2.1 Utrederens anbefalinger   

De til sammen 16 anbefalingene skulle samlet sett bidra til en mer effektiv, sikker og brukervennlig ID-forvaltning. I sine rapporter problematiserte konsulenten utfordringene ved å estimere gevinstene av anbefalte tiltak, gitt den begrensede dokumentasjonen om tilstanden knyttet til sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet på gjennomføringstidspunktet.³ De kvantitative gevinstene ble likevel, samlet for brukerne og forvaltningen, anslått til om lag 580-670 mill. kroner per år. Konsulenten understreket i rapporten at estimatet var overordnet, og at gjennomføringskostnader ikke var hensyntatt.⁴ Konsulenten anbefalte også at de samlede samfunnsøkonomiske konsekvensene av anbefalingene skulle detaljeres ytterligere.

Når det gjelder kvalitative gevinster, er det for de ulike anbefalingene gjort en overordnet beskrivelse av hvordan tiltaket anses å gi gevinster knyttet henholdsvis til sikkerhet, ressursbruk og/eller brukervennlighet.

I matrisen under følger de syv anbefalingene fra hovedrapporten i venstre kolonne. Anbefalingene fra tilleggsrapporten følger i høyrekolonnen. I tilleggsrapporten ble det særlig jobbet videre med anbefaling 2 og 3. Hovedanbefaling 2 spisses ytterligere gjennom tilleggsanbefalingene. Hovedanbefaling 3 om eID ble erstattet i sin helhet av tilleggsanbefalingene. Tilleggsanbefalingen om å etablere ett felles skrankepunkt for politiets, skatteetatens og UDIs førstelinje utdyper hovedanbefaling 6 om å redusere brukerens behov for fysiske oppmøter.⁵

Hovedanbefaling	Tilleggsanbefalinger
1. Utarbeide strategi for ID-forvaltningen forankret i regjeringen	Ingen
2. Tydeliggjøre at norsk pass og nasjonalt ID-kort er gyldige fysiske ID-bevis, samt stille krav til disse for tilgang til offentlige tjenester og ytelser	Nasjonalt ID-kort tilbys til alle med rett på fødselsnummer eller d-nummer, med unntak av asylsøkere. Tilbudet om nasjonalt ID-kort inkluderer borgere med begrenset opphold i Norge grunnet ikke sannsynliggjort identitet.  Implementere anbefalte tiltak for å sikre høy utbredelse av nasjonalt ID-kort, og ytterligere vurdere mulighet til å stille krav om nasjonalt ID-kort for tildeling av skattekort.  Avvikle EØS-registreringsordningen, betinget at ikke forordning 2019/1157 gir vesentlig utvidet handlingsrom . «Unik» baseres på pass-, ID-kort og utlendingsregisteret og det må sikres nødvendig fremdrift for juridisk og teknisk tilrettelegging . Styrke arbeidet med fysisk ID-kontroll .
3. Styrke arbeidet med eID	Nasjonal eID anbefales avviklet, da en supplementtilnærming gir begrenset til ingen merverdi og innføring av krav om nasjonal eID anses som risikabelt.6   Styrke sikkerheten ved utstedelse av private eID-er. Implementere teknologisk løsning for biometrisk kontroll av bruker og IDbevis tilknyttet bruk av eID-er .
4. Registrere «unike» identiteter gjennom bedre opptak, lagring og søk i ansikts- og fingeravtrykksbiometri	Ingen
5. Krav om «kontrollert» og på sikt «unik» identitet for å motta offentlige tjenester og ytelser	Ingen
6. Redusere brukers behov for fysiske oppmøter gjennom å tilrettelegge for økt deling av data og gjenbruk av ID-kontroll ved et skrankepunkt	Etablere et felles skrankepunkt med politiets, Skatteetatens og UDIs førstelinje for å styrke sikkerheten og redusere antall oppmøter i ID forvaltningen.
7. Sikre helhetlig styring og tydeliggjøre ansvar for ID-forvaltningen gjennom å nærmere utrede eierskap og etablering av en ID-etat (eventuelt ID-direktorat), herunder gi én statsråd og ett departement helhetlig ansvar for ID-forvaltningen.	Ingen

2.2 Besluttede oppfølgingspunkter  

Etter vurdering av de to rapportene, fremmet de involverte departementene forslag til oppfølgingspunkter for sittende regjering⁷ i 2021. Protokollen fra regjeringsbehandlingen er ikke offentlig tilgjengelige.

Vi har ikke funnet spor, verken i form av kongelig resolusjon, i statsbudsjettet for 2022 eller senere, eller i andre skriftlige kilder som tyder på at det er tatt formelle beslutninger om tiltak med budsjettmessige gevinster. DFØ har derfor lagt til grunn at det ikke er konkrete gevinster å følge opp fra denne områdegjennomgangen. Områdegjennomgangen resulterte imidlertid i flere prosessbeslutninger med sikte på fremtidige gevinster i form av økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet. Etterevalueringen har følgelig fokusert på å undersøke om prosessbeslutningene er fulgt opp, og status for pågående arbeid. I lys av oppdraget har vi likevel forsøkt å få en bedre innsikt i forventningene til, og grunnlaget for eventuelle   gevinster på dette området.

Gitt at beslutningspunktene fra regjeringsbehandlingen ikke er offentlig tilgjengelige, har det vært utfordrende for DFØ å kartlegge hvilke tiltak som ble besluttet som følge av områdegjennomgangen. Det ble, så langt vi har erfart, ikke utarbeidet en felles samlet oppfølgingsplan for oppfølging for områdegjennomgangen spesielt.  Oversikten over besluttede tiltak i listen under er derfor utarbeidet av DFØ, etter beste skjønn og formulert av oss, på bakgrunn av det gjennomførte kartleggingsarbeidet. Etterevalueringen har fokusert på å undersøke om prosessbeslutningene er fulgt opp, og status for pågående arbeid.

Oppfølgingspunkter basert på DFØs forståelse etter kartleggingen:

1. Visjonen én person, én identitet i Norge som felles strategisk mål for ID-forvaltningen. 
2. Tilslutning til UNIK som strategisk mål.  
3. Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere.   
4. Avvikling av plan for nasjonal eID
5. Utstedelse av eID skal i fremtiden i all hovedsak utføres av aktører i det kommersielle markedet.   
6. KMD (nå DFD) skal utrede muligheten for kvalitetssikring og styrking av kommersielle aktørers rutiner for utstedelse av eID   
7. Gjennomføring av status UNIK i Folkeregisteret 
8. Vurdere avvikling av EØS-registreringsordningen 

Ifølge flere informanter ble det besluttet oppfølgingspunkter på bakgrunn av samtlige anbefalinger. Oppfølgingsansvaret ble fordelt mellom departementene i tråd med sektorprinsippet. Når det gjelder området organisering og koordinering av ID-forvaltningen, har det ikke vært mulig for DFØ å fastslå hva som ble besluttet som oppfølging. Det foreligger som nevnt over ikke tilgjengelig dokumentasjon, og vi erfarer at departementene har ulik oppfatning av hva som ble besluttet på dette punktet.

2.3 Sammenhengen mellom oppfølgingspunktene og utrederens anbefaling

Pakken med oppfølgingspunkter som ble besluttet i 2021 bygger på konsulentens anbefalinger, men baserer seg også på departementenes egne vurderinger. I matrisen under har DFØ koblet de besluttede oppfølgingspunktene til anbefalingene vi mener å se de er utledet fra. En forståelse for sammenhengene mellom konsulentens anbefalinger og hva som ble besluttet som oppfølging er nyttig for den senere vurderingen av status, gevinster og nytte.

Besluttet oppfølgingspunkt	Anbefalinger
Visjonen én person, én identitet i Norge som felles strategisk mål for ID-forvaltningen. Tilslutning til UNIK som strategisk mål.	Strategi for ID-forvaltningen forankret i regjeringen
Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere.	Nasjonalt ID-kort tilbys til alle med rett på fødselsnummer eller d-nummer, med unntak av asylsøkere. Tilbudet om nasjonalt ID-kort inkluderer borgere med begrenset opphold i Norge grunnet ikke sannsynliggjort identitet.
Avvikling av plan for nasjonal eID. Utstedelse av eID skal i fremtiden i all hovedsak utføres av aktører i det kommersielle markedet. DFD skal utrede muligheten for kvalitetssikring og styrking av kommersielle aktørers rutiner for utstedelse av eID.	Nasjonal eID anbefales avviklet, da en supplementtilnærming gir begrenset til ingen merverdi og innføring av krav om nasjonal eID anses som risikabelt. Styrke sikkerheten ved utstedelse av private eID-er . Implementere teknologisk løsning for biometrisk kontroll av bruker og ID-bevis tilknyttet bruk av eID-er.
Gjennomføring av status UNIK i Folkeregisteret.	Registrere «unike» identiteter gjennom bedre opptak, lagring og søk i ansikts- og fingeravtrykksbiometri.
DFØ har ikke kunnet konstatere hva som ble besluttet som oppfølging på området organisering og koordinering.	Redusere brukers behov for fysiske oppmøter gjennom å tilrettelegge for økt deling av data og gjenbruk av ID-kontroll ved ett skrankepunkt . Sikre helhetlig styring og tydeliggjøre ansvar for ID-forvaltningen gjennom å nærmere utrede eierskap og etablering av en ID-etat (eventuelt ID-direktorat) .
Vurdere avvikling av EØS-registreringsordningen	Avvikle EØS-registreringsordningen, betinget at ikke forordning 2019/1157 gir vesentlig utvidet handlingsrom.

2.4 Status for gjennomføring 

DFØs kartlegging viser at flere av de besluttede tiltakene er i prosess, men få er foreløpig ferdigstilt. Informantene peker på at gjennomføring av tiltakene må forventes å ta noe tid, gitt den juridiske og/eller tekniske kompleksiteten tiltakene innebærer. Videre peker informantene på at noen av tiltakene var igangsatt allerede før områdegjennomgangen. Under følger oversikt over de besluttede tiltakene med informasjon om hva forvaltningen i praksis jobber med, og status for gjennomføring.  

Visjonen én person, én identitet i Norge som felles strategisk mål for ID-forvaltningen   

Det ble ikke besluttet å utarbeide en helhetlig strategi for identitetsforvaltningen forankret i regjeringen, slik utrederen anbefalte. Visjonen én person, én identitet i Norge ble i stedet løftet frem som et felles strategisk mål for ID-forvaltningen. Visjonen ble opprinnelig utarbeidet og foreslått i fellesskap av de direktoratene som fast samarbeider om ID-forvaltningen⁸ allerede før områdegjennomgangen ble igangsatt. Visjonen skal bidra til felles mål og retning for de involverte virksomhetene i ID-forvaltningen.  

Status: Alle departementene DFØ har vært i kontakt med bekrefter at visjonen én person, én identitet i Norge er etablert som felles strategisk mål for ID-forvaltningen. Visjonen er innarbeidet i den nasjonale strategien for eID utarbeidet av DFD, og i Skatteetatens arbeid med etablering av status UNIK i folkeregisteret. Enkelte departementer har forklart at de viser til visjonen i styringsdokumenter som tildelingsbrev og stortingsproposisjoner, noe DFØ også finner spor av i sitt kartleggingsarbeid.

Tilbud om nasjonalt ID-kort til utenlandske borgere

I november 2020 ble det nasjonale ID-kortet introdusert for norske statsborgere. ID-kortloven åpnet allerede ved kunngjøring i 2015 for at ID-kort til utenlandske borgere kunne tilbys utenlandske statsborgere gjennom forskrift, uten at vilkårene for dette var nærmere beskrevet. I områdegjennomgangen ble det foreslått at det nasjonale ID-kortet skulle tilbys en bred krets av utenlandske borgere. Dette var ønskelig i et sikkerhetsperspektiv slik at så mange som mulig skulle få muligheten til å knytte sitt ID-nummer til sin person gjennom et såkalt «sterkt» ID-bevis. Allerede opparbeidet innsikt i ID-forvaltningen og kartleggingen fra områdegjennomgangen viste at mange EØS-borgere og tredjelandsborgere trengte et ID-bevis som inneholdt deres norske identitetsnummer i Folkeregisteret, blant annet i møte med norske banker. Det foreslåtte tiltaket ble videre identifisert som et viktig ledd i arbeidet med å tilrettelegge for status UNIK i folkeregisteret. Dette skyldes at alle som får utstedt nasjonalt ID-kort har gjennomgått en grundig ID-kontroll med søk i biometriske registre. Gjennom et én til mange søk kan man utelukke at en person opererer med flere ulike identiteter. Et slikt biometrisøk er en forutsetning for tildeling av status UNIK. Som følge av områdegjennomgangen ble det besluttet at også utenlandske statsborgere skulle kunne søke om nasjonalt ID-kort, noe som ledet til et påfølgende forskriftsarbeid for å regulere spørsmålet nærmere. Det ble imidlertid ikke tatt stilling til hvilke grupper utenlandske borgere som skulle få kortet. 

Status: Etter områdegjennomgangen var det nødvendig med flere juridiske og tekniske avklaringer, blant annet angående kortets mulige utbredelse. JD sendte i mars 2022 et forslag på høring om å tilby ID-kortet til samme personkrets som ble foreslått av konsulentene. Etter høringsrunden ble det imidlertid konkludert med at personkretsen skulle innskrenkes noe. I august 2024 ble det kunngjort en ny bestemmelse i Pass- og ID-kortforskriften der det kommer frem at nasjonalt ID-kort uten reiserett kan innvilges personer som har norsk fødselsnummer, har gyldig oppholdstillatelse eller oppholdsrett og godtgjør sin identitet.⁹ Utenlandske borgere med d-nummer og personer med begrenset oppholdstillatelse i Norge grunnet ikke sannsynliggjort identitet ble altså ikke omfattet i gruppen som skal tilbys nasjonalt ID-kort. Politidirektoratet jobber fortsatt med enkelte tekniske avklaringer før den nye ordningen kan iverksettes. Forventet implementeringstidspunkt er første halvdel av 2025.  Endringene innebærer at utenlandske borgere med rett på det nasjonale ID-kortet vil slippe å bære med seg sitt hjemlands pass når de skal legitimere seg i det norske samfunnet.¹⁰ Etter iverksetting av tiltaket vil det fortsatt være grupper av utenlandske statsborgere uten mulighet til å legitimere seg med et ID-bevis med norsk identitetsnummer. I møtet med offentlige myndigheter, vil det være opp til den enkelte instans å avgjøre om de vil akseptere annen dokumentasjon enn pass eller nasjonalt ID-kort som legitimasjon, for eksempel for å gi tilgang til ytelser og tjenester. Skatteetaten gjør eksempelvis unntak for utenlandske borgere uten hjemlands pass dersom de fremlegger oppholdskort.¹¹

Gjennomføring av UNIK i Folkeregisteret - tilslutning til UNIK som strategisk mål

Folkeregisteret inneholder informasjon om grunnlaget for registreringen av identitetsopplysninger. Det er i dag to kontrollnivåer for registrerte identiteter i Folkeregisteret: «ikke kontrollert» og «kontrollert». Dersom personens identitet er kontrollert ved personlig fremmøte for Skatteetaten eller utlendingsmyndighetene med fremvisning av pass eller tilsvarende, registreres identiteten som «kontrollert». Etablering av status UNIK i folkeregisteret innebærer at det innføres en tredje kontrolldimensjon i tillegg til dagens «kontrollert» og «ikke-kontrollert». Som nevnt over, innebærer UNIK at det er gjennomført et én-til-mange søk i nasjonale biometriske registre for å utelukke bruk av doble identiteter.¹² På den måten vil det sikres at en registrert person kun har ett identitetsnummer i folkeregisteret. Status UNIK i folkeregisteret fremholdes i flere kilder som en sentral byggestein for en helhetlig identitetsforvaltning, herunder arbeidet med eID.   

Status: DFØs kartlegging viser at arbeidet med etablering av UNIK er godt i gang. UNIK ble regulert i lovverket første gang i 2016, og arbeidet med innføring har pågått siden den gang. Informantene opplyser at det fortsatt gjenstår enkelte tekniske avklaringer før tiltaket kan implementeres, uten å konkretisere nærmere hva som gjenstår.¹³ Informasjon i tilleggsrapporten viser imidlertid at det har vært uenighet mellom politiet og utlendingsmyndighetene om registervalg for biometrisøket. Videre tyder informasjon i Skatteetatens årsrapport for 2023 på at Skatteetaten har avventet beslutningen om hvem som skal tildeles det nasjonale ID-kortet. Det framgår videre at Skatteetaten i 2023 utredet hvordan UNIK kan etableres i samarbeid med UDI og Politiet. Det ble da anbefalt å etablere UNIK på bakgrunn av biometrisøk gjort i forbindelse med utstedelse av pass og nasjonale ID-kort.¹⁴ Ett departement mener at det av ressursmessige grunner, først er etter at en har vunnet erfaring med kontrollen av ID i denne sakstypen, at UNIK kontroll også i utlendingssaker realistisk kan bli vurdert. Informantene angir ikke tidspunkt for innføring av UNIK. Av Skatteetatens årsrapport for 2023 framgår det at tidspunktet avhenger av den politiske beslutningen om utbredelsen av nasjonalt ID-kort til utenlandske statsborgere. Skatteetaten fremholder i nevnte årsrapport at en vellykket innføring vil avhenge av en felles innføringsplan og prioriteringer mellom politiet og Skatteetaten. DFØs kartlegging viser at det er stor enighet om at UNIK vil bidra til målet om en sikrere identitetsforvaltning når det blir innført.

Avvikling av plan for nasjonal eID

Digital autentisering gjennom bruk av eID benyttes i dag blant annet for tilgang til ulike offentlige tjenester og ytelser og for pålogging i banker og banktransaksjoner. I første fase av områdegjennomgangen, anbefalte leverandøren implementering av nasjonal eID tilknyttet det nasjonale ID-kortet som et supplement til eksisterende private eID-er i markedet. Dette arbeidet var allerede igangsatt gjennom et annet prosjekt i politiet. I andre fase av områdegjennomgangen ble denne anbefalingen imidlertid reversert. Etter en kost-nytte- vurdering ble det anbefalt å avvikle planen om nasjonal eID tilknyttet det nasjonale ID-kortet. Prosjektet ble ansett som for risikabelt både teknisk og kostnadsmessig sett.  

Status: Beslutningen er gjennomført. Det jobbes ikke videre med nasjonal eID. Det jobbes imidlertid videre med å styrke arbeidet med eID gjennom tiltakene beskrevet under.

Utstedelse av eID skal i fremtiden i all hovedsak utføres av aktører i det kommersielle markedet   

Oppfølgingspunktet innebærer at utstedelse av eID i all hovedsak skal sikres gjennom et offentlig-privat samarbeid der kommersielle aktører i markedet står for den tekniske utstedelsen av eID.

Status: Tiltaket er i prosess. DFD har utarbeidet en nasjonal strategi for eID, og Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) har utarbeidet en tilhørende handlingsplan det nå jobbes med å implementere. Flere av de involverte etatene rapporterer i sine årsrapporter om at de jobber med tematikken.¹⁵ I etterkant av områdegjennomgangen har det skjedd endringer i det felleseuropeiske regelverket eIDAS som også legger føringer for det pågående arbeidet. I 2022 kom det tilføyelser til eIDAS som blant annet innebærer at alle brukergrupper i

samfunnet skal få tilgang på eID på høyt nivå. Dette arbeidet pågår nå i regi av DFD, og innebærer blant annet krav til sikkerhet og rutiner for sikker utstedelse av eID på høyt nivå. Det er ikke besluttet hvordan Norge skal gjennomføre pålegget, men det er besluttet å gjennomføre en konseptvalgsutredning i 2025 for å avklare blant annet dette.¹⁶

DFD skal utrede muligheten for kvalitetssikring og styrking av kommersielle aktørers rutiner for utstedelse av eID   

Oppfølgingspunktet innebærer at DFD skal vurdere tiltak for å bidra til styrking av de kommersielle aktørenes prosesser og rutiner som leder frem til utstedelse av eID. Dette anses som viktig for sikkerheten rundt eID.

Status: Tiltaket er i prosess. Se ellers informasjon om status i punktet over.

Vurdere avvikling av EØS-registreringsordningen 

Det er ikke obligatorisk for EØS-land å tilby en registreringsordning for EØS-borgere som ønsker å jobbe i Norge. Norge praktiserer likevel en slik ordning, der EØS-borgere som skal oppholde seg i Norge utover tre måneder blir bedt om å registrere seg. Kartleggingen fra områdegjennomgangen kunne tyde på at ordningen har liten merverdi i kontrolløyemed, og som grunnlag for UNIK kontroll, blant annet fordi det ikke lagres biometri tatt opp på registreringstidspunktet, og registreringen ikke kan kreves som en betingelse for å få kritiske tjenester som EØS borgere uansett har rett til. Som oppfølging av områdegjennomgangen, ble det besluttet å utrede om det var hensiktsmessig å videreføre en slik ordning.

Status: Tiltaket er i prosess. AID har igangsatt et utredningsarbeid for å vurdere om EØS-registreringsordningen skal avvikles. Det kommer frem av tildelingsbrevet til UDI at direktoratet må forventes å bidra inn i dette arbeidet i 2025.

2.5 Departementenes oppfølging 

Fordelingen av ansvar for oppfølging av områdegjennomgangen fulgte sektoransvaret. Hvert enkelt departement med underliggende virksomheter jobber med innføring av de tiltakene de er ansvarlige for.  Utreder pekte på at ID-forvaltningen var fragmentert, og at det var nødvendig med stor grad av koordinering og samordning for å oppnå de ønskede effektene om økt sikkerhet, effektivitet og brukervennlighet. Samtlige departementer deler dette synet, både nå i ettertid og før oppstart med områdegjennomgangen.

Fotnoter

³Se hovedrapporten kapittel 8, og tilleggsrapporten kapittel 16.3.

⁴Bl.a. omtalt i hovedrapportens sammendrag, s 15. og kap 1.3.

⁵Se omtale av sammenhengene mellom hhv. hoved- og tilleggsanbefalinger i tilleggsrapporten avsnitt 5.1.4.

⁶Denne anbefalingen innebar at man ikke lenger skulle jobbe videre med en plan for nasjonal eID tilknyttet nasjonale ID-kort som supplement til de eksisterende kommersielle løsningene. De øvrige tilleggsanbefalingene om eID innebar å jobbe videre med eID basert på markedsløsninger.

⁷ Regjeringen Solberg, 2013-2021.

⁸Politidirektoratet, Skattedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Digitaliseringsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet etablerte i 2018 et innbyrdes koordineringsutvalg for helhetlig ID-forvaltning (KoID), med det formål å sikre bedre koordinering mellom virksomhetene med oppgaver innenfor identitetsforvaltning. 

⁹Se forslag til ny bestemmelse § 2A-1 i Forskrift om endring i forskrift om pass- og ID-kort forskriften kunngjort 8. august 2024. Forskrift om endring i forskrift om pass og nasjonalt ID-kort (pass- og ID-kortforskriften) - Lovdata Godtgjøring av identitet gjøres som hovedregel gjennom fremleggelse av gyldig pass og søk i nasjonale biometriske registre.

¹⁰Se høringsnotat fra JD om nye regler i Pass- og ID-kortforskriften om utenlandske borgeres rett til nasjonalt ID-kort, saksnr 22/1246.

¹¹Skatteetatens krav til legitimasjon framgår på etatens nettsider: ID-kontroll - Skatteetaten

¹²Se hhv. Folkeregisterforskriften § 3-2-1 og Folkeregisterhåndboken § 3-2.

¹³Informasjon om status fra hhv. Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.  

¹⁴Se Skatteetatens årsrapport for 2023.

¹⁵Se blant annet Digdir og Skatteetatens årsrapporter for 2023.

¹⁶ Eksempel på slike utfordrende brukergrupper er norske og utenlandske borgere med oppholdstillatelse i Norge som ikke fyller vilkårene for pass eller nasjonalt ID-kort, norske borgere som av mobilitetshensyn ikke er i stand til å gjennomføre et personlig oppmøte for banken for å få utstedt eID m.fler.