I dette kapittelet gis DFØs vurdering av i hvilken grad pågående prosesser synes å bygge opp under områdegjennomgangens formål om økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet.
DFØ belyser videre enkelte forhold som kan forklare at områdegjennomgangen resulterte i flest prosessbeslutninger og få konkrete tiltak.
4.1 Gevinster og virkninger
Som vi har sett, ble det ikke stilt noen forventning om konkrete gevinster i beslutningene som fulgte av denne områdegjennomgangen. Vi har heller ikke funnet skriftlig informasjon som konkretiserer forventede gevinster i oppfølgingsarbeidet, verken kvantitative eller kvalitative. I vurderingen av gevinstbildet har vi følgelig tatt utgangspunkt i forventningene om økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet fra mandatet, uten at disse nødvendigvis kan knyttes til et konkret oppfølgingspunkt.
Det synes ikke å være oppnådd konkrete gevinster som følge av besluttede tiltak per nå. Noe av forklaringen kan ligge i at det fortsatt er mange oppfølgingsprosesser som ikke er sluttført. En annen årsak kan være at siden det er store avhengigheter mellom tiltak i ulike sektorer, må flere tiltak være på plass før de ønskede virkningene skal kunne oppnås.
Forutsetninger for måloppnåelse
Slik vi leser anbefalingene, la konsulenten en programteoretisk tilnærming til grunn, der noen av tiltakene opptrer som en forutsetning for ønskede virkninger i neste ledd. Samlet skulle den anbefalte tiltakspakken bidra til økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet. Eksempelvis ble biometrisøk gjennom søknad om pass, nasjonalt ID-kort eller oppholdstillatelse identifisert som en sentral byggestein for etablering av status UNIK i folkeregisteret. Det anbefalte kravet om pass eller nasjonalt ID-kort for å kunne motta tjenester og ytelser fra det offentlige var også en viktig brikke i gevinstbildet, som igjen baserte seg på UNIK. De anbefalte tiltakene kunne gjennomføres hver for seg, men konsulenten understreket at effekten ville bli størst dersom de ble gjennomført samlet.
DFØ ser at enkelte av konsulentens sentrale anbefalinger ikke ble tatt videre, herunder anbefalingene om en helhetlig strategi for ID-forvaltningen, tydeligere plassering av ansvar på departementsnivå, og kravet om status kontrollert og på sikt UNIK i Folkeregisteret som forutsetning for tilgang på tjenester og ytelser.
Flere informanter, samt informasjon videreformidlet fra direktoratene som deltar i KoID, understreket at det er mange avhengigheter mellom pågående prosesser. De anser det derfor ikke som realistisk å forvente gevinster fra arbeidet før flere tiltak er på plass. Status UNIK kan eksempelvis først implementeres når nasjonalt ID-kort for utenlandske borgere er iverksatt.
Gevinstene konsulenten forespeilet var basert på gjennomføring av et samlet sett med anbefalinger, der tiltakenes innhold og rekkefølge sto i et avhengighetsforhold til hverandre. Som vi har sett, har flere tiltak beveget seg til dels langt fra konsulentens opprinnelige anbefalinger. DFØ anser at dette mest sannsynlig har hatt innvirkning på tiltakspakkens samlede gevinstpotensial, men har ikke innsikt i hvordan dette eventuelt er vurdert og hensyntatt i regjeringens beslutningsgrunnlag.
Virkninger for pågående arbeid
Selv om det pågår arbeid i flere spor som helt eller delvis sammenfaller med anbefalingene i rapporten, viser både skriftlige og muntlige kilder at mye av arbeidet allerede var i gang før områdegjennomgangen ble igangsatt, herunder arbeidet med eID og UNIK. Det er ikke uvanlig at områdegjennomganger tar opp temaer som allerede er tenkt på, eller er i prosess i forvaltningen. Det har vært flere tilfeller der områdegjennomganger anses å ha «dyttet på» pågående prosesser. Når det gjelder områdegjennomgangen av ID-forvaltningen, hevder imidlertid flere informanter at pågående tiltak ville blitt gjennomført uansett. DFØ har derfor ikke grunnlag for å si at områdegjennomgangen av ID-forvaltningen i særlig grad har vært en driver for pågående prosesser.
En felles virkelighetsbeskrivelse
DFØ anser at en felles problemforståelse er grunnleggende for et godt samarbeid aktører imellom. Vi ser at samtlige informanter opplever det som positivt at områdegjennomgangen resulterte i et felles kunnskapsgrunnlag for ID-forvaltningen. Virkelighetsbildet som tegnes opp viser kompleksiteten, og peker på sentrale avhengigheter. Det å ha et felles referansepunkt løftes frem som nyttig. For å lande en felles virkelighetsbeskrivelse ligger det mange faglige diskusjoner og modningsarbeid til grunn. Informanter forteller at områdegjennomgangen har bidratt til økt bevisstgjøring og modning av temaet. Områdegjennomgangens bidrag på dette området er derfor nyttig. Ettersom mye av arbeidet fortsatt pågår, har ikke DFØ grunnlag for å konkludere på om denne innsikten i praksis bidrar til økt grad av samordning og bedre flyt i pågående prosesser.
4.2 Læringspunkter
Som vist over, har det vært nyttig å etablere et felles kunnskapsgrunnlag for arbeidet i ID-forvaltningen. Flere informanter gir imidlertid uttrykk for at de kunne ønsket seg et mer anvendelig resultat etter områdegjennomgangen. Som vist i kapittel tre, påpeker to av departementene at de opplever det som ressurskrevende å delta i en områdegjennomgang. Spørsmålet som da kan stilles, er hva som skal til for at nytten oppleves å stå i forhold til kostnaden.
Erfaringer og mulige suksesskriterier fra en type gjennomgang lar seg ikke nødvendigvis overføre til den neste, den store variasjonen i tema og omfang tatt i betraktning. Under oppsummerer vi likevel noen læringspunkter vi mener kan være nyttige å se hen til i det videre arbeidet med områdegjennomganger.
Mandatets forventninger
DFØ anser at det kan stilles spørsmål ved om mandatets forventninger til resultater i form av konkrete og implementeringsklare beslutninger var overvurdert, utgangspunktet tatt i betraktning. Vi viser her blant annet til ID-områdets kompleksitet både faglig og organisatorisk. Tidsrammen for gjennomføring synes også å ha vært knapp, gitt temaets omfang og kompleksitet. Enkelt informanter har påpekt dette, og blant annet vist til at rammene EØS-regelverket legger for mulighetsrommet på dette området ikke ble tilstrekkelig hensyntatt. Dette har trolig bidratt til at det var utfordrende å utarbeide implementeringsklare tiltak på bakgrunn av anbefalingene i denne områdegjennomgangen.
Vurdere behov for en forstudie
På komplekse områder med uklar problemforståelse kan det være hensiktsmessig med en forstudie. Hensikten kan være å kartlegge eksisterende kunnskap og kunnskapshull, opparbeide felles forståelse for mål og utfordringer, samt identifisere absolutte skranker eller viktige rammer som må hensyntas i mandatet.
Et godt referansepunkt for nåsituasjonen når det gjelder aktører, organisering, virkemidler, ressursbruk m.v. er avgjørende for å kunne vurdere forbedringsområder og potensialet som ligger i disse. En forstudie vil dermed også bidra til å avklare om problemstillingen er moden for en områdegjennomgang.
Nok tid i oppstartfasen
Dersom det er ønske om implementeringsklare tiltak, peker mye i retning av at det må brukes tilstrekkelig med tid i oppstartfasen til å etablere en grundig og omforent forståelse av mandatet, oppdragsgivers forventninger, kunnskapsgrunnlag og eventuelle skranker for handlingsrommet, for eksempel i form av regelverk.
Riktig kompetanse
Enkelte informanter har påpekt betydningen av å få inn riktig kompetanse i de ulike deler av prosjektorganisasjonen. Dette kan gjelde både utreder, bestiller, prosjektgruppe og prosjektstyre. Riktig kompetanse både når det gjelder fag og metode, er avgjørende for effektiv tidsbruk og god kvalitet i alle faser arbeidet.
Skille mellom prosessuelle og implementeringsklare beslutninger.
Ofte kan hensikten med en områdegjennomgang på komplekse områder være å sette i gang et forbedringsarbeid eller bidra i et allerede pågående arbeid. Det kan i så fall medføre områdegjennomganger med beslutningspunkter av mer prosessuell karakter. Enkelte informanter har stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å kople prosessbeslutninger til statsbudsjettprosessen. Dette gjelder særlig i tilfeller der det gjenstår et vesentlig utredningsarbeid for å avklare om og når gevinster kan oppnås, og der eventuelle konkrete gevinster vil være usikre og ligge flere år frem i tid.
Koordinering av oppfølgingsarbeidet
Noe av formålet med en områdegjennomgang av ID-forvaltningen, syntes å være behovet for å håndtere ID-faglige utfordringer på tvers av sektorer. At oppfølgingen av de enkelte beslutningspunkter ble lagt til den enkelte sektor uten en felles overbygning som sikrer koordinering fremstår dermed som et paradoks. En tydeligere koordinering på departementsnivå vil normalt ha en positiv innvirkning på muligheten for en samlet prioritering av tiltak opp mot andre oppgaver i det enkelte departement og virksomhet. Overordnet koordinering er spesielt viktig der de ulike tiltakene har avhengigheter seg imellom. Vi ser at Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har samordnet tildelingsbrevene til hhv. Skatteetaten og Utlendingsdirektoratet for å sikre samordning av arbeidet med UNIK, men direktoratene som samarbeider gjennom KoID etterlyser likevel, så sent som høsten 2024, økt grad av koordinering på overordnet nivå.17
4.3 Veien videre
Uavhengig av om pågående arbeid kan tilskrives områdegjennomgangen eller ikke, er det positivt at det pågår mange prosesser som samlet sett skal bidra til økt kvalitet i ID-forvaltningen. DFØ finner spor i offentlige kilder av at en helhetlig ID-forvaltning har vært tema for aktørene i ID-forvaltningen helt siden før 2015.18 De involverte direktoratene peker også på betydningen av koordinering og helhetlig tenkning i sitt brev til departementene høsten 2024. Ifølge etatene med oppgaver i ID-forvaltningen, er det er et kontinuerlig behov for samhandling og effektive beslutningsprosesser på tvers av identitetsforvaltningen.
Selv om DFØ finner flere spor av samarbeid om ID-faglige problemstillinger på etatsnivå, mangler det en tydelig overbygning for helhetlig styring og samarbeid på departementsnivå. DFØ ser at identitetsavklaring ofte utgjør en delprosess i en større verdikjede, og anser at det derfor kan være naturlig at oppgavene knyttet til identitet løses innenfor den enkelte sektor. Likevel peker både konsulenten og underliggende virksomheter på at det er flere tverrsektorielle utfordringer som må løses i fellesskap. Et tydeligere tverrdepartementalt samarbeid synes i så måte å være hensiktsmessig.
Oversikt
FORMÅL: Områdegjennomgangens formål var å kartlegge identitetsforvaltningen i Norge, og gi anbefalinger om arbeidsformer, organisering, lovendringer og andre former for tiltak som skulle bidra til høyere effektivitet, sikkerhet og brukervennlighet i ID-forvaltningen.
OPPDRAGSGIVER: Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet og det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
UTREDER: Capgemini Invent
KOSTNADER TIL UTREDNINGSARBEIDET: 7,5 mill. kr
GJENNOMFØRINGSPERIODE: januar 2019 - desember 2019
ETTEREVALUERING: Overgangen 2024/2025, gjennomført av DFØ
DFØs vurdering:
De to rapportene som til sammen utgjør områdegjennomgangen av ID-forvaltningen, ble levert i hhv. september og desember 2019. Det ble ikke vedtatt tiltak med budsjettmessige konsekvenser etter denne områdegjennomgangen. Det ble imidlertid tatt en rekke prosessbeslutninger med sikte på fremtidige effekter for sikkerhet, brukervennlighet og effektivitet. Etterevalueringen har følgelig i all hovedsak fokusert på verifisere om prosessbeslutningene er fulgt opp, og status for disse.
På tidspunktet for etterevalueringen (januar 2025), synes det ennå ikke å være oppnådd konkrete gevinster i form av i form av økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet. Noe av forklaringen kan ligge i at det fortsatt er mange prosesser som ikke er sluttført. En annen årsak kan være at flere tiltak må være på plass før de ønskede virkningene skal kunne oppnås, gitt de store avhengighetene mellom tiltak i ulike sektorer. Departementene forventer imidlertid at det hentes ut enkelte gevinster når prosessbeslutningene er endelig fulgt opp og tiltakene blir iverksatt.
Områdegjennomgangen synes å ha bidratt til økt oppmerksomhet om betydningen av en helhetlig og koordinert ID-forvaltning. Departementene påpeker særlig at områdegjennomgangen har bidratt til å etablere en felles problemforståelse, en felles virkelighetsbeskrivelse og forankring av videre retning for ID-forvaltningen. DFØ anser at det fortsatt er rom for bedre koordinering av ID-relaterte prosesser på departementsnivå.
Områdegjennomgang av ID-forvaltningen
Tabell 3: Områdegjennomgang av ID-forvaltningen
| Besluttede tiltak | Status | Gevinst |
|---|---|---|
| Etter denne områdegjennomgangen ble det tatt en rekke prosessbeslutninger med sikte på fremtidige effekter for sikkerhet, brukervennlighet og effektivitet. Under lister vi opp status for de ulike prosessbeslutningene, og hvilke gevinster tiltakene forventes å bidra til. | ||
Visjonen én person, én identitet i Norge som felles strategisk mål for ID-forvaltningen.
Tilslutning til UNIK som strategisk mål. | Visjonen er etablert som felles strategisk mål for ID-forvaltningen. Den er innarbeidet i den nasjonale strategien for eID utarbeidet av DFD, og i Skatteetatens arbeid med etablering av status UNIK i folkeregisteret. | • Det forventes at tiltakene samlet sett vil bidra til økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet i ID-forvaltningen når samtlige tiltak er implementert.
|
| Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere. | Gjenstår noe teknisk og juridisk arbeid per februar 2025. Forventes implementert våren 2025. | |
| Avvikling av plan for nasjonal eID. | Plan for nasjonal eID er avviklet. | |
| Utstedelse av eID skal i fremtiden i all hovedsak utføres av aktører i det kommersielle markedet. | Tiltaket er i prosess. DFD og Digdir jobber med å innarbeide tilføyelser i det felleseuropeiske regelverket (eIDAS). | |
| KMD (nå DFD) skal utrede muligheten for kvalitetssikring og styrking av kommersielle aktørers rutiner for utstedelse av eID. | Tiltaket er i prosess i DFD. | |
| Gjennomføring av status UNIK i Folkeregisteret. | De involverte etatene (Skatteetaten, POD og UDI) jobber aktivt med innføring av status UNIK i Folkeregisteret. Det er behov for flere juridiske og tekniske avklaringer. Innføringstidspunkt er ikke besluttet. | |
| Vurdere avvikling av EØS-registreringsordningen. | Tiltaket er i prosess. AID har igangsatte et utredningsarbeid for å vurdere om EØS-registreringsordningen skal avvikles. | |
Fotnoter
17Jf. fellesbrev til ansvarlige departementer, bl.a. fra Digdir datert 27.09.2024.
18 Se blant annet artikkelen om opprettelse av ID-nettverket til Nasjonalt ID-senter: ID-nettverket: Mer helhetlig ID-forvaltning - Nasjonalt ID-senter. Muntlige kilder oppgir at en helhetlig ID-forvaltning var tema for et statssekretærutvalg i 2013. Behovet for en helhetlig ID-forvaltning var noe av bakgrunnen for opprettelse av KoID i 2018. Skatteetaten viser til en helhetlig ID-forvaltning i flere presentasjoner som er offentlig tilgjengelige, eksempelvis denne: Operasjonssenter og brukerstøtte.