

Samtlige informanter mener at VKM er faglig uavhengig. Bestillerne og departementene legger særlig vekt på den tverrfaglige sammensetningen av forskere som viktig for uavhengigheten. I tillegg er det viktig for den faglige uavhengigheten at komitémedlemmene sitter i VKM i kraft av sin kompetanse og ikke som representanter for sine arbeidsgivere. I tillegg nevner flere VKM sine strenge regler for habilitet som en viktig faktor for uavhengighet.

I spørreundersøkelsen til VKM oppgir 84 prosent at de er helt enige og 8,7 prosent at de er litt enige i at VKM er faglig uavhengig. Det vil si at flere enn 9 av 10 opplever at VKM er faglig uavhengig. I spørreundersøkelsen ble komitémedlemmene også spurt om de vurderer sitt arbeid som mer faglig uavhengig når de jobber for VKM sammenliknet med når de jobber for egen kunnskapsinstitusjon (se figur 2). Her er respondentene mer delt i sitt syn. Rundt 21 prosent svarer helt enig og nær 13 prosent svarer litt enig i denne påstanden.

Om medlemmene er mer faglig uavhengige når de jobber for VKM enn egen kunnskapsorganisasjon

Risikovurderinger fra VKM har mer legitimitet

Informanter fra både bestillerne, departementene og næringsaktører trekker fram VKM sin uavhengige organisering som særlig verdifull. Ifølge dem er det viktig at VKM sitt faglige arbeid verken kan knyttes til næringsinteresser, ett enkelt fagmiljø eller overordnede myndigheter. Ved mer politisk sensitive saker og vedtak, og ved mer omfattende regelverksendringer, foretrekker de å bruke en risikovurdering fra VKM framfor en sektortilknyttet kunnskapsinstitusjon. Informanter fra både departementene, sjømatnæringen og Mattilsynet forteller at risikovurderinger fra VKM i mindre grad blir stilt spørsmål ved, og oppfattes som mer legitime enn de som kommer fra kunnskapsinstitusjonene. De begrunner dette med at kunnskapsinstitusjonene kan oppfattes som mindre uavhengige enten fordi de gjør oppdragsforskning eller fordi de er styrt av et departement og ofte representerer ett enkelt fagområde eller faghensyn.

Våre intervjudata viser imidlertid at både VKM og kunnskapsinstitusjonene oppfattes som faglig uavhengige. Informanter fra alle aktørgrupper er opptatt av å understreke at kunnskapsinstitusjonene også er faglig uavhengige. Særlig informanter fra departementene og bestillerne har høy tillit til den vitenskapelige rådgivningen de får fra instituttsektoren, herunder forvaltningsstøtteinstitusjonene. Samtidig påpekes det at selv om noen kanskje ville stilt spørsmål ved en risikovurdering fra en kunnskapsinstitusjon, betyr det ikke at det faglige er dårligere.

VKM sin rekrutteringspraksis omtales både som en styrke og en svakhet

Informanter fra departementene trekker fram VKM sin mulighet til å rekruttere forskere i kraft av dem selv som en styrke for den faglige uavhengigheten. Ifølge informantene er det viktig at komitémedlemmene blir betalt direkte, framfor at betalingen går til arbeidsgiver. Det sikrer at risikovurderingene ikke kan knyttes til en kunnskapsinstitusjon.

Informanter fra kunnskapsinstitusjonene stiller spørsmål ved konsekvensene av at VKM kan hente ut enkeltforskere fra sitt etablerte fagmiljø. Enkelte av informantene i kunnskapsinstitusjonene mener det kan resultere i at den enkelte forsker, som representerer én spesifikk fagbakgrunn, får stor faglig innflytelse på risikovurderingene. Ved å hente ut enkeltforskere fra et fagmiljø, har de ikke samme mulighet til kvalitetssikring, fordi de mister muligheten til å dra veksel på fagmiljøet de tilhører i egen kunnskapsinstitusjon.

Selvinitierte risikovurderinger er viktig for den faglige uavhengigheten, men praksis varierer

Blant våre informanter er det bred enighet om at VKM sin mulighet til å gjøre risikovurderinger på eget initiativ er viktig. I løpet av de siste seks årene, har VKM brukt 13 prosent av ressursene på slike selvinitierte prosjekter.

Samtidig stilles det spørsmål ved om begrunnelsene for selvinitiering alltid er riktig. En informant hos bestillerne oppfatter at liten aktivitet i en faggruppe brukes som begrunnelse for en selvinitiert risikovurdering, og stiller spørsmål ved om dette er hensiktsmessig. Vi har også fått høre om tilfeller hvor prosjekter har blitt initiert på bakgrunn av personlig interesse hos medlemmer.

VKM selv viser til at kapasitet er et viktig hensyn for initiering av prosjekter. Oppdrag fra bestillerne prioriteres alltid foran selvinitierte prosjekter. Det vil derfor ofte være i faggrupper hvor det er ledig kapasitet, at det er mulig å prioritere et selvinitiert prosjekt. Forslag til et selvinitiert prosjekt behandles i noen tilfeller i hovedkomiteen. Ifølge VKM vil det alltid bli gitt informasjon til Mattilsynet og/eller Miljødirektoratet før de setter i gang et selvinitiert prosjekt.

3.5.2 VKM er tilrettelagt for tverrfaglige og tverrsektorielle risikovurderinger

Informanter fra departementene og bestillerne trekker fram muligheten for de tverrsektorielle risikovurderingene som noe av det viktigste med VKM. Muligheten til å se mat, helse og miljø i sammenheng fra ulike fagperspektiver, skiller VKM fra andre kunnskapsinstitusjoner.

Det er i hovedsak bred enighet om at behovet for å vurdere risiko på tvers av fagdisipliner og sektorer vil bli enda større framover. Rapportene Trenger omfattende tiltak for å bli kvitt skrantesyke (VKM, 2017: 9) og Villsvinpopulasjonen i Norge – konsekvenser for helse og miljø (VKM, 2018:4) er eksempler på risikovurderinger som har ført til felles politisk beslutning og handlingsplan på tvers av sektorene mat og miljø.

Mulighet for tverrfaglige risikovurderinger vurderes som en styrke

Informanter fra alle aktørgrupper framhever at tverrfagligheten internt i gruppene i VKM styrker den faglige uavhengigheten og legitimiteten til risikovurderingene. Eksperter med lik fagkompetanse, men fra ulike kunnskapsinstitusjoner som eksempelvis fra NINA og NIBIO, kan sitte i samme faggruppe i VKM. På den måten kan de ulike fagmiljøene bryne seg på og utfordre hverandre. En informant fra departementet mener at ved å samle forskere fra ulike sektorinstitutter i faggruppene i VKM, får man vurderinger som enklere kan legges til grunn for politikkutformingen på tvers av sektorene.

Informanter fra Miljødirektoratet viser til at VKM sin tverrfaglige sammensetning styrker den faglige kvaliteten i miljørisikovurderingene. Ved å samle flere av Miljødirektoratets ansvarsområder i VKM, skaper det tverrfaglighet innenfor miljøområdet. Det trekkes fram som positivt at VKM kan dra nytte av fagkompetanse på matområdet i vurderingene om miljørisiko.

Kunnskapsinstitusjonene jobber også tverrfaglig. De benytter seg både av ulik fagkompetanse i egen virksomhet og samarbeider med andre kunnskapsinstitusjoner. Samtidig erkjenner informanter fra kunnskapsinstitusjonene at VKM i større grad kan sette sammen fagmiljøer med ulike oppfatninger.

… men VKM mottar få tverrsektorielle bestillinger

Selv om vi får opplyst at det er et økende behov for tversektorielle risikovurderinger, er det få oppdrag som kommer som fellesoppdrag fra bestillerne. Informanter fra VKM peker på at oppdragsgiverne i større grad bør vurdere å gi felles oppdrag til VKM og kunnskapsinstitusjonene. De mener at VKM kan få hovedoppdragene, mens kunnskapsinstitusjonene kan levere delbidrag.

VKM definerer imidlertid mange av de selvinitierte prosjektene som tverrsektorielle. Rapporten fra 2023 om tamkatt og kunnskapsoppsummeringen om CRISPR er eksempler på dette. 

Ressursbruk på tverrsektorielle prosjekter

Tabell 5: Tabellen viser ressursbruken (antall timer og kostnader i løpende kroner) på prosjekter som er bestilt av Mattilsynet og Miljødirektoratet i fellesskap samt tverrsektorielle prosjekter som er selvinitiert av VKM fra 2018-2023 (kilde VKM). Siste kolonne viser andelen av ressursbruken for fellesprosjektene opp mot ressursbruken i alle prosjekter.

Prosjektene i tabellen er i hovedsak tverrsektorielle og går ut på å løse problemstillinger som angår både miljø og mat. Av alle ressursene VKM har brukt på prosjektene fra 2018-2023, går 20 prosent av ressursinnsatsen til å gjennomføre tverrsektorielle oppdrag.

Både informantene fra bestillerne og VKM peker på at fellesbestillingene er mer krevende når det gjelder å avklare behov, ressurser og faglige perspektiver. VKM trekker fram at dialogen blir krevende fordi Miljødirektoratet og Mattilsynet har ulike prioriteringer og faglige perspektiver, og er underlagt ulike departementer. En informant fra Mattilsynet påpeker at ulike interesser og prioriteringer er også naturlig ettersom bestillerne og deres eierdepartementer har ulike samfunnsoppdrag og politiske prioriteringer som kan være i konflikt med hverandre. Det kan gjøre samarbeid og dialog mer krevende ved fellesbestillinger.

3.5.3 VKM er åpne om risikovurderingene

Åpenheten om VKM sitt vitenskapelige arbeid er i stor grad ivaretatt. VKM har en oversiktlig og tilgjengelig nettside hvor de publiserer bestillingsbrev, protokoller, møtereferater og ferdige rapporter.

I de publiserte rapportene til VKM framgår det hvem som har bidratt og i hvilken rolle. Det framgår hvem som har sittet i prosjektgruppa, om de er eksterne eller interne, og hvilken institusjon de er tilknyttet. Videre framgår det hvem fra VKM som er ansvarlig for kvalitetssikring av risikovurderingen. Et poeng fra en informant fra næringen er imidlertid at en eventuell uenighet mellom ekspertene ikke kommer fram av rapportene. Medlemmer av VKM sine godkjenningsgrupper har anledning til å ta dissens, men dette forekommer sjelden. En dissens skal være begrunnet vitenskapelig.

Mattilsynet og Miljødirektoratet inviteres alltid til å være observatør på møtene i faggruppene. Dette skal sikre åpenhet om VKM sitt arbeid og for avgjørelser og avgrensninger som gjøres underveis.

Kunnskapsinstitusjoner ønsker innsikt i deres ansattes tidsbruk og arbeid for VKM

VKM praktiserer i liten grad åpenhet om ressursbruk for det enkelte komitémedlem overfor medlemmenes arbeidsgivere. Flere arbeidsgivere fra kunnskapsinstitusjonene understreker at de ønsker å bli informert om blant annet forventet ressurs- og tidsbruk i forbindelse med at deres ansatte blir brukt i VKM. Informanter som har erfaring med å sitte i vitenskapskomiteen forteller at mye arbeid gjøres ubetalt på fritiden. Det er med andre ord underrapportering på faktisk ressursbruk i forbindelse med prosjektarbeidet. Enkelte kunnskapsinstitusjoner opplever det som problematisk at de ikke har oversikt over de ansattes faktiske arbeidsbelastning.

3.6 Arbeidsdeling internt i VKM og mellom VKM og kunnskapsinstitusjonene

I dette delkapitlet presenterer vi funn som belyser trekk ved rolle- og arbeidsdelingen internt i VKM og mellom VKM og kunnskapsinstitusjonene. Vi ser også på hvordan dette påvirker VKM sitt arbeid.

3.6.1 Samarbeidet internt i VKM fungerer i hovedsak godt

Våre intervjuer med informanter fra ulike deler av VKM tyder på at det interne samarbeidet i VKM i hovedsak fungerer godt. Sekretariatet får mye skryt av bestillerne og komitémedlemmene. Det synes også å være et godt samarbeid mellom medlemmene i den enkelte faggruppe og mellom faggruppene når det er aktuelt.

Som påpekt i kapittel 2 organiserer VKM arbeidet med vitenskapelige risikovurderinger i prosjektgrupper og godkjenningsgrupper. Prosjektgruppene består normalt av en prosjektleder fra sekretariatet, en faglig leder fra komiteen og prosjektmedarbeidere som kan være fra sekretariatet, komitémedlemmer og eksterne eksperter. Godkjenningsgruppen består av komitémedlemmer. I noen tilfeller er det overlapp mellom medlemmer som sitter i godkjenningsgruppen og medlemmer som sitter i prosjektgruppen. Enkelte har trukket fram denne overlappen mellom prosjektgruppe og godkjenningsgruppe som uheldig med hensyn til VKM sitt omdømme:

«Praksisen med at det i enkelte faggrupper er veldig høy grad av overlapp (til tider 100%) mellom prosjektgruppen og godkjenningsgruppen fremstår uheldig og kan skade VKMs omdømme.» Informant i VKM, 2024

VKM har fått juridisk råd fra Helse- og omsorgsdepartementet i dette spørsmålet og det har vært til behandling i VKM. Konklusjonen var at en slik rolleblanding ikke utfordrer habilitetskravene, men kan være uheldig med hensyn til VKM sitt omdømme. Hovedkomiteen i VKM har gitt sin tilslutning til at det ikke skal settes krav til sammensetning av prosjekt- og godkjenningsgruppe. Hovedkomiteen mente imidlertid at det må være bevissthet rundt dette, og besluttet å ta inn følgende formulering i VKMs godkjenningsrutine:

«I arbeidet med organisering og styring av VKMs prosjekter, skal det tilstrebes at sammensetningen av prosjektgruppe og godkjenningsgruppe ikke er identisk (utgjøres av de samme medlemmene). Styringsgruppa for hvert prosjekt har et særlig ansvar for å følge opp dette.»

3.6.2 Arbeidsdelingen mellom VKM og kunnskapsinstitusjonene er uklar

Det finnes en rekke ulike kunnskapsinstitusjoner i tillegg til VKM innenfor både matområdet og miljøområdet, som myndighetene kan benytte for å skaffe seg forskningsbasert kunnskapsstøtte. Mattilsynet benytter seg eksempelvis både av forvaltningsstøtteenhetene (NIBIO, VI, FHI og HI) og andre fagmiljøer som NMBU. Miljødirektoratet benytter seg blant annet av ulike forskningsstiftelser som NINA, universiteter og Forskningsrådet.

Departementene styrer i liten grad hvordan Mattilsynet og Miljødirektoratet skal bruke VKM

Departementene styrer VKM gjennom vedtekter og etatsstyringen av Folkehelseinstituttet som VKM er organisert inn under. Videre har Helse- og omsorgsdepartementene løpende kontaktmøter med VKM. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for etatsstyringen, men gjør dette i samråd med de andre departementene som har fagansvar for deler av VKM sin portefølje.

Vår undersøkelse viser imidlertid at departementene i liten grad styrer hvordan Mattilsynet bruker VKM. Det er en føring for Mattilsynet at VKM først og fremst skal brukes i forbindelse med endringer i regelverk eller forvaltning. Men i praksis framstår det uklart for enkelte i Mattilsynet når bestillinger skal gå til VKM versus andre.

Miljødirektoratet har et mer bevisst forhold til hva de bestiller fra VKM. De peker på at belastningsfullmaktens ramme tvinger dem til å prioritere nøye hvilke oppdrag som skal gis til VKM. CITES-oppdrag er regulert gjennom den rollen VKM er tildelt i henhold til CITES-konvensjonen.

VKM har i intervjuer med oss vurdert samarbeid mellom VKM og andre kunnskapsinstitusjoner i risikovurderingsarbeidet som en utviklingsmulighet. Så vidt vi kjenner til, er det ikke noe formelt i veien for slikt samarbeid. Det har imidlertid ikke vært prøvd ut i praksis.

Departementenes styring av kunnskapsinstitusjonene for å tilrettelegge for VKM

I 2006 anbefalte Statskonsult at departementene måtte gi klarere retningslinjer for hvordan forvaltningsstøtteinstitusjonene skal betjene VKM. HI, NIBIO, VI og FHI er forvaltningsstøtteenhetene som har samarbeidsavtaler med Mattilsynet.
I tildelingsbrevet til Veterinærinstituttet for 2022 ber både Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruk- og matdepartementet om at Veterinærinstituttet «[…] legger til rette for at medarbeidere kan delta i komitéer og fagpaneler tilknyttet VKM». I tildelingsbrevet til NIBIO for 2017 står det at «NIBIO bes om, som en del av kunnskapsstøtten, å legge til rette for at aktuelle medarbeidere kan delta i VKMs arbeid. For større arbeids- og ressurskrevende utredninger eller lignende, forutsettes finansieringen drøftet og avtalt nærmere mellom VKM og NIBIO».

I eget brev fra Helse- og omsorgsdepartementet til FHI datert 1. juni 2022 (Vedlegg 3), oppfordrer departementet «[…] virksomhetene om å gi ansatte fri med lønn for å delta på møter i de ulike komiteene […]» i VKM. Videre går det fram av brevet at arbeid for VKM må avtales mellom det enkelte medlem og vedkommende sin arbeidsgiver, om hele eller deler av dette arbeidet kan skje i arbeidstakers arbeidstid. Videre skriver de at VKM kan kjøpe ut eksperter for mer omfattende oppgaver, for en avgrenset periode.

Det foreligger imidlertid ingen avtaler mellom VKM og kunnskapsinstitusjonene om bruk av deres ansatte. Både arbeid i komiteen (faggrupper, hovedkomiteen og godkjenningsgrupper) og deltakelse i prosjektgrupper er en avtale mellom VKM og den enkelte ekspert, jf. kap. 2. Det samme gjelder for eksperter fra kunnskapsinstitusjonene som hentes inn til å delta i prosjektgruppene, men som ikke er medlemmer av komiteen.

NINA har en spesiell avtale med Klima- og miljødepartementet etter at direktøren ikke lenger ønsket at medarbeiderne skulle delta i VKM. I praksis betyr dette at NINA får økonomisk kompensasjon fra Klima- og miljødepartementet for inntektstapet som følger av at ansatte bruker tid på VKM i stedet for oppdrag fra betalende oppdragsgivere.

NINA ville ikke la sine ansatte jobbe for VKM fordi det medførte et betydelig inntektstap. NINA er en stiftelse med en basisfinansiering fra Forskningsrådet, men er avhengig av oppdrag både gjennom anskaffelser og direkte kjøp for å få dekket sine kostnader. I tillegg stred det mot NINA sitt personalreglement. Ifølge personalreglementet kan ikke ansatte i NINA påta seg ekstraarbeid på fritiden som kan forsinke det ordinære arbeidet. Ansatte kan heller ikke utføre ekstraarbeid som medvirker til, eller er i direkte, konkurranse med NINA.

I 2022 utarbeidet direktøren i NINA administrative regler for deltakelse i VKM, med mål om å tilrettelegge for at deltakelsen foregår innenfor de ansattes arbeidstid. NINA mottar nå en årlig kompensasjon fra Klima- og miljødepartementet. Halvparten av bevilgningen går til møter og forberedelser for de ansatte som er fast medlem i VKM, resterende halvpart stilles til disposisjon for både medlemmer og andre som engasjeres i tidsavgrensede oppdrag. Etter at denne ordningen kom på plass, har ansatte i NINA kunnet delta i VKM.

Arbeidsdelingen oppleves som uklar, men delt syn på behovet for klargjøring

Når det gjelder dagens arbeidsdeling mellom VKM og kunnskapsinstitusjonene, synes det å være en hovedregel hos både Mattilsynet og Miljødirektoratet at det er de mer krevende risikovurderingene som bestilles fra VKM. Enklere risikovurderinger kan gjøres av andre. Enkelte informanter peker på at dersom saken ikke haster, foretrekker de en risikovurdering fra VKM.

Mattilsynet ønsker å bruke henholdsvis VKM og de andre kunnskapsinstitusjonene mest mulig effektivt, men sier at det ikke alltid går knirkefritt. Informanter fra Mattilsynet trekker fram at det er uklarhet knyttet til hvem de bestiller de ulike oppdragene fra, og mener det er behov for å tydeliggjøre hva som skal gå til VKM og hva som skal gå til kunnskaps-institusjonene. Uklar rollefordeling mellom Mattilsynet og VKM og behov for klargjøring pekes også på som en utfordring i Statskonsult (2006) sin rapport.

Mattilsynet reiser også spørsmål ved om kunnskapsoppsummeringer som VKM gjør i dag heller bør gjøres av kunnskapsinstitusjonene.  Flere informanter fra kunnskapsinstitusjonene ønsker også et tydeligere skille i oppgavetyper.

Informanter fra Miljødirektoratet sier at de som oppdragsgiver ser det som en fordel å kunne velge det miljøet de vurderer som best egnet til å løse behovet, fra tilfelle til tilfelle.

3.6.3 VKM sin rekrutteringspraksis er utfordrende for kunnskapsinstitusjonene

Hvordan medlemmer i VKM brukes, trekkes fram som en hovedutfordring. Informanter fra kunnskapsinstitusjonene mener at en endring av hvordan VKM rekrutterer, bruker og honorerer eksperter er viktig for å bedre forholdet mellom kunnskapsinstitusjonene og VKM (Vedlegg 4).

VKM bruker forskere på samme måte som i statlig utvalgsarbeid. Det vil si at de rekrutteres og honoreres personlig som et tilleggsengasjement til sin ordinære stilling. Det betyr også at sykepenger, fødselspermisjon og pensjon ikke ligger inne i VKM-systemet. Men i motsetning til utvalgsarbeid, er VKM mer som fast arbeid å regne når medlemmer og andre eksterne brukes i prosjektarbeid. Dette kan utgjøre et problem for de som jobber særlig mye for VKM. Informanter fra kunnskapsinstitusjonene erfarer også at når de ansatte jobber mye for VKM, kan det gå på bekostning av det ordinære arbeidet i kunnskapsinstitusjonen. Det kan skyldes at forskerne bruker av sin ordinære arbeidstid til VKM eller at de har mindre kapasitet til å ta på seg oppgaver som følge av stor arbeidsbelastning.

Kunnskapsinstitusjonene opplever som en konsekvens av dette, at ansattes arbeid for VKM kan medføre tapte inntekter for institusjonen. Det kommer også fram i intervjuer at det kan forekomme at den ansatte får dobbeltbetaling, ved at forskeren jobber for VKM i sin ordinære arbeidstid og samtidig blir honorert fra VKM.

Siden den enkelte forsker kompenseres direkte, mens arbeidsgiver ikke blir kompensert for tap av ressurser og kapasitet, er det manglende vilje hos kunnskapsinstitusjonene til at deres forskere skal bli komitémedlem eller ta på seg oppgaver for VKM. Informanter fra VKM peker på at rekrutteringen har blitt vanskeligere, og at konkurranseforholdet til kunnskapsinstitusjonene som følger av manglende økonomisk kompensasjon bidrar til dette.

Uklar arbeidsdeling og stor arbeidsmengde for forskerne fører også til kapasitetsutfordringer i kunnskapsinstitusjonene. Dette oppleves særlig som en utfordring når VKM går direkte til eksterne eksperter ved rekruttering til prosjektarbeid og/eller når forskere skal brukes i større prosjekter som er særlig tidkrevende.

Stor arbeidsbelastning for enkelte medlemmer som innebærer at det må gjøres på fritiden, blir også pekt på av både medlemmer og ledelsen i VKM som en utfordring for rekrutteringen. Funn både fra intervjuer og spørreundersøkelsen viser at prosjektarbeid i VKM for en del medlemmer utgjør en stor arbeidsbyrde som kommer i tillegg til deres ordinære arbeid. Spørreundersøkelsen som ble sendt til komitémedlemmene bekrefter dette. Rundt 43 prosent av medlemmene er i noen eller i stor grad enig i påstanden om at den samlede arbeidsbelastningen ved å delta i VKM er for stor (se figur 3).

Om den samlede arbeidsbelastning ved å delta i VKM er for stor

I tillegg til at det er stor variasjon i hvor mye tid det enkelte medlem bruker på VKM, finner vi også at det er stor variasjon i tidsbruk og arbeidsmengde mellom de ulike faggruppene og de ulike prosjektene/vurderingene.

Et annet moment som trekkes fram av kunnskapsinstitusjonene er at avlønningsordningen av eksperter som brukes til prosjektarbeid, representerer en underbetaling av denne type arbeid. En informant omtalte det som «[…] forskning på billigsalg».

En annen måte å rekruttere på som har blitt trukket fram som et mulig alternativ, er den Artsdatabanken benytter. Artsdatabanken leverer kunnskapsstøtte til Miljødirektoratet og samarbeider med VKM. Her benyttes en løsning hvor Artsdatabanken kjøper fri forskerne som en tjeneste. Pris består av både lønn og «overhead»-kostnadene.

3.7 VKM løser de internasjonale oppgavene godt

VKM er det norske kontaktpunktet for EFSA og representerer Norge i EFSA Advisory Forum. En av oppgavene som kontaktpunkt er å gi praktisk støtte til norske institusjoner som ønsker å bli med i artikkel-36 nettverket, samt praktisk støtte i søknadsprosesser inn mot EFSA.

Ifølge VKM sin egen beskrivelse av rollefordelingen mellom VKM og EFSA, gjør VKM egne vurderinger når det er nasjonale forhold av betydning, når EFSA ikke har gjort en vurdering på det aktuelle temaet, eller hvis det er lenge siden EFSA har utført en vurdering på temaet.

Hovedinntrykket fra våre intervjuer er at VKM samarbeider godt med EFSA og at EFSA anerkjenner den rollen VKM har og det arbeidet VKM gjør. EFSA mener også det er viktig at det organet som gjennomfører risikovurderinger i det enkelte land, er organisert uavhengig fra myndigheten. De sier samtidig at dette er viktigst i land der det er lav tillit til myndighetene.

EFSA har stort behov for den kompetansen som sitter i medlemslandene. EFSA har fått en betydelig økning av sitt budsjett for å øke sin risikovurderingskapasitet. Dette skal gjøres ved å sette ut mer risikovurderingsaktiviteter til det såkalte artikkel 36-nettverket som består av europeiske vitenskapelige institusjoner. Vår informant i EFSA mener at det er for få norske eksperter som bidrar i EFSA sine prosjekter, og at norske fagmiljøer med fordel kan delta mer i prosjekter lyst ut av EFSA.

Vi har få indikasjoner på at det foregår dobbeltarbeid. VKM sier at de ser til EFSA når de får et nytt oppdrag og diskuterer med oppdragsgiver. EFSA sine vurderinger legges til grunn der det er aktuelt. Innenfor genmodifiserte organismer (GMO) har det tidligere vært dobbeltarbeid, men ifølge informanter er det tatt grep for å unngå dette.

VKM sier at de i stor grad benytter vurderinger gjort av EFSA. Samtidig peker informanter i Mattilsynet på at det kan være et potensial for å få mer ut av samarbeidet med EFSA enn i dag, og at det kan være et behov for bedre samarbeid mellom Mattilsynet og VKM for å få dette til. Mattilsynet representerer Norge i EFSA sitt styringsorgan (Management Board), mens VKM representerer Norge i EFSA sitt faglige samarbeidsorgan (Advisory Board). Mattilsynet jobber også mot EFSA gjennom Emerging Risk-nettverket EREN og gjennom deltakelse i arbeidsgrupper under EU-kommisjonen.

VKM har, som norsk vitenskapelig myndighet for CITES, ansvaret for å utarbeide alle vitenskapelige vurderinger i Norge som er nødvendige for å kunne håndheve konvensjonen.

En viktig oppgave for VKM innenfor CITES-oppdraget er blant annet å vurdere effekter av import eller eksport av arter som er sårbare for handel. VKM løser oppgavene knyttet til CITES på en god måte slik våre informanter fra Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet opplever det.

3.8 Sverige og Danmark har ulik organisering

I tråd med mandatet har vi sett nærmere på hvordan sammenlignbare land har organisert arbeidet med risikovurderinger på mat og miljø. Vi valgte å se nærmere på Sverige og Danmark, fordi våre politiske og administrative systemer er relativt like. Samtidig har både Danmark og Sverige en litt annerledes organisert forvaltning og forvaltningskultur, og ingen av dem har et tilsvarende uavhengig kollegialt organ som VKM. Det har derfor vært særlig interessant å se hvordan de sikrer uavhengige og tverrfaglige risikovurderinger.

3.8.1 Sverige har en fragmentert, men fleksibel organisering

Sverige har ikke samlet ansvaret for hele matkjeden i én myndighet. Men de fleste virksomhetene tilknyttet matkjeden ligger under Landsbygd- og infrastrukturdepartementet. Miljø og CITES-oppdraget ligger dels under Klimat- og næringsdepartementet og Landsbygd- og infrastrukturdepartementet. Risikovurderinger gjøres hovedsakelig i hver enkelt myndighet.

Livsmedelverket, som har mange tilsvarende ansvarsområder som Mattilsynet, har en egen avdeling som gjør vitenskapelige risikovurderinger. Denne avdelingen har formell uavhengighet ved at avdelingsleder ikke kan instrueres faglig, og departementet tar aldri direkte kontakt. Avdelingen gjør risikovurderinger etter oppdrag fra andre avdelinger i Livsmedelverket, men kan også gjøre vurderinger på eget initiativ.

Statens Jordbruksverk har ansvar for bærekraftig utvikling av jordbruk, fiskeri, vannbruk og landsbygd, dyr og forsvarlig matproduksjon. Jordbruksverket kan bestille risikovurderinger fra blant annet Statens landbruksuniversitet og Sveriges veterinærinstitutt.

Naturvärdsverket (som Miljødirektoratet) ligger under Klimat- og näringslivsdepartementet. Ansvaret for å behandle CITES-søknader er delt mellom Jordbruksverket og Naturvärdsverket.

Tverrfaglig samarbeid etter behov – mat, miljø og helse

Ansvaret for de ulike delene av matkjeden og miljø er som beskrevet fordelt i de ulike etatene. For enkelte sektorovergripende problemstillinger har myndighetene etablert samarbeidsnettverk hvor mat, miljø og helse ses i sammenheng. Et eksempel som flere vi snakket med trakk fram, er arbeidet med PFAS, et miljø- og helseskadelig stoff som brukes i en rekke produkter som matemballasje, maling og stekepanner (Folkehelseinstituttet, 2020). PFAS er vidt spredt i miljøet, og en del av hele mat- og næringskjeden. Mennesker får det hovedsakelig i seg gjennom mat og drikkevann. Det ble satt i gang et samarbeid mellom Sveriges Geotekniske institutt (Under Klimat- og näringslivsdepartementet) og Livsmedelsverket. De har i dag et etablert nettverk som følger med på PFAS.

Et annet eksempel er et regjeringsoppdrag om forurensende sedimenter og hvordan det påvirker miljøet, dyr, drikkevann, matproduksjon og menneskers helse. Ansvaret lå på mange myndigheter, og var et problem som dermed var vanskelig å håndtere. Det ble etablert et nettverk, og det ble bevilget penger fra regjeringen. Her samarbeider Naturvärdsverket, Statens geologiska undersökning, Statens geotekniska institut, Länstyrelsen, hav- og vannmyndighetene. Samarbeidet er forankret på departementsnivå. I intervju med Statens geotekniske institut understrekes viktigheten av at det settes av penger til slike tverrfaglige samarbeid

Et siste eksempel er et samarbeid mellom Statens geotekniske institut og Institutet för miljömedicin. De jobber sammen med et prosjekt om bly, der de ser på miljøgiften i naturen og hvordan det påvirker helsen til de som bor i nærheten.

Gode erfaringer med tett samspill mellom risikovurdering og risikohåndtering

Erfaringene med modellen i Livsmedelverket i Sverige, hvor ansvaret for risikovurderinger ligger i en avdeling, viste at nærere involvering og felles kompetanse er en fordel. Livsmedelverket kan løse enkelte spørsmål raskt uten å gjøre en omfattende undersøkelse.

Videre ga modellen stor grad av fleksibilitet og mulighet til å svare ut spørsmål fortløpende. Det ga også god mulighet til å tilpasse omfanget av vurderingen. En annen gevinst som ble trukket fram er kommunikasjon utad. Hvis det kommer spørsmål fra aktører ute i samfunnet, kan man enkelt snakke sammen om hvordan disse svares ut. Disse fordelene viser at tettere samarbeid og dialog kan være hensiktsmessig.

Departementene har et helhetlig ansvar 

Ansvaret for matområdet Sverige er mer samordnet enn i Norge ved at ansvaret for både sjømat og jordbruk er samlet i Departementet for Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Miljøområdet ligger sammen med næring under Klimat- och näringsdepartementet.

3.8.2 Danmark får risikovurderinger fra universitetene

Fødevarestyrelsen i Danmark har som Mattilsynet i Norge ansvar for hele matkjeden. I Danmark har man innenfor matområdet laget et system med ulike forskningsinstitutter organisert under universitetene. Disse mottar bidrag fra sektordepartementene innenfor en rammeavtale for å bidra med forskningsbasert rådgivning og forskning på eget initiativ og oppdrag. Fødevarestyrelsen bestiller risikovurderinger og annen type rådgivning fra instituttene som da finansieres innenfor rammeavtalen.

Instituttet som gjør flest risikovurderinger for Fødevarestyrelsen er Fødevareinstituttet som er organisert som et eget forskningsinstitutt ved Danmarks tekniske universitet. I tillegg er det et institutt med ansvar for fisk og sjømat ved Universitetet i København og et institutt med ansvar for dyr ved Universitetet i Århus.

Den danske modellen vektlegger uavhengighet, og Fødevarestyrelsen oppfatter instituttene som faglig sterke og uavhengige. Modellen synes ikke å representere noen utfordringer av betydning når det gjelder bruk av eksperter og legitimitet knyttet til risikovurderingsarbeidet generelt.

Før 2007 var det en tettere kobling mellom myndighetene og forskningsinstituttene, ettersom de var direkte underlagt sektordepartementene. Da var det lettere å ansette forskere i faste stillinger, og det var bedre samsvar mellom hvordan myndighetene prioriterer og hvordan forskningsinstituttene prioriterer. Dagens modell er derfor mer sårbar ved at man har mindre kontroll over hvordan universitetene prioriterer ressursene og hvordan forskerne prioriterer sin tid til arbeidet med risikovurderinger.

Selv om Fødevarestyrelsen er opptatt av uavhengighet, ser de noen ulemper med den organisatoriske avstanden mellom risikohåndtering og risikovurdering. Når forskningsinstituttene var tettere knyttet til myndighetene, hadde man mer uformell kontakt og det var lettere å få til en god dialog. Fødevarestyrelsen har fortsatt nytte av at mange kjenner hverandre fra tiden før dagens organisering. Men når nye forskere kommer inn, tar det lenger tid å få etablert gode kontakter.

Fødevarestyrelsen gjør også risikovurderinger selv dersom det ikke er behov for store litteraturgjennomganger, der det ikke er snakk om store endringer eller konfliktfylte spørsmål.

Når det gjelder miljø, har Fødevarestyrelsen faste avtaler med Miljøstyrelsen på ulike områder. Fødevarestyrelsen er opptatt av å samarbeide der det er hensiktsmessig, men ofte vurderer de det som mest effektivt å løse problemene hver for seg.