For å øke datagrunnlaget for hva som driver konsulentbruken, har vi hentet ut relevante tall fra statsregnskapet.no. Vi har også sett på utvalgte resultater fra statens anskaffelsesundersøkelse som ble publisert i mai 2024¹².

For mer detaljer om datakildene og datakvaliteten se kapittel 1 og vedlegg. 

3.1 Hovedårsaken til kjøp er manglende kompetanse

Overordnet viser kartleggingen av årsaker til konsulentkjøp i årsrapportene fra 2023 det samme mønsteret som i 2022. Omtrent halvparten av virksomhetene peker på at de mangler kompetanse. Nesten like mange sier at det i tillegg handler om knapphet på kapasitet. Samtidig er det svært få som sier at det utelukkende skyldes kapasitetsmangel. For mange virksomheter har det også vært vanskelig for oss å kartlegge hva de faktiske årsakene er, da dette formuleres uklart i årsrapportene.

Virksomhetene knytter behovet for konsulentbistand både til eksterne og interne oppgaver. De leier videre inn konsulenter til både faste driftsoppgaver og mer tidsavgrensede utviklingsrelaterte oppdrag.

Behovet for konsulentbistand knytter seg til IKT-kompetanse

Mangel på kompetanse er en sentral årsak til at virksomheter kjøper konsulentbistand. Det er særlig behovet for IKT-kompetanse som trekkes frem. Både IKT-utvikling, IKT-drift og IKT-sikkerhet vektlegges i årsrapportene.

Flere virksomheter beskriver også andre kompetansebehov som årsak til konsulentbistand. Dette inkluderer organisasjonsutvikling (ofte tilknyttet digitalisering), flytting, rekruttering, juridiske vurderinger (arbeidsrettslig eller knyttet til den enkelte virksomhets kjerneoppgaver), samt utrednings- og analysekompetanse (generell og/eller faglig spisskompetanse). Herunder har enkelte også behov for uavhengige vurderinger. Et utvalg virksomheter rapporterer at de benytter konsulentbistand til ulike kommunikasjonstjenester. Se mer om dette i kapittel 3.4. Også kompetansebehov innenfor en rekke mer spesialiserte fagområder blir nevnt. Dette inkluderer for eksempel brukertesting, prosjektledelse, forretningsutvikling og strategiutvikling.

Utfordringer med rekruttering og effektiv ressursbruk

Kartleggingen viser også at rekruttering, uforutsette oppdrag og fleksibilitet er årsaker til at virksomhetene kjøper konsulentbistand. Først og fremst, peker et utvalg virksomheter på at det er vanskelig å rekruttere og/eller beholde tilstrekkelig oppdatert fagkompetanse. Dette gjelder særlig innenfor området IKT og teknologi. Enkelte knytter utfordringene til et presset arbeidsmarked hvor mange kjemper om den samme kompetansen. Konsulenter brukes også til å gjennomføre rekrutteringsprosesser med mål om å ansette ettertraktet kompetanse.

Videre skriver noen virksomheter at etterspørselen etter konsulenter påvirkes av hvor akutt, midlertidig eller tidsavgrenset behovet for kompetanse er. Nye eller ikke planlagte oppdrag/bestillinger kan kreve kompetanse eller kapasitet som virksomheten mangler. Det tar også tid å rekruttere og lære opp interne ressurser. Et eksempel er Bufdir, som i sin årsrapport peker på at forutsetningene for at de kan redusere konsulentbruken «(…) vil avhenge blant annet av: oppdrag i tildelingsbrev, at planlagte fremdriftsplaner holder, gjennomtrekk og rekruttering til ledige stillinger, økonomiske rammer og handlingsrom» (Bufdir, 2024, s.181).

Noen virksomheter, særlig mindre, peker i tillegg på at det ikke er kostnadseffektivt eller hensiktsmessig å ha spisskompetanse på alle områder. De foretrekker derfor fleksibiliteten som kjøp av konsulenttjenester medfører.

Et fåtall av virksomheter forklarer konsulentbruken med at de har bundet seg til rammeavtaler eller varige avtaler. Noen virksomheter peker på at de har behov for konsulenter for å ta i bruk fellesløsninger. Uforutsette fravær i kombinasjon med sårbar kompetanse blir også trukket frem. Vi ser noen få eksempler der konsulentbruk forklares ved at virksomheten ikke har en egen IKT-avdeling eller at de har satt ut enkelte av sine oppgaver.¹³ Andre forklarer mye av konsulentbruken ved at de utfører oppdrag på vegne av andre statlige virksomheter.

3.2 Utgifter til IKT-utvikling driver konsulentbruken

I kapittel 2.1 presenterte vi utviklingen i utgiftsført konsulentbruk på kontoene 670-673 samlet sett fra 2019 til 2023. Figur 4 viser den individuelle utviklingen i utgifter på de fire kontoene i samme tidsperiode. Blå linje illustrerer prisjusterte kroner og grå linje illustrerer løpende kroner. Vi omtaler i hovedsak endring i prisjusterte kroner, men presiserer der vi refererer til løpende kroner.

Figur 4: Utvikling i konsulentutgifter på artskontoene 670-673 fra 2019 til 2023, i løpende kroner (grått) og i kroner justert for KPI fra 2023 (blått).

Som i foregående år, utgiftsføres det klart meste på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. og konto 673 Andre konsulenttjenester i 2023. I 2023 var 90 prosent av utgiftene på kontoene 670-673 ført på disse to kontoene.

Fra 2022 til 2023 økte utgiftene på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. fra 5,8 milliarder til 5,9 milliarder. Det er den eneste kontoen hvor vi kan se en økning i konsulentutgifter i prisjusterte kroner. Økningen understøtter det vi fant i analysen av årsrapportene: IKT er det området flest virksomheter har utfordringer med å besitte tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Vi utdyper dette i kapittel 3.3.

Som nevnt i kapittel 1.3.2, har enkelte virksomheter utfordringer med å skille mellom utgifter til IKT-utvikling (konto 671) og IKT-drift (konto 675). Gitt disse utfordringene er det sannsynlig at en andel av utgiftene på konto 675 kunne vært ført på konto 671. Vi vet ikke hvor stor andel dette utgjør, men vi vet at utgiftene på konto 675 økte med 0,3 milliarder i prisjusterte kroner fra 2022 til 2023. Vi bemerker at de to kontoene er relativt forskjellige i omfang. Konto 671 var i 2023 på rundt 6 milliarder, mens konto 675 var på rundt 3,3 milliarder.

Parallelt med utviklingen i konto 671, var det en nedgang i utgiftene ført på konto 673 Andre konsulenttjenester fra 6,4 milliarder i 2022 til 6,1 milliarder i 2023. Konsulenttjenester som skal føres på konto 673, er de som ikke faller inn under konsulentkontoene 670–672. Dette kan for eksempel være kjøp av bistand til utredninger, samfunnsøkonomiske analyser, evalueringer og andre utviklingsoppgaver (DFØ, 2023a).

For kontoene 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og juss og 672 Konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv. ser vi en prisjustert nedgang fra 2022 til 2023 på henholdsvis 7 og 145 millioner kroner. Dette tilsvarer en reduksjon på 1,5 og 10 prosent.

3.3 Konsulentbruken drives av mangel på kompetanse og kapasitet innenfor IKT-utvikling

I kartleggingen av årsrapportene fant vi at mangel på kompetanse er hovedårsaken til at virksomheter kjøper konsulenttjenester. Midlertidig behov for spesialkompetanse ble også nevnt av flere virksomheter. Dette gjelder særlig innenfor fagområdet IKT.

Ifølge årsrapportene knyttes en stor del av konsulentutgiftene til digitalisering i virksomhetene og anskaffelse av kompetanse innen IKT. Konsulenttjenester på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. utgjør rundt 45 prosent av samlede utgifter på konsulentkontoene 670-673.

Manglende kapasitet, kompetanse og utfordringer med å rekruttere driver kjøp av IKT-konsulenttjenester

I DFØs anskaffelsesundersøkelse fra 2024, ble statlige virksomheter spurt om årsaken til innkjøp av IKT-konsulenter. 90 innkjøpsansvarlige for statlige virksomheter svarte på spørsmålet om årsak til kjøp av konsulenttjenester til drift og utvikling av IKT (se figur 5). Nesten 70 prosent av virksomhetene oppgir at de mangler kapasitet. Rundt 50 prosent oppgir at de mangler kompetanse og/eller klarer ikke å beholde/rekruttere kompetanse. 

Figur 5: Prosentvis fordeling av svar på påstander om årsak til kjøp av konsulenttjenester til IKT-utvikling og -drift. Svar fra innkjøpsansvarlige i statlige virksomheter, Anskaffelsesundersøkelsen 2024.

Svarfordelingen i figur 5 understøtter i stor grad hva vi til nå har funnet ut om årsakene til at virksomheter kjøper konsulenttjenester. Det er likevel noen forskjeller. Gjennomgangen av årsrapportene viser at kompetanse vektlegges i størst grad. Resultatene fra anskaffelsesundersøkelsen viser at en stor andel av virksomhetene også har kapasitetsutfordringer. Denne variasjonen kan være forårsaket av at anskaffelsesundersøkelsen spør om tjenester til både IKT-drift og IKT-utvikling.

Konsulenttjenester brukes særlig for å drive IKT-utvikling

I årsrapportene vises det særlig til behov for konsulenter i forbindelse med utviklings- og investeringsprosjektet innen IKT. Slike prosjekter kan ofte involvere flere virksomheter i staten, for å oppnå større samfunnseffekter. Eksempelvis vil det syvårige programmet, Fremtidens innkreving, ledet av Skatteetaten, kreve betydelig investering i IKT for også NAV, Brønnøysundregistrene, politiet og flere andre offentlige etater (Skatteetaten, 2024).

Andre virksomheter har kritisk behov for å oppgradere egne systemer. Eksempelvis viser Kriminalomsorgsdirektoratet til mange store, krevende utviklingsprosjekter i kriminalomsorgen. Samtidig vektlegger de et kritisk behov for oppgradering av de nåværende IKT-systemene (Kriminalomsorgsdirektoratet, 2024). Tilsvarende oppgir Landbruksdirektoratet at 87 prosent av konsulentbruken gikk til utvikling av IKT-fagsystemer. Ifølge direktoratet, kjøpte de inn nødvendig kompetanse og kapasitet innenfor digitalisering og utvikling av tjenester og systemer som de ikke besitter selv (Landbruksdirektoratet, 2024).

Digitaliseringsdirektoratets årsrapport viser at store og komplekse IKT- og/eller digitaliseringsoppgaver også er en årsak til bruk av konsulenttjenester. Disse oppgavene krever ekstra ressurser, ofte med spesialkompetanse, i tidsavgrensede perioder. Eksterne ressurser gir fleksibilitet til å justere og endre sammensetningen av kompetanseprofiler uten å øke den samlede ressursbruken. I tillegg er det i dagens arbeidsmarked vanskelig å rekruttere og beholde kritisk kompetanse. Samtidig må virksomhetene sikre at de faste ressursene holder seg faglig oppdatert på utviklingen i de ulike fagområdene (Digdir, 2024). Dette understøttes av SSBs undersøkelse av digitalisering i offentlig sektor, som blant annet finner at utfordringer med å frigjøre interne ressurser og med rekruttering, er viktige hindringer for digital utvikling (Denisova, 2024). 

Virksomhetene rapporterer også at de leier inn konsulenter til IKT-drift. Dette skjer i mindre grad enn til IKT-utvikling. Eksempelvis oppgir Sokkeldirektoratet at de leier inn konsulenter til drift av IKT-løsninger i samarbeid med direktoratets egne ansatte. Fra gjennomgangen av årsrapportene fremkommer det at bruken av konsulenter til IKT-drift ofte skyldes utfordringer med å rekruttere kvalifiserte ansatte på IKT-området (Sokkeldirektoratet, 2024). Eksempelet viser hvorfor det kan være utfordrende for virksomhetene å skille mellom utgifter til konsulenttjenester og utgifter til andre fremmede tjenester når den innleide konsulenten eksempelvis både arbeider med utvikling og drift. Se kapittel 1.3.2 for mer om bokføring i statsregnskapet.

I likhet med fjorårets kartlegging, viser vi også i år til NAVs omverdensanalyse fra 2023. Her vises det blant annet til at digitalisering krever juridisk, teknologisk og analytisk kompetanse. Videre finner omverdensanalysen at utbredelsen av kunstig intelligens og beslutningsstøtte gir behov for kompetanse om hvordan algoritmer kan anvendes på forsvarlige måter for å styrke kunnskapsgrunnlaget og utvikling av praksis (NAV, 2023). Behovet for denne typen kompetanse vil trolig bare øke i tiden fremover.

Virksomhetene bruker konsulenter for faglige og uavhengige vurderinger

I gjennomgangen av årsrapportene til statlige virksomheter fremkommer det at kompetansebehovet er størst innen digitalisering og IKT-utvikling. I statsregnskapet så vi at den største utgiftskontoen er 673 Andre konsulenttjenester (se figur 4). Som tidligere nevnt, er dette en sekkepost som inneholder flere ulike kompetanseområder som virksomheter kjøper inn. Videre har vi gjennom årsrapportene identifisert kompetanseområder som juridiske tjenester (konto 670), og tjenester innen organisasjonsutvikling (konto 672) som betydelige kompetanseområder virksomhetene kjøper.

Et annet kompetanseområde er ulike former for kunnskapsinnhenting som FoU-arbeid, utredninger eller evalueringer. Disse tjenestene kan beskrives som kjøp av spisskompetanse som virksomhetene selv ikke har eller som det ikke er nødvendig å besitte på fast basis. Dette kan være faglig bistand, uavhengige vurderinger eller teknisk ekspertise innen klima og miljø, helse, justis eller lignende. Eksempelvis oppgir Direktoratet for e-helse (nå Helsedirektoratet) utgifter til konsulenttjenester for spesialiserte fagressurser knyttet til utvikling av et standardisert språk for helsesektoren og oversettelse av et stort antall begreper til norsk (Direktorat for e-helse, 2024). Miljødirektoratet oppgir at de, i tillegg til IKT-utvikling, i hovedsak kjøper konsulentbistand til juridiske utredninger og miljøfaglige utredninger, evalueringer og analyser (Miljødirektoratet, 2024).

Som nevnt tidligere, brukes konsulenter også til å gjennomføre rekrutteringsprosesser for å jakte på ettertraktet kompetanse. Dette kan ses i sammenheng med utfordringene flere virksomheter beskriver med å tiltrekke seg nødvendig kompetanse.

Et mindretall av virksomheter oppgir utgifter til konsulenttjenester i forbindelse med flytting eller anskaffelse av nye lokaler. For eksempel oppgir Riksantikvaren at de har benyttet seg av rådgiverbistand fra Statsbygg i forbindelse med utlysning og forhandlinger om nye kontorlokaler (Riksantikvaren, 2024).

3.4 Virksomhetene er mer bevisste i bruken av kommunikasjonstjenester

I fellesføringen for 2023 ble virksomhetene bedt om å omtale bruken av, og utgiftene til, konsulenter til kommunikasjonstjenester i sine årsrapporter. Der 35 av 146 virksomheter har unnlatt å kommentere dette, har de resterende 112 enten omtalt at de bruker eller at de ikke bruker konsulenter til kommunikasjonstjenester. Sammenlignet med fjorårets kartlegging har andelen virksomheter som rapporterer om kommunikasjonstjenester, økt fra 72 til 79 prosent. 

Selv om mange virksomheter oppgir hvor mye de har brukt på kjøp av kommunikasjonstjenester, gjør datakvaliteten det vanskelig å si hvor mye som brukes på kjøp av konsulenttjenester til kommunikasjon. Som i fjor, så vi flere mangler ved rapporteringen av utgifter til kommunikasjonstjenester. Noen omtaler for eksempel «kommunikasjonskostnader» uten å oppgi om dette er til konsulenter eller andre utgifter. Andre angir omtrentlige andeler uten å oppgi totalsum.Flere gjør som Norsk nukleær dekommisjonering, som skriver: «NND har i 2023 benyttet kommunikasjonskonsulenter for å styrke kapasiteten innenfor internkommunikasjon», uten å oppgi noe beløp (Norsk nukleær dekommisjonering, 2024, s. 28).

I fjorårets kartlegging estimerte vi at konsulentutgiftene til kommunikasjonstjenester lå mellom 130 og 200 millioner i 2022, basert på funn fra DFØ-rapport 2023:3 «Mye mer enn ord: En kartlegging av kommunikasjonsfunksjonen i staten»¹⁴ (DFØ, 2023b). Vi har ikke gjennomført en tilsvarende kartlegging av kommunikasjonsfunksjonen i staten for 2023, og kan derfor ikke gi noen oppdateringer for dette estimatet for 2023-tallene.

Hvis vi kun tar utgangspunkt i årsrapportene er inntrykket at de fleste er blitt mer bevisste og tilbakeholdne med å kjøpe kommunikasjonstjenester. Dette varierer imidlertid med typekommunikasjonstjeneste virksomhetene kjøper inn. I likhet med de overordnede årsakene til konsulentkjøp, vises det også her ofte til behov for tjenester som det er lite hensiktsmessig at den enkelte virksomhet har selv. Det gjelder for eksempel etablering av nye nettsider, informasjonskampanjer med filmproduksjon, oversettertjenester, medieovervåkning mv. For mange, særlig mindre virksomheter, kan det være lite hensiktsmessig å ansette noen fast til denne typen oppgaver og prosesser.

Flere virksomheter presiserer i årsrapporten at de ikke har brukt midler på konsulenttjenester innenfor PR eller lignende i 2023. Åtte virksomheter presiserer også at de kategorisk ikke kjøper tjenester fra kommunikasjonsbransjen.

3.5 Flere omtaler tiltak for å redusere konsulentbruk

Gjennomgangen av årsrapportene viser at virksomhetene i hovedsak beskriver sin konsulentbruk i henhold til om det gått opp eller ned, og hvilke typer konsulenttjenester som er kjøpt. En betydelig andel beskriver også hvordan de arbeider for å redusere konsulentbruken eller oppnå bedre balanse mellom intern og ekstern kompetanse. Andelen som omtaler tiltak, har økt fra omtrent halvparten i fjorårets, til omtrent to tredjedeler i årets, kartlegging.

De hyppigste typene tiltak som virksomhetene beskriver, er økt bevissthet rundt bruken av konsulenter. Dette viste også fjorårets kartlegging. Ofte beskriver virksomheten at man ønsker å redusere konsulentbruken der det ligger til rette for å benytte interne ressurser og kompetanse. Dette kan ses i sammenheng med at formuleringen i fellesføringen er likelydende.

Enkelte beskriver noe mer utfyllende at de ønsker å satse på kompetanseheving av egne ansatte eller bedre utnytte egne ressurser. Noen har også kartlagt konsulentbruken i egen virksomhet for å undersøke hva slags kompetanse som kjøpes inn. Andre går noe lengre i å knytte det til hva slags kompetanse som finnes i virksomheten. IT-kompetanse er særlig ønsket, jf. kapittel 3.2. Intern kompetanseheving fremheves som et aktuelt tiltak, men noen peker samtidig på at dette tar tid og krever løpende oppdatering. Dette stemmer overens med målsetningen fra fellesføringen om å utvikle egen kompetanse for at staten samlet skal redusere konsulentbruken.

Et eksempel på en virksomhet som vektlegger kompetanseutvikling og planlegging for å redusere konsulentbruk, er Direktoratet for byggkvalitet.«I oppstarten av arbeidet har vi kartlagt intern kompetanse, samt behovet for kompetanseutvikling og ny tilførsel av kompetanse. Vår omorganisering, med økt fokus på strukturert, planmessig personaloppfølging og -utvikling, vil avhjelpe det videre arbeidet med å redusere konsulentbruken»(Direktoratet for byggkvalitet, 2024, s. 53).

Et utvalg virksomheter omtaler tiltak for å forbedre styringen av konsulentbruken. Noen har utviklet interne retningslinjer for innleie og kjøp av konsulenter. En virksomhet skriver at retningslinjene vektlegger at virksomheten skal vurdere og etterlyse intern kompetanse og kapasitet før konsulentkjøp gjennomføres. Enkelte har satt seg interne mål for bruken av konsulenter og/eller utviklingen av egen kompetanse.

Enkelte virksomheter nevner helt konkret at de har utviklet sourcingstrategier, for eksempel Direktoratet for e-helse. Her beskrives sourcingstrategien som et viktig utgangspunkt for vurdering av kompetansebehov. Før man går videre med kjøp av konsulenter, blir det blant annet vurdert om oppgaven kan gjennomføres med egne ansatte, om frikjøp fra andre virksomheter i sektoren kan dekke behovet, eller om-allokering av ressurser for å dekke oppstått behov (Direktoratet for e-helse, 2024).

Flere virksomheter beskriver at de ønsker å erstatte konsulenter med faste ansatte. Samtidig gir flere uttrykk for at dette er vanskelig på grunn av pressede arbeidsmarkeder, en usikker økonomisk situasjon eller lignende. Noen får det likevel til. I årsrapporten til Statens vegvesen skrives det:

Statens vegvesen har i 2023 arbeidet med å redusere konsulentbruken ved å  videreutvikle egenkompetanse. Innen IT, drift og vedlikehold og utbygging var det om lag 70 konsulenter som i 2023 ble erstattet med egne ansatte. Dette har bidratt til reduksjonen i konsulentutgifter (Statens vegvesen, 2024, s. 78).

Som nevnt i kapittel 2.2, er Statens Vegvesen blant de som reduserer konsulentbruken mest fra 2022 til 2023.

Enkelte virksomheter peker på at bruk av ulike former for fellestjenester kan bidra til å redusere behovet for konsulenttjenester. Eksempler her kan være digitale fellesløsninger, eksempelvis Altinn eller tjenesteleverandør i sektoren som SIKT eller Norsk helsenett. Det er likevel få statlige virksomheter, både i fjorårets og årets kartlegging, som reflekterer over hvorvidt digitale fellesløsninger kan bidra til å redusere konsulentbruken.

DFØ har laget retningslinjer for å redusere konsulentbruk i staten (DFØ, 2022). Her anbefales blant annet kompetansekartlegging, sourcingstrategier med mer. I digitaliseringsrundskrivet for 2023 er det et krav at virksomhetene skal, i det omfang det er relevant, utvikle en egen sourcingstrategi (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2022). Retningslinjene omtales konkret i et mindre utvalg av virksomhetenes årsrapporter for 2023. Likevel synes tiltakene som omtales generelt i årsrapportene, å stemme godt overens med retningslinjene. Alternative tiltak til kjøp av konsulenttjenester som omtales her, er blant annet kompetansekartlegging, å vurdere rekruttering eller omdisponere interne ressurser opp mot kjøp av konsulenttjenester med videre.

Anskaffelsesundersøkelsen underbygger funn fra årsrapportene

I år har vi sammenlignet funnene fra analysen av årsrapportene med et utvalg resultater fra anskaffelsesundersøkelsen. Av de rundt 132 statlige virksomhetene som svarte på spørsmålet, svarte 20 at de har en sourcingstrategi*.

Undersøkelsen spør også om virksomhetene har utviklet styringsparametere for innkjøp og konsulentbruk. På dette spørsmålet svarer 29 av 132 virksomheter at de har laget styringsparametere (KPIer) på innkjøp. Kun syv virksomheter har imidlertid utviklet en egen parameter for konsulentbruk*.

Dersom disse tallene er representative, mangler fortsatt mange statlige virksomheter en strategisk innretning for sine innkjøp. Dette gjelder også for kjøp av konsulenttjenester. Resultatene samsvarer med funnene fra analysen av årsrapportene.

3.5.1 De største virksomhetene bruker relativt mer på konsulenter enn de minste

Vi ønsker å teste hypotesen om at mindre virksomheter har forholdsvis høyere konsulentutgifter enn større virksomheter. For å undersøke om virksomhetens størrelse har innvirkning på konsulentbruk, har vi sett på forholdet mellom konsulentutgifter og virksomhetenes lønnsutgifter. Bakgrunnen for hypotesen er at vi i analysen av årsrapportene finner at et utvalg små virksomheter oppgir at de bruker konsulenter fordi de har dårlige forutsetninger for å tiltrekke seg nødvendig kompetanse. De kan derfor bli tvunget til å bruke markedet.

Figur 6 viser sammenhengen mellom konsulentutgifter (670-673) på den vannrette aksen, og virksomhetsstørrelse målt i lønnsutgifter (kontoklasse 5) på den loddrette aksen. Fordi det er svært stor spredning i utgifter mellom virksomhetene, har vi valgt å benytte en logaritmisk skala. Dette gjør det enkelte å visualisere dataen samlet i en graf.¹⁵

De blå prikkene illustrerer virksomheter som har redusert konsulentutgiftene fra 2022 til 2023. De røde viser virksomheter som har økt konsulentutgiftene. Prikker som ligger over den diagonale heltrukne streken, illustrerer virksomheter som bruker mer på lønn enn konsulenter. Prikker som ligger under, viser det motsatte. Den stiplete svarte streken illustrerer den statistiske sammenhengen mellom lønn og konsulentutgifter.

Figur 6: Sammenheng mellom lønnsutgifter (kontoklasse 5) og konsulentutgifter (konto 670-673) i 2023. Skalaen er logaritmisk.

Overordnet kan vi trekke ut tre funn fra figur 6. For det første, indikerer den jevne fordelingen av røde og blå prikker at det ikke er sammenheng mellom virksomhetsstørrelse og hvem som øker eller reduserer konsulentbruken. For det andre, ligger hoveddelen av prikkene over den stiplede streken, som betyr at de aller fleste virksomhetene i staten bruker mer på lønn enn konsulenter. Det eneste tydelige unntaket er Norsk nukleær dekommisjonering. Virksomheten bruker nesten fem ganger mer på konsulenter enn på lønn.

Ved å se på den svarte stiplede trendlinjen, kan vi til slutt se at det er en sammenheng mellom lønns- og konsulentutgifter. At linjen peker svakt oppover innebærer at jo større virksomhetene blir, desto mer utgiftsføres på konsulentkontoene i forhold til lønn. Det betyr også at mindre virksomheter har lavere konsulentutgifter i forhold til lønnsutgifter. Dette illustreres av at prikkene til venstre i figuren plasserer seg lengre unna den stiplede linjen enn prikkene øverst til høyre.

Hypotesen om at mindre virksomheter bruker mer på konsulenter sammenlignet med større virksomheter blir dermed ikke bekreftet. Funnene viser derimot at større virksomheter bruker relativt mer på konsulenter i forhold til lønn. Årsaken til dette har vi ikke grunnlag til å besvare.

3.5.2 Utgifter til lønn øker, mens utgifter til konsulenter går ned

Konsulenter er kun ett av mange verktøy en virksomhet kan bruke når en oppgave skal løses. For å skape et helhetlig bilde av statens konsulentbruk, er det derfor relevant å sammenligne virksomhetenes konsulentutgifter med andre utgifter som innkjøp, lønn og utgifter til andre fremmede tjenester. Slik kan vi få en indikasjon på hvor stor andel av virksomhetenes utgifter som går til konsulenter over tid, og hvordan dette endrer seg i forhold til deres øvrige utgifter.

Figur 7 viser statsforvaltningens totale innkjøp (svart linje), totale lønnsutgifter (rød linje), utgifter til kontogruppe 67 Konsulenttjenester og andre fremmede tjenester (mørkeblå linje), og konsulenttjenester (670-673) i lyseblått.¹⁶ Alle linjene viser utgifter i prisjusterte kroner.

Figur 7: Utvikling i utgifter til konsulenter (konto 670-673), lønn (kontoklasse 5), innkjøp¹⁷, samt konsulenttjenester og andre fremmede tjenester (kontogruppe 67) fra 2019 til 2023, i kroner justert for KPI fra 2023.

I sum utgjør utgifter ført på konsulentkontoene 670-673, 6 prosent av statsforvaltningens totale innkjøp i 2023. Utgiftsførte konsulentutgifter utgjør tilsvarende 8,4 prosent av de totale lønnskostnadene i 2023. Begge disse forholdstallene er lavere i 2023 sammenlignet med 2022 og 2021. Det betyr at statsforvaltningen i 2023 økte bruken på egne ansatte eller det som kan omtales som intern kompetanse, og mer på andre typer innkjøp, sammenlignet med konsulenttjenester. Mellom 2019 og 2023 er prosentandelen brukt på konsulenttjenester på sitt laveste i 2023. Det er viktig å bemerke at det er små forskjeller mellom årene og store forskjeller på tvers av departementsområdene.

Figur 7 viser også utviklingen for hele kontogruppe 67 samlet. I tillegg til konsulenttjenester, inneholder kontogruppen også utgifter til innleie, andre fremmede tjenester mv. I fjorårets kartlegging så vi en økning i kontogruppen fra 2021 til 2022. Fra 2022 til 2023 var det en nedgang på omtrent 40 millioner prisjusterte kroner.

3.6 Fellesføringen har bidratt til mer bevissthet rundt bruken av konsulenter

Fellesføringen har vart i to år. Det er også det andre året DFØ gjennomfører en kartlegging av konsulentbruken i statlige virksomheter. I 2023 konkluderte vi med at det var for tidlig å si om fellesføringen har hatt en effekt. Den korte varigheten til fellesføringen gjorde at det ikke var mulig å skille ut effekten av fellesføringen fra utenforliggende hendelser, politiske prioriteringer, generell økonomisk innstramming eller spesielle prosjekter/satsinger. Et annet viktig forbehold, som redegjort for i kapittel 1.3.2, er at kilden til utgifter for konsulenttjenester baseres på et utvalg kontoer (670-730) fra statsregnskapet. Flere statlige virksomheter er på vei over til de statlige regnskapsstandardene (SRS) som gjør at de kan rapportere utgifter til kjøp av konsulenttjenester i kontogruppe 10-12, istedenfor 670-673. Disse utgiftene vil ikke fanges opp i denne kartleggingen.

De samme forholdene har også innvirkning på konklusjonsgrunnlaget i år. Ettersom vi i år har hatt muligheten til å se på endring over tid også i årsrapportene, kan vi likevel trekke frem noen funn som indikerer at fellesføringen har bidratt til å redusere konsulentbruken. Selv om vi ikke kan slå fast hvor stort det bidraget er.

• Tallene fra statsregnskapet.no viser en utflating av utgifter på kontoene 670-673. Utgiftene har blitt redusert med 4,6 prosent fra 2021 til 2023. 
• Vi ser kun en økning i utgifter på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. De resterende tre kontoene, 670, 672 og 673, har hatt en nedgang.
• Virksomhetenes konsulentutgifter utgjør 8,4 prosent av de totale lønnskostnadene i 2023. En nedgang fra 9,4 i 2021.
• Gjennomgangen av årsrapportene viser at virksomhetene oppgir mer utfyllende informasjon og er mer bevisste på fellesføringen i 2023 sammenlignet med i 2022. 
• Virksomhetene trekker frem tiltak som bedre bruk av interne ressurser, intern kompetanseutvikling og rekruttering av nye ansatte. Dette er i samsvar med målsettingen til fellesføringen.

Samlet ser vi at funnene peker i samme retning. Det gir grunnlag for å si at fellesføringen har bidratt til utflating av konsulentbruk. Hvor stor den eventuelle effekten er, har vi imidlertid ikke nok datagrunnlag til å si. Retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten, råder virksomhetene til å gjøre gode vurderinger av hvordan kompetansebehov skal dekkes i forkant av et innkjøp (DFØ 2022). Funn fra kartleggingen tyder på at fellesføringen har bidratt til å minne virksomhetene om disse føringene. Kartleggingen viser også eksempler der slike vurderinger har ført til at virksomheter velger å bygge opp egne enheter for å redusere konsulentbruken.

I likhet med fjorårets kartlegging, indikerer funnene at kjøp av konsulenttjenester henger tett sammen med økt grad av digitalisering i statsforvaltningen. For å redusere konsulentbruken, er det tydelig at flere virksomheter ønsker å bygge opp et større kompetansemiljø innenfor IKT. Samtidig viser kartleggingen at virksomheter opplever det som utfordrende å rekruttere og frigjøre intern kapasitet til IKT-utvikling. Sistnevnte kan være en årsak til at utgiftene ført på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. øker i 2023. Utfordringene med å rekruttere IKT-kompetanse synliggjør enkelte av begrensningene en fellesføring vil ha som tiltak for å redusere konsulentbruken. Kartleggingen viser likevel at fellesføringen bidrar til at virksomhetene gjør grundigere vurderinger, når det gjelder kjøp av konsulenttjenester for å dekke et kompetansebehov.

Fotnoter

¹²Anskaffelsesundersøkelsen gjennomføres regelmessig av divisjon for offentlige anskaffelser i DFØ. Resultatene gir et kunnskapsgrunnlag om modenhet i anskaffelser i offentlig sektor, og blir brukt i utviklings- og forbedringsarbeid på fagområdet.

¹³Konto 675 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT gjelder kjøp av tjenester til løpende drift knyttet til IKT. Løpende serviceavtaler for programvare og IKT-løsninger utgiftsføres på konto 675. Dersom virksomheten har satt ut sin IKT-funksjon skal utgiftene knyttet til dette føres på denne kontoen.

¹⁴DFØ rapport 2023:3 fant at kommunikasjonstjenester ført på konto 672 var mellom 1 og 1,5 prosent av de totale konsulentutgiftene i statsforvaltningen. Dette tilsvarte om lag 25 prosent av utgiftene på konto 672 (DFØ, 2023c, s. 17-18). Estimatet er følgelig regnet ut med disse antagelsene.

¹⁵En logaritmisk skala viser en tidobling for hver enhet. Dette gjøres for å kunne vise alle enhetene når det er svært stor spredning. Se vedlegg for lineær skala med kroneverdi.

¹⁶For mer om hva som ligger i innkjøp, se DFØ.no. Lønnsutgifter forståes som kontoklasse 5 for å vise virksomhetenes totale lønnsutgifter.

¹⁷Ibid., se fotnote 15.